財政支農資金

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　　財政支農資金是指各級政府預算內安排的用於支援農業和農村生產支出、農林水等部門事業發展的各項專項支出的資金。

　　一、財政支農資金效益低下的原因

　　1.涉農管理部門多，致使財政支農資金利用效率低下

　　財政支農資金的來源不僅有各級財政部門，還有各級農、林、水等主管部門。據統計，管理、分配財政支農資金的部門有計委(發展局)、財政局、扶貧辦、農業綜合開發辦公室、農業局、林業局、水利(水務)局、畜牧局、農機局、水產局、氣象局、國土局、交通局等十多個。雖然說資金來源渠道多有利於資金的籌集，具有總量上的積極意義，但也無形中造成資金管理成本高。當項目申報單位向不同的主管部門多頭申報項目時，由於主管部門之間協調不足，會造成同一建設項目多部門立項，多個管理部門同時對一個項目進行重覆投資、重覆建設。這種支農資金審批權的分散不僅不利於資金的管理、不利於資金整體效益的發揮，而且會導致資金分配上的平均主義，使得各項目都能得到一部分支農資金的支持，但由於支農資金的有限，又使得每個項目得到的資金不多，有的項目得到的資金不足千元，很難完成項目的既定目標，最終致使支農資金總體利用效率的低下。

　　2.行政成本過高，造成支農資金的挪用

　　據國家審計署《審計結果報告》顯示，在對東、中、西部50個縣(東部9個縣、中部24個縣、西部17個縣)2001和2002年財政支農資金進行審計後發現，平均有26.7%和27.6%的支農資金被用於農林水氣等部門的事業費，在縣級的投入中這一比例更高，平均為58.4%和58.8%(西部縣高達72.5%和78.4%)。如新疆伊寧縣1999至2002年，農林水事業單位人員由1358人增加到2018人，增長49%，導致財政支農資金用於非生產性支出的比重則由2001年的64.8%上升到2002年85.2%t l。這主要是由於中、西部欠發達地區和糧食主產區的縣級財政困難，支農能力普遍弱化，但同時行政策劃成本卻居高不下，甚至有上升趨勢，所以出現對支農資金的挪用。這不僅弱化了支農資金的作用、妨礙了農業和農村經濟的發展，還嚴重製約著農業和農村社會的穩定。

　　3.支農資金管理落後，監管水平低下

　　支農資金管理方面的問題主要體現在以下兩個方面：

　　①支農資金預算管理方面。預算是未來的一定時期內經營、資本、財務等各方面的收入、支出、現金流的總體計劃，但我國現行支農資金管理時預算功能被弱化，致使預算被隨意調整；

　　②支農資金管理體制方面。由於財政體制的不完善、事權與財權的不統一，使得基層財政部門的權利受到限制，原本可以自行解決的事務必需經過上級部門的批准，這不利於基層部門支農工作積極性的提高，也影響了支農資金的利用效率。與此同時，支農資金監管水平低下，缺乏有效的法律保障，使得支農工作的主要內容變成了“上級下指標、下級分資金”，導致國家支農政策落實不到位、鄉村財務管理混亂、支農資金被冒領、套取、擠占等問題的出現。

　　4.項目的審批缺乏論證

　　由於農業的比較利益低下，各地方政府不願將有限的財政資金投人其中，但農業又是國家穩定、發展的根本，所以就有了國家的財政支農。但在目前我國社會經濟條件下，財政支農項目的實施範圍有一定的限制，主要集中在那些“具有公共財政職能特性、解決市場失靈不能解決的問題、扶持關係國計民生的基礎產業三大類”。任何一個支農項目的確定必須經過認真的實地調研，在提交可行性報告後，嚴格按照審批程式進行。但在實際操作過程中，由於項目審批制度化、公開化、科學化不夠，使得項目評審制度的功能被嚴重弱化，評審變成了走過場。在實施過程中，大多支農項目自行聯繫設計、施工和監理的單位，不履行法定手續，導致項目的合理性、可行性缺乏論證，其實施過程缺乏監督，項目最終實施效果不理想，這就直接影響了支農資金的使用效率嗍。

