國庫現金管理

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目錄

什麼是國庫現金管理

  所謂國庫現金管理是指財政部門在代表政府進行公共財政管理時,預測控制管理國庫現金的一系列政府理財活動。

財政國庫現金管理的意義

  與發達市場經濟國家相比,我國國庫現金管理比較薄弱,缺乏科學有效的國庫現金管理制度和實踐經驗。開展國庫現金管理,對提高國庫現金的使用效益,完善財政政策和提高財政管理水平,有效實施政府巨集觀調控,具有十分重要的意義。

  (一)開展國庫現金管理,是深化財政國庫管理制度改革的需要

  實行國庫單一賬戶制度,所有財政資金收支活動都納入國庫單一賬戶體系預算單位應支未支的資金以及已實現的財政收入統一集中到國庫,是實施國庫現金管理的基本前提。根據國務院總體工作部署,自2001年開始,財政部分期分批對中央部門實施了國庫集中支付改革。歷經五年時間,國庫集中收付制度在財政財務管理中的基礎性地位基本確立。截至2005年12月底,中央160多個部門已實施了國庫集中支付改革,並將改革實施到所屬3300多個基層預算單位,涉及預算資金3700多億元。中央有非稅收入的70多個部門全部納入改革範圍。與此同時,全國36個省級財政、200多個地市以及500多個縣實施了國庫集中支付改革,10多個省份通過使用中央非稅收入收繳系統實施了收入收繳改革。2006年起各地財政專員辦征收的三峽工程建設基金、庫區建設基金等四項非稅收入,也開始實施改革。通過上述國庫集中收付制度改革,大量原滯留在預算單位的資金流量逐步集中到財政國庫單一賬戶,國庫現金餘額明顯增加,為實施國庫現金管理奠定了基礎。隨著財政國庫管理制度改革不斷深化,對國庫現金實施有效管理,已成為深化財政國庫管理制度改革的迫切要求。

  (二)開展國庫現金管理,有助於提高國庫現金使用效益。

  針對各地實施財政國庫集中收付制度改革後庫款資金不斷增加的實際,2002年財政部、中國人民銀行發佈了《國庫存款計付利息管理暫行辦法》,規定自2003年1月1日起,中央財政地方財政在人民銀行的國庫存款,按照活期存款利率計息。由於中國人民銀行與財政部實行的是利潤上交體制,人民銀行各分支行支付給各級地方財政的利息,實際上仍要由中央財政負擔。據估計,每年中央財政通過這一方式對地方財政的資金轉移有幾十億元。儘管如此,由於地方庫款僅按活期利率計付利息,不少地方認為收益率太低,不符合市場經濟原則。為此,開展國庫現金管理,有利於在國庫存款計息基礎上,進一步理順財政部門、人民銀行、商業銀行之間的關係,提高財政國庫現金的使用效益。

  (三)開展國庫現金管理,有助於加強財政政策與貨幣政策協調配合。

  近幾年來,我國經濟增長速度較快,國庫存款餘額不斷增加;但這些國庫存款餘額未得到有效利用,每年中央財政仍維持了較大的國債發行規模和債務負擔。同時,由於短期國債的缺位,財政政策與央行貨幣政策之間缺少有效配合的實施工具。2006年起,我國原由人大審批國債發生額改為審批國債餘額,在既定的國債餘額範圍內,財政部可根據庫款情況,有選擇地確定年度內國債發生額及發行期限,這就為國債管理、貨幣政策以及國庫現金管理的有效結合,提供了條件。開展國庫現金管理後,財政部可根據國庫存款餘缺情況,有條件地發行短期國債,提高國債市場流動性,降低國債籌資成本,調節和穩定國庫現金流量,並實現與央行貨幣政策的有效配合。

國際上實施國庫現金管理的通行做法

  英、美、澳大利亞等發達市場經濟國家形成了一套比較完善的國庫現金管理體系。主要內容包括:

  (一)建立國庫單一賬戶體系。

  建立國庫單一賬戶體系是現金管理的開始。通過國庫單一賬戶體系,將所有財政資金的收支活動都統一集中在這一體系中辦理,所有財政資金的現金流量都集中在國庫單一賬戶。政府通過國庫單一賬戶掌握、控制財政資金的現金流量。英國19世紀建立了國庫單一賬戶體系,義大利於1986年開始建立國庫單一賬戶體系,在此基礎上,這些國家相繼開始對國庫現金的管理。通過取消財政資金收繳以及資金支付的中間環節,實現代理商業銀行在當日營業終了與國庫單一賬戶及時清算,將閑置現金餘額統一集中在國庫管理,提高了預算資金運行效率,增強了財政對預算資金的控制權

  (二)增強財政收支活動的計劃性。

  各國建立國庫單