行政执法监察

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行政执法监察（Administrative Law Enforcement and Supervision）

　　行政执法监察，简称执法监察，是关于监察的一个特定概念，属于行政执法的范畴，是指执法监察行政主管部门依法对法律关系主体执行和遵守法律、法规的情况进行监督检查，并对违法者实施行政处罚的行政执法活动。执法监察的内容包括两个方面：①对法律法规的实施情况进行监督检查，即通常所说的巡查监察；②对违反法律法规的行为实施法律制裁，即通常所说的执法处罚。^[1]

　　在执法监察领域实践领域，执法和监察被长期混用、互相替代使用，有其特定的历史原因，是伴随着依法治国的进程而逐步推进的。如土地执法监察、环境行政执法监察、劳动执法监察、海洋执法监察、规划执法监察、城管执法监察、纪检执法监察在不同的文件中也经常被称为**监察（如劳动监察、海洋监察、环境监察、城建监察、纪检监察等），或**执法（如城管综合行政执法、城管执法、文化执法、规划执法、环保执法等），或**监察执法（如纪检监察执法、城建监察执法、城管监察执法、环境监察执法、安全监察执法等）。《城市管理三维结构视野下的城管综合执法与监察》^[1]一文以城管执法监察制度为例，介绍了从城建管理监察、到城市管理监察、到城市管理监察综合执法、到城市管理执法监察的发展脉络，指出执法监察的二重性（Duality of Law Enforcement and Supervision），即执法监察的一体两面。执法具有监察的意涵，监察具有执法的属性。执法是指行政执法，主要强调行政处罚惩戒；监察是指通过监督检查督促政府、市场、社会各方主体依法履责，也是广义执法的一部分。把握执法监察二重性有助于纠正执法监察实践中存在的以罚代管、执法与监督错位等问题，实现执法监察驱动的法治视野下社会各方参与共治理。

　　执法是指行政执法，是指根据法律法规规章规定履行行政处罚、行政强制等行政执法职责的行为，是城市管理执法监察的重要手段。城市管理执法则强调在城市管理领域相对集中行政处罚权。

　　监察是监督和检察的简称，也是广义执法的一部分，强调通过监督、检查督促相关各方依法履责，其中的监督是指察看并督促，检察是指制约与纠察。城市管理监察则强调监督政府、市场、社会各方依法履行城市管理领域的义务和责任。

　　由于行政执法监察制度的创制与发展源自经济社会快速发展的需求，呈现出一种自下而上的自发实践探索过程，且各行业的执法监察实践长期领先于该领域的理论研究，缺乏对执法监察二重性的正确认识，造成了在执法监察实践及队伍名称中，长期将执法监察与行政执法、行政处罚、监察执法以及监察长期混用^[2]（如城市管理执法监察队伍就有城管监察大队、城管监察执法大队、城管执法大队、城管执法监察大队等多种名称），不少行政执法监察领域出现以罚代管，认为行政处罚才是行政执法，一些对行政执法缺乏了解的甚至将执法监察与行政监察混淆，认为监察与行政执法不相干，弱化甚至剥除行政执法监察的监察职能，背离执法监察制度的创制初衷，造成公共管理与社会治理领域的诸多乱象，城管两难境地是其中的典型现象，这也是提出推进执法监察一体化的背景。

　　《城市管理三维结构视野下的城管综合执法与监察》一文以城管执法监察制度为例，分析了执法监察二重性，强调要推进执法监察一体化，并以城管执法监察为例，指出要以服务为导向、执法为手段、监察为路径、共治为目标，以城管执法监察一体化推进依法治市，促使城市治理各利益相关方依法履责，推动城市精治共治法治。感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”智慧城管则是城市管理综合执法对执法监察一体化的探索，是基于感知与分析、面向服务的执法监察一体化架构实践。执法监察一体化，是执法监察二重性的内在要求。

　　推进执法监察一体化是依法治国、社会共治的必然要求，也是对执法监察二重性认识的自然回应。在城市管理、生态环境、安全生产等领域执法监察实践中，越来越多的研究者、实践者在探索推进执法监察一体化，通过执法监察一体化推动形成橄榄型现代治理结构，以执法为手段、监察为路径推进公共管理与社会治理的法治、共治、精治进程。^[1]

　　执法监察主体是指代表国家在某个领域行使执法监察权的行政主管部门，如行使自然资源执法监察的自然资源行政主管部门、行使劳动行政执法监察的劳动人事行政主管部门、行使城市管理综合行政执法监察的城市管理执法监察部门、行使生态环境执法监察的生态环境行政主管部门，这些部门的执法监察权，即通常所说的部门执法监察，主要针对相关领域法律法规调节的政府、市场、社会各方。

　　纪检监察领域的执法监察主体是一个特例，特指行政监察机关，而且监察的对象是针对国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员贯彻国家法律、法规和政策的全过程，以及某一阶段各种行政行为的监督检查活动，这也是通常所说得专门执法监察。

　　执法监察不是执法监督，有人经常将行政执法监督与行政执法监察混淆。执法监督是对执法监察等行政执法行为的监督，如环境行政执法监督就是对环境行政执法监察、环境行政许可等环境行政执法行为进行监督的制度。行政执法监督指的是负有监督职责的国家机关对行政执法主体实施行政执法行为，是否符合行政法律规范进行监察与督促，并且对违法行为予以纠正的活动。特征之一是它是对行政机关各部门尤其是行政执法专门机关和行政执法人员的执法活动的监督。这些机关内部的某些日常工作和有关事务，不在监督之列。^[3]

　　执法监察即包括一般政府行政执法部门的部门执法监察，也包括行政监察部门的专门执法监察。有人经常将执法监察与行政监察混淆。行政监察领域的执法监察，即专门执法监察，特指行政监察机关依照国家赋予的职权，对国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员贯彻国家法律、法规和政策的全过程，以及某一阶段各种行政行为的监督检查活动。行政监察领域的行政执法监察不是对行政机关及其工作人员的一般行政纪律的监察，而是对行政执法机关及其执法人员为实现各项管理目标而进行各项管理活动中的执法活动进行的监督和检查。行政监察领域的执法监察作为行政监察的一个组成部分，是行政监察的核心。^[4]