　　5.項目資金使用審計工作不到位

　　“審計是為了查明經濟活動和經濟現象的表現與所定標準之間的一致程式而客觀地收集和評價有關證據，並將其結果傳達給有利害關係使用者的有組織的過程”。它主要包括如下內容：

　　①查核各項工作是否遵守有關的法律和規章制度；

　　②查核各項工作是否經濟和有效率；

　　③查核各項工作的結果，以便評價其是否已有效地達到了預期的結果。

　　財政支農資金效益審計是提高財政支農資金效益的有效途徑之一，但實際工作中，由於審計工作的缺失，導致財政支農專項資金被擠占、挪用的現象嚴重，嚴重影響了支農資金的利用效率。為此《審計署2003至2007年審計工作發展規劃》中也明確提出：“加強對重點財政專項資金的審計和專項審計調查，揭露擠占、挪用、損失浪費等影響資金管理和使用效益的問題，促進國家巨集觀經濟政策的貫徹落實”。

二、提高財政支農資金利用效益的建議

　　1. 整合支農資金，確定資金投入重點

　　整合支農資金就是將分散的各種用於支持農業、農村、農民的資金集中起來，進行集中管理、集中使用，統籌安排支農資金，確定投入重點，以提高財政支農資金的使用效益，以有限的資金髮揮最大的效益。支農資金整合的關鍵就是要改變資金多部門管理、多部門決策的現狀，這必然會導致原有利益格局的重新調整，所以要讓各級管理部門和群眾瞭解支農資金整合的積極意義，強化資金整合的意識，建立統一規範的資金管理制度，成立專門機構對支農資金進行統一管理。同時在資金整合的基礎上，要對現有的支農資金按性質進行科學的分類和清理。支農資金按性質一般可分為“農業生產類、管理服務類、災害求助類、生態環境類、農場生活類、農民收入類”等幾大類，資金分類後，在對地區實際進行調研的基礎上確定資金的投人重點，集中力量解決地區發展急需解決的問題，防止資金分配時“平均主義”的出現。

　　2.強化行政管理者的行政成本意識，深化行政體制

　　改革行政管理成本是政府機構行使行政管理職能所需要的管理費、服務費的總和。我國行政成本居高不下的主要原因有：

　　①行政管理成本意識缺失，沒有向納稅人報告的意識；

　　②組織機構設置不合理；

　　③考核及監督機制不合理。

　　為了有效降低行政管理成本，就要強化行政管理者的行政成本意識，對公務員進行行政管理方面的培訓，提高行政管理人員的整體素質，使其能夠充分認識到支農資金的有限性，努力發掘其潛力，對其利用進行最為合理的安排。嚴格控制行政機關的規模，合理確定行政機關的職能，提高行政管理人員素質，從而提高行政效率。同時要深化行政體制改革，建立和完善行政管理人員的效績考核機制，在進行效績考核時要考慮其行政成本和行政效率，建立健全行政監督機制，創新監督方式。

　　3.提高支農資金的管理水平，加強監督管理

　　完善財政支農資金的管理制度，將每一個項目的預算、實施和每筆資金的撥付、使用等程式制度化，逐步建立合理的、覆蓋支農全過程的資金管理制度，保證每個項目實施和每筆資金使用的各個環節都有制度的約束和保障。加強各管理制度之間的協調，消除制度間的矛盾和衝突，使其能共同在支農資金管理中發揮作用。與此同時，要創新支農資金的監管機制，改變支農資金使用過程中“自己使用、自己監管”的現狀，建立專門的監督機關對支農資金使用的全過程進行監管，在項目資金預算階段、項目實施階段和項目完成後，始終對其資金情況進行監督，進一步加大和提高財政支農資金從撥付到使用各個工作環節上的透明度，讓審計監督、人大執法監督、政協民主監督、輿論監督、群眾監督一起跟進，防止資金被擠占和挪用。

　　4. 完善項目審批制度

　　現有財政支農項目的確定、選擇不夠科學合理，審批、立項不夠規範，各地方為了爭取到項目而進行“跑項目”、請客送禮，提高了行政成本，最終確定的項目往往不是地方發展急需的，而那些關係到地區農業發展大局的項目往往被忽視，這就違背了支農的初衷，也直接影響了支農資金的使用效率。

