行政執法監察

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行政執法監察（Administrative Law Enforcement and Supervision）

　　行政執法監察，簡稱執法監察，是關於監察的一個特定概念，屬於行政執法的範疇，是指執法監察行政主管部門依法對法律關係主體執行和遵守法律、法規的情況進行監督檢查，並對違法者實施行政處罰的行政執法活動。執法監察的內容包括兩個方面：①對法律法規的實施情況進行監督檢查，即通常所說的巡查監察；②對違反法律法規的行為實施法律製裁，即通常所說的執法處罰。^[1]

　　在執法監察領域實踐領域，執法和監察被長期混用、互相替代使用，有其特定的歷史原因，是伴隨著依法治國的進程而逐步推進的。如土地執法監察、環境行政執法監察、勞動執法監察、海洋執法監察、規劃執法監察、城管執法監察、紀檢執法監察在不同的文件中也經常被稱為**監察（如勞動監察、海洋監察、環境監察、城建監察、紀檢監察等），或**執法（如城管綜合行政執法、城管執法、文化執法、規劃執法、環保執法等），或**監察執法（如紀檢監察執法、城建監察執法、城管監察執法、環境監察執法、安全監察執法等）。《城市管理三維結構視野下的城管綜合執法與監察》^[1]一文以城管執法監察制度為例，介紹了從城建管理監察、到城市管理監察、到城市管理監察綜合執法、到城市管理執法監察的發展脈絡，指出執法監察的二重性（Duality of Law Enforcement and Supervision），即執法監察的一體兩面。執法具有監察的意涵，監察具有執法的屬性。執法是指行政執法，主要強調行政處罰懲戒；監察是指通過監督檢查督促政府、市場、社會各方主體依法履責，也是廣義執法的一部分。把握執法監察二重性有助於糾正執法監察實踐中存在的以罰代管、執法與監督錯位等問題，實現執法監察驅動的法治視野下社會各方參與共治理。

　　執法是指行政執法，是指根據法律法規規章規定履行行政處罰、行政強制等行政執法職責的行為，是城市管理執法監察的重要手段。城市管理執法則強調在城市管理領域相對集中行政處罰權。

　　監察是監督和檢察的簡稱，也是廣義執法的一部分，強調通過監督、檢查督促相關各方依法履責，其中的監督是指察看並督促，檢察是指制約與糾察。城市管理監察則強調監督政府、市場、社會各方依法履行城市管理領域的義務和責任。

　　由於行政執法監察制度的創製與發展源自經濟社會快速發展的需求，呈現出一種自下而上的自發實踐探索過程，且各行業的執法監察實踐長期領先於該領域的理論研究，缺乏對執法監察二重性的正確認識，造成了在執法監察實踐及隊伍名稱中，長期將執法監察與行政執法、行政處罰、監察執法以及監察長期混用^[2]（如城市管理執法監察隊伍就有城管監察大隊、城管監察執法大隊、城管執法大隊、城管執法監察大隊等多種名稱），不少行政執法監察領域出現以罰代管，認為行政處罰才是行政執法，一些對行政執法缺乏瞭解的甚至將執法監察與行政監察混淆，認為監察與行政執法不相干，弱化甚至剝除行政執法監察的監察職能，背離執法監察制度的創製初衷，造成公共管理與社會治理領域的諸多亂象，城管兩難境地是其中的典型現象，這也是提出推進執法監察一體化的背景。

　　《城市管理三維結構視野下的城管綜合執法與監察》一文以城管執法監察制度為例，分析了執法監察二重性，強調要推進執法監察一體化，並以城管執法監察為例，指出要以服務為導向、執法為手段、監察為路徑、共治為目標，以城管執法監察一體化推進依法治市，促使城市治理各利益相關方依法履責，推動城市精治共治法治。感知、分析、服務、指揮、監察“五位一體”智慧城管則是城市管理綜合執法對執法監察一體化的探索，是基於感知與分析、面向服務的執法監察一體化架構實踐。執法監察一體化，是執法監察二重性的內在要求。

　　推進執法監察一體化是依法治國、社會共治的必然要求，也是對執法監察二重性認識的自然回應。在城市管理、生態環境、安全生產等領域執法監察實踐中，越來越多的研究者、實踐者在探索推進執法監察一體化，通過執法監察一體化推動形成橄欖型現代治理結構，以執法為手段、監察為路徑推進公共管理與社會治理的法治、共治、精治進程。^[1]

　　執法監察主體是指代表國家在某個領域行使執法監察權的行政主管部門，如行使自然資源執法監察的自然資源行政主管部門、行使勞動行政執法監察的勞動人事行政主管部門、行使城市管理綜合行政執法監察的城市管理執法監察部門、行使生態環境執法監察的生態環境行政主管部門，這些部門的執法監察權，即通常所說的部門執法監察，主要針對相關領域法律法規調節的政府、市場、社會各方。

　　紀檢監察領域的執法監察主體是一個特例，特指行政監察機關，而且監察的對象是針對國家行政機關及其工作人員和國家行政機關任命的其他人員貫徹國家法律、法規和政策的全過程，以及某一階段各種行政行為的監督檢查活動，這也是通常所說得專門執法監察。

　　執法監察不是執法監督，有人經常將行政執法監督與行政執法監察混淆。執法監督是對執法監察等行政執法行為的監督，如環境行政執法監督就是對環境行政執法監察、環境行政許可等環境行政執法行為進行監督的制度。行政執法監督指的是負有監督職責的國家機關對行政執法主體實施行政執法行為，是否符合行政法律規範進行監察與督促，並且對違法行為予以糾正的活動。特征之一是它是對行政機關各部門尤其是行政執法專門機關和行政執法人員的執法活動的監督。這些機關內部的某些日常工作和有關事務，不在監督之列。^[3]

　　執法監察即包括一般政府行政執法部門的部門執法監察，也包括行政監察部門的專門執法監察。有人經常將執法監察與行政監察混淆。行政監察領域的執法監察，即專門執法監察，特指行政監察機關依照國家賦予的職權，對國家行政機關及其工作人員和國家行政機關任命的其他人員貫徹國家法律、法規和政策的全過程，以及某一階段各種行政行為的監督檢查活動。行政監察領域的行政執法監察不是對行政機關及其工作人員的一般行政紀律的監察，而是對行政執法機關及其執法人員為實現各項管理目標而進行各項管理活動中的執法活動進行的監督和檢查。行政監察領域的執法監察作為行政監察的一個組成部分，是行政監察的核心。^[4]