項目法人責任制

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項目法人責任制(responsibility system of project legal person)

　　項目法人責任制是指經營性建設項目由項目法人對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、償還債務和資產的保值增值實行全過程負責的一種項目管理制度。

　　改革開放以來，我國先後試行了各種方式的投資項目責任制度。但是，責任主體、責任範圍、目標和權益、風險承擔方式等都不明確。為了改變這種狀況，建立投資責任約束機制，規範項目法人行為，明確其責、權、利，提高投資效益，依照《公司法》，國家發展計劃委員會於1996年4月制定頒發了《關於實行建設項目法人責任制的暫行規定》(簡稱《規定》)。根據《法定》要求，國有單位經營性基本建設大中型項目必須組建項目法人，實行項目法人責任制。

　　為了建立投資責任約束機制，規範項目法人的行為，明確其責、權、利，提高投資效益，依據《中華人民共和國公司法》，原國家計委於1996年制定並頒佈了《關於實行建設項目法人責任制的暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)。

　　《暫行規定》明確指出：國有單位經營性基本建設大中型項目在建設階段必須組建項目法人。凡應實行項目法人責任制而沒有實行的建設項目，投資主管部門不予批准開工，也不予安排年度投資計劃。

　　1.項目法人責任制執行中出現的問題

　　項目法人責任制規定董事會有權聘任或解聘項目總經理，這就使得項目總經理在確定中標單位時，不得不考慮董事會中實權人物與施工單位的關係，以確保其總經理職位，因此招投標有時流於形式。

　　項目總經理為了控制工程造價不超概算或其它目的，組織評標時故意壓價(標底價)，使得施工單位的中標價接近於定額直接費，有時甚至還低。施工單位為了保證盈利，不得不雇佣民工隊，有時乾脆分包，賺取管理費。儘管國家明文規定禁止分包，但施工單位可以讓分包單位打著自己的牌子。這就導致工程質量難以保證，這也是近幾年來出現“豆腐渣”工程的原因之一。

　　項目董事會董事長或項目總經理為了逃避責任，在項目還未竣工前，就找關係，調到別的部門升任高職，這就導致項目竣工後即使出了問題也無人承擔責任。

　　2.項目法人責任制執行中問題產生的原因

　　資金來源問題:項目資本金制度規定項目自籌資金不得低於3596，說明大約65%的項目資金來源於國家銀行貸款。由於項目法人是由項目的投資方代表籌建，因此董事會的要職大部分由政府任命。

　　董事會要員中個別人認為錢是國家的，出了問題，罰不責眾，追究不到個人責任。因此敢於干涉項目經理招投標，甚至給自己撈實惠，有的人在項目出問題之前，就先來個“金蟬脫殼”。雖然這隻是極個別人的行為，但“一粒老鼠屎，能壞一鍋粥”，大部分工程問題都與他們有關。

　　監督不力:項目法人責任制雖規定了考核和獎罰制度，但大部分流於形式。因為無人有權對董事會成員、項目總經理隨時監督並實施製裁。所以考核和獎罰也就失去了意義。

　　3.項目法人責任制的改進

　　要解決項目法人責任制執行中存在的問題，必須對項目法人責任制進行改進。可設想參照國家關於安全技術措施項目工程實行“三同時”的規定，組建一個項目紀律檢查委員會(簡稱紀檢委)，對整個項目的活動實行全過程監督，預防和杜絕項目實施中違紀違法事件發生。紀檢委成員可每隔一、二年換一次，或將甲、乙兩個項目紀檢委成員對換。紀檢委應設信訪辦公室、接待室，建立信訪接待制度，隨時接受承包單位、監理單位、群眾甚至董事會成員、項目部成員來訪、信函或電話等。便於及時發現，並解決問題。新的項目法人責任制管理模式如圖1

　　經過改進後的項目法人責任制能有效地實施監督，增強了對董事會成員、項目總經理等人的約束力。但也可能增加項目的工程造價。不過這樣可以保證項目的實施依法進行，使國家少受或不受損失。

　　需要說明的是，項目法人責任制執行中暴露的問題還很多，本文只列舉了其中最主要的三個方面。而且出現問題的原因也是多方面的，不同的項目又有不同的特殊原因。因此，很有必要對項目法人責任制進行有針對性的改進，也希望引起有關部門重視。