　　所以要建立健全支農項目的審批制度，並嚴格遵守，杜絕“人情項目”、“關係項目”的產生，從源頭上提高項目的質量。這就要求上級部門組織專家組對下級部門提交的項目申請進行實地考察，對項目的可行性進行評估，提交評估報告，在進行公示後給予審批。同時應建立財政支農項目庫，防止重覆立項、重覆投資。

　　5.加強有關審計制度建設，強化支農項目

　　資金的審計在進行財政支農時，政府出資但不直接對資金進行管理和使用，而是將資金分配給各級農業部門和財政部門使用，這就使得政府很難對其資金使用情況時時進行監督，為了保證財政支農資金的使用效益，對其使用進行審計是十分必要的。這就要求推進與支農資金效益有關的審計法律和制度的建設，為支農資金使用的審計提供保障和依據。在進行審計時，應避免原有事後審計的模式，因為事後審計雖然能夠發現問題，但已不能輓回損失，所以要改變審計模式，從資金下撥之13起便介入進行審計監督，直至項目完成。這樣可以在發現問題後，及時提出糾正意見，防止損失的進一步擴大。

　　(一)財政支農政策出現偏差，農業投入比例失調

　　《中華人民共和國農業法》第四十二條規定“國家逐步提高農業投入的總體水平。國家財政每年對農業總投入的增長幅度應當高於國家財政經常性收入的增長幅度。”但在實際操作過程中財政支農政策出現偏差，農業投入不足且比例失調，達不到增長幅度。一些地方行政事業費用支出高於支援農業生產支出，用於農業基礎設施支出為空白點，農業項目的配套資金不能到位，不能按照農業項目計劃規定配足配套資金。農村的小型農田水利建設、農村道路建設、農業科技推廣、農村社會化服務體系建設等理應由政府財政投入，由於財政投入缺位，導致農村生產和農民生活條件改善不明顯。城鎮居民可以免費享用政府提供的公共產品，而農民不僅要承擔部分公共產品的投入，而且還需付費享用許多公共產品的服務。農村義務教育、農村醫療衛生、農村環境保護等公共產品為此付出了巨大代價。另外，政府財政用於農村社會保障的投入比例過低，城市已構建以養老保險、醫療保險和“三條保障線”為主要內容的社會保障框架，國家財政每年要給予大量補助。而農村人多地少，以土地帶社保的制度不能適應農業市場經濟的發展要求，這對農民來說是很不公平的。中國城鄉經濟發展極不平衡，城市與農村的經濟差別、收入差別是不可否認的現實。儘管農村改革先於城市，曾使城鄉收入差距相對縮小，如1985年城鄉收入比為1.86：1，但近年來農業投入不足、就業不充分及流通體系不暢，導致農民增產不增收，1998年城鄉收入比進一步升至2.5：1.城市預期收入高，客觀上對農村勞動力的轉移有著不可低估的“拉動效應”。

　　（二)縣鄉財政無力提供配套，甚至截留挪用中央和省市財政支農專項資金

　　近年來，除少數發達地區外，我國縣鄉本級財政的支農能力有名無實，甚至是極其虛弱，財政支農主要依賴中央和省級財政。特別是欠發達的中西部地區和糧食主產區，縣鄉財政困難的問題日益普遍和嚴重化，縣鄉政府支農的實際能力已經普遍弱化，這不僅妨礙了農業和農村經濟的發展，還嚴重製約著農業和農村的穩定運行。再加上政府能夠向上爭取到資金支持的項目，多屬於農業項目，而爭取到的項目資金，經常被挪用於給政府部門發放工資。此外，許多調查表明，與縣鄉財政收入的增長相比，財政支農資金的增長存在較大的不穩定性。

　　(三)支農資金項目管理模式落後，資金安排不科學

　　目前，支農項目投資的隨意性和被動性很強，投資也不科學、不合理。這種投資方式不能給農民以穩定的心態從事農業產業，造成很大投機心理，缺少長期和長遠的心理準備。目前，支農資金項目管理基本上是延續計劃經濟時期高度集中的模式，即投資、建設、管理、使用四位一體的管理方式，這種管理方式的弊端是使行政權力直接介入工程項目的實施，缺乏有效的監督，易產生腐敗現象，工程質量得不到保證，造成資源極大浪費。

　　(四)支農項目資金監管水平低下

　　首先是監管職能缺位，我國支農資金接受財政、審計、紀檢等部門的監管，在實際工作中表現多頭監管，責權劃分不明確，部門配合不協調，責任落實不到位的現象。支農資金透明度低，缺乏完善的舉報系統，社會公眾輿論沒有發揮應有的監管作用。其次是事前監管嚴重缺乏，主要表現有對項目立項過程監管、工程開工前執行“招投標、監理、合同管理、項目法人制”情況的監管、項目開工前對法人代表及項目單位財務人員上崗資質及業務情況的管理等事前監督工作淡化、甚至缺位。有些支農項目沒有按照基本建設管理程式(如財政部門負責的支農項目)實行“四制”管理，以致出現擠占挪用項目資金、工程不能按計劃通過驗收等問題。

　　(五)財政支農資金效益有待提高

　　主要表現為：一是財政部門滯留支農資金。有的單位將支農資金列支後，轉入“暫存款”科目，於次年陸續撥付。還有的單位將預算列支的支農資金轉入農財部門，未及時撥付。二是農口部門在管理和使用支農資金時，輕視效益。有的農口單位年底結餘(包括往年結餘)竟然占當年度財政撥款的82%。三是缺乏科學論證盲目立項，造成支農資金的浪費損失。四是資金投向失準，超出財政管理範圍，造成財政支農資金的流失。有的主管部門將農業專項資金投入下屬自負盈虧的獨立實體，導致支農資金流人私人囊中。五是財政支農資金投入分散，各農口主管部門缺少拉動地方農業大發展的重點工程和龍頭產業，影響支農資金整體效益的發揮，在一定程度上制約了政府對農業投向的指導作用，不利於加快農業發展政策的貫徹執行。

　　(一)完善財政支農措施，構建完整的農村經濟社會化服務體系

　　1.完善現行財政制度，統籌城鄉發展，在構建和完善我國公共財政體系時，必須把向農村提供公共產品納入財政制度框架內，讓廣大農民能像城鎮居民一樣享受到政府提供的公共產品和公共服務，真正給農民以國民待遇。嚴格按照《農業法》，積極安排財政支農各項支出預算，全面落實各項支農政策，確保財政支農預算內支農支出逐年增長。建立規範的財政支農專項補助制度。

　　2.各級政府都要結合實際，制定科學的農村發展規劃。進一步明確區域發展目標、產業發展政策及財政扶持的重點。使財政投入有步驟、有重點地分步實施，切實避免財政資金投入的分散性和盲目性。進一步強化財政支農項目立項審批工作。要按照部門分塊組織上報、專家審核評定、財政綜合平衡、領導集體確定的要求進行項目的審批工作，確保支農項目的科學性與合理性。加強對項目資金撥付的管理工作。

　　3.調整和改革支農支出專項資金設置，推廣運用科學的資金分配辦法，為提高支農資金分配的科學性和客觀公正性，要全面推廣資金分配因素法和公式法，並採取專家和社會中介機構評估、評審制度。在支農資金使用過程中，要全面推行報賬制和集中支付制以及項目選擇的招標制度，以提高支農資金的使用效益。建立嚴格科學的支農資金績效評價考核機制。建立健全支農資金績效評價指標體系和支農資金使用總結報告和效益分析制度。進一步完善支農資金使用效果考核評價辦法。要採取支農資金使用效益與下一年項目和資金安排相掛鉤的辦法。建立健全支農資金分配和使用獎懲機制，最大限度發揮財政支農資金的使用效益。

　　(二)加強財政理財用財管財的職業意識和監管力度

　　1.根據有關規定和實際情況，對現有的農口部門財務管理體制進行合理化、科學化、高效化改革。提高農口部門的財務管理和會計基礎。加強業務培訓，提高業務人員素質。工程技術人員和會計人員，要把好工程質量、決算和財務管理的關口，為領導決策提供依據。同時，加大對《中華人民共和國農業法》及相關政策的宣傳力度，並嚴格貫徹執行，確保國家立法的嚴肅性、強制性和普及性。同時強化法律意識，擯棄行政行為的隨意性，做到依法行政，保障農業、農村、農民的利益，發展農業，改善農村環境，增加農民收入。