　　1.公益性項目推行項目法人責任制的必要性

　　項目法人責任制是項目法人按《公司法》的規定設立有限責任公司(包括國有獨資公司)和股份有限公司，對項目籌劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產保值增值等，實行全過程管理並承擔相應的責任。目前，大部分的項目法人只是國家投資項目某一階段的管理主體，一般只負責建設階段的管理。在計劃經濟體制下，工程項目的建設管理大多由一些臨時性的機構承擔，如“工程指揮部、建設處”等，其人員多是臨時拼湊，技術人員少，行政領導多，實施一個項目臨時組建一個管理班子，使管理者往往只有一次經驗而缺乏二次經驗，客觀上造成了經驗資源的浪費。在市場經濟體制下，轉換項目建設的經營體制，推進項目法人責任制，有利於提高投資效益，實現建管模式與國際接軌。

　　2.公益性水利建設項目法人的形式

　　《水利產業政策》指出，公益性項目多為發揮社會效益為主的項目，國務院[2000]20號文件指出，“中央項目由水利部(或水利部直屬流域機構)負責組建項目法人，地方項目由項目所在地的縣級以上地方政府負責組建項目法人，其中總投資在2億元以上的大型項目，由項目所在省(自治區、直轄市)人民政府負責組建項目法人。但項目法人採用什麼形式沒有明確的要求，結合水利工程的特點，作者認為有以下幾種形式可以參考：

　　(1)培育專業性的項目建設管理公司(項目代理機構)，通過委托或招標方式承擔項目的建設與管理工作。

　　(2)以工程建成後的管理單位為項目法人。

　　(3)改建、加固、擴建工程以現有管理機構為項目法人。

　　上面幾種形式有利有弊。由於水利工程的特殊性，建設管理公司只負責建設階段的管理，很難參於工程的運營。從現狀看，現有實施項目的項目法人大都只對建設階段進行管理。項目代建機構不參於工程的運營，不負責工程的保值，就難以要求代建機構在工程前期(初步設計階段)提出或要求一些能為工程保值的資源和設施、條件等，更不用說增值了。

　　一般來說，公益性項目的運營能保證國有資產的保值就不錯了，這就為管理機構帶來了很大的困難，不利於項目的正常運營，造成“重建設，輕管理”的普遍現象。以管理單位作為項目法人會在工程前期階段或實施階段提出可行的保值措施，有利於工程的運行，但因其技術力量不足，很難承擔建設任務。作者認為，宜推行建管合一的項目法人。

　　3.規範項目法人責任制

　　項目法人責任制是一種現代企業制度，現代企業制度的特征是“產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學”。公益性項目的投資人是國家，政府負責項目的前期工作(立項、可行性研究、初步設計等)，項目法人負責建設管理，公益性項目的這種特殊性，制約了公益性項目法人責任制的推行。目前，公益性項目法人責任制的核心和本質均還不明確。由於公益性項目投資人是國家，作者認為，項目法人的本質在於落實責任制，明確“責、權、利”和以下2種責任。

　　(1)明確項目法人對項目投資人應負的經濟和法律責任。

　　(2)明確項目法人和法定代表人盡職盡責應取得的獎勵和玩忽職守應受的懲罰。

　　在管理上存在以下4個問題需要解決：

　　(1)缺乏個人利益的界定和保護。

　　(2)缺乏高效競爭機制的引入。

　　(3)利潤較低且缺乏保障。

　　(4)監督制度落實不到位。

　　在我國現階段，要加強對項目法人的監管，確保投資效益的發揮，應建立項目法人資格和資質的認證制度，嚴格市場準入。項自法人單位要具有基本的專業素質和必備的基本條件；項目法定代表人要具備相應的政治、業務素質和組織能力，具備項目管理的實踐經驗；法人單位的人員素質、內部組織機構能滿足工程管理的技術要求，建立健全內控制度，不同規模的公益性項目應有不同資質的項目法人承擔。

　　4.建立考核和獎罰制度

　　為規範項目法人市場，政府主管部分要對項目法人、法定代表人及項目管理層進行考核。考核可分年度考核、任期考核及目標考核等，為此，主管部門應制定出具體的考核內容和考核標準。根據考核結果結合日常管理情況，對考核對象予以獎懲，同時制定具體的獎懲措施和辦法來確保考核工作落到實處。

　　公益性水利工程建設項目推行項目法人責任制，應結合公益性項目的特點推進。如何搞好項目法人責任制，仍需要進一步的探索。