　　2.財政部門應加強對財政支農資金的管理，要硬化預算約束，強化部門預算。在分配支農資金時，既要有明確的政策導向，加大農業基礎設施和農業科技的投入；又要切實按照實際需要，把握公眾財政框架下的預算支出範圍，減少財政不必要的負擔。加強對財政支農資金使用情況的監督，按照預算編製和用款進度，及時跟蹤問效。依法採取強硬措施，提高支農資金使用的效益。對違規操作者，嚴格執行《預演算法》，該停撥款的停撥，該處罰的處罰。只有這樣，才能嚴肅預算制約，保證預算執行暢通有效，使有限的財力達到最大的成效。

　　3.農口主管部門既要細化部門預算，科學編製支農項目計劃，又要嚴格按財政批覆預算內容執行，加強監管。改變部門財政支農資金重點不突出的局面，農林水等主管部門要結合當地經濟發展，確定一些切實可行的重點項目，拉動龍頭，有所作為，有所建樹。要引入市場機制，進一步規範各項管理規定和制度，加大對支農項目的管理，全面推行工程招標制、項目責任制、工程監理制、工程預決算審計制、專戶報賬制、責任追究制等管理制度，提高預算執行的公正性和透明度，維護國有資產的保值增值，實現項目的經濟效益和社會效益，杜絕違紀違規問題的發生。

　　(三)加快公共財政支農體系建設

　　1.財政支農應進一步拓展視野，樹立大農業觀念，及時補位、擴大範圍，推動農業和農村經濟進行戰略性的結構調整。在此基礎上，進一步調整和突出財政支農的重點，支持建立健全農業社會化服務、農產品批發市場；支持農產品品牌和農業產業化工程，推動農業和農村經濟結構的戰略性調整。

　　2.按照公共財政支出改革的要求，改革財政支農支出資金供給方式勢在必行。全面推行農口事業單位經費分類管理。要大力推行農口事業單位體制改革，加快農口事業單位佈局調整。重新制定農口事業特殊支出定額標準。結合農口事業的行業特點，積極研究制定農口事業單位特殊支出的標准定額。改革農口事業支出方式。按照公共財政支出改革的總體要求，科學劃分農口事業支出類型。

　　3.加大對農業的投入，發揮財政資金對社會資金的吸附和引導作用。按照市場經濟下財政職能新的定位，進一步更新觀念，建立起以財政支農引導投入方式的多元化，形成社會投資主體多元化的農業投入新體系。

　　(四)明晰各級政府在財政支農方面的財權和事權，防止投資缺位和越位

　　目前在財政支農方面，重覆投資、分散投資、政府投資缺位和越位現象同時存在，一個重要原因是對各級政府及政府各部門之間的事權界定不清；甚至習慣於計劃經濟和壓力型行政體制的思維定式，把本該由中央政府(充其量再加上省級政府)承擔的事權，不切實際地強加於地方政府。今後，有必要在加強研究、充分討論的基礎上，重新調整各級政府在財政支農方面的事權分工，為實現不同級次政府之間在財政支農方面的協調整合創造條件。當然，此項工作是個複雜的系統工程，應該採取既積極又謹慎的態度，操之過急容易產生“先污染，需要再治理”的問題。

　　一、 財政支農資金整合工作現狀及問題

　　從2004年開始，每年中央一號文件都對財政支農資金整合工作提出了相應要求。如中發[2004]1號文件首次對財政支農資金的整合工作做了原則性要求，指出要“按照統一規劃、明確分工、統籌安排的要求，整合現有各項支農投資，集中財力，突出重點，提高資金使用效率”。2005年以來，中央主要涉農部門對財政支農資金整合工作進行了積極地探索，先選取部分縣(市)試點，繼而穩步推進，支農資金整合工作取得了顯著成效。目前，財政支農資金整合的理念逐步深入人心，整合的力度不斷增強、範圍不斷擴大，支農資金運行機制不斷創新，科學化、精細化管理水平不斷提升。但是，支農資金整合仍存在一些問題亟待解決。

　　一是以縣為主體實施支農資金整合工作，並未從根本上解決問題。在既有的管理體制下，以縣為主體整合支農資金，只是使中央部門間難以協調的矛盾“下移”到縣裡。縣(市)行政體系依然實行的是條塊分割管理體制，各種支農資金匯聚到縣(市)之後，同樣要經過部門間的爭奪，財政支農資金使用及管理過程中存在的問題無法根本解決。審計還發現，個別縣的整合工作只流於形式，並未實現真正意義的資金整合。比如某縣農業綜合開發資金項目投資完成額中包含的整合資金，只是為了增加農業綜合開發工作業績而統計的其他部門使用和管理的支農資金。

　　二是財政支農整合工作缺少一個有效平臺，資金的使用出現了農民“缺位”現象。當前財政支農資金的整合重點還只是放在政府的支農資源與渠道，從政府的角度整合支農資金，只是整個整合工作的一個方面，整合工作的另一方面，就是如何讓農民“到位”。目前，財政支農資金整合平臺多以具體項目、產業和“公司+農戶”為平臺，但真正能使農民得到最大實惠的組織化程度高的合作體系的平臺尚未建立，國家財政支農資金的投入未能實現有效對接。

　　二、加強財政支農資金整合的措施

　　一是上下聯動，逐步推進財政支農資金的全方位、多層次地整合。在鞏固和發展縣級為主體的整合成果基礎上，突破財政支農資金只在縣(市)層面整合的局限性，不斷深入推進中央及省、市級涉農部門間的整合工作。為解決財政支農“多頭共管”問題，可由各級政府各涉農部門選派人員成立財政支農資金管理辦公室，所有涉及財政支農資金使用和管理事宜，都應在財政支農資金管理辦公室名下進行。各級財政支農資金管理辦公室根據國家政策，充分考慮各部門意見，經協商後因地制宜制定發展規劃，指導支農資金的使用和安排，並按照“減少交叉、強化協調、適應市場”的要求，進一步合理界定各部門的職能。

　　二是統一歸併，擴大支農資金整合範圍。凡性質相同、用途相近的，都應納入支農資金整合範圍，統籌安排，集中使用。除生產救災資金、惠農補貼資金等特殊資金外，其他所有財政支農資金都要納入整合的範圍。支農資金可以歸併為四類：一是改善農業基本生產條件類資金，包括農、林、牧、水領域的基建類投資、農業綜合開發資金、水利建設資金等；二是生態環境建設類資金，包括水土保持補助、天然林保護資金等；三是農業結構調整類資金，包括促進農業結構調整、農村勞動力轉移就業的培訓資金等；四是農村發展和管理類資金，包括支援經濟不發達地區資金、農村公共基礎設施建設資金等。實行項目按分類統一申報，統一投放，統一監管。

　　三是大力發展農村經濟合作組織，構建財政支農資金的運行平臺。近年來，政府支農惠農力度逐漸加大，不僅逐年擴大財政支農規模，還不斷探尋財政支農新方式。當前，農村“龍頭”企業或“大戶”成為了財政支農的支持重點。在推進農業產業化的過程中，雖然 “公司+農戶”或“公司+基地 +農戶”等模式可以實現公司與農戶的互利，帶動一部分農民增收。但在市場經濟條件下，公司與農戶的利益本質上是對立的，很容易造成財政支農資金越多，農業發展成果越難惠及中小農戶，還有可能造成農村貧富兩極分化。因此，財政支農資金的整合工作要與促進農村經濟合作組織建設結合起來，逐步將支農重心轉到扶持農村經濟合作組織發展上來。

　　四是加強對各項支農資金的監管，發揮財政支農績效。為避免各級政府挪用、濫用支農資金，一方面設立統一的支農基金管理賬戶。基金賬戶在中央、省、市、縣各層級均設一個，各層級的賬戶用來承接上一級政府或財政下撥的支農資金，由此，實現財政支農資金在各層級的統一存管。另一方面採取全程動態跟蹤監督，確保資金使用績效。項目實施中，實行縣級報賬制，按項目實施進度撥付資金，著重對資金使用的合理性進行把關，同時，成立支農資金聯合檢查組，對項目實施進度、質量等進行檢查，發現問題、限期整改。項目竣工後，由審計部門或社會中介機構對項目進行竣工決算審查，使財政支農資金監督檢查、評估走上規範化、制度化的軌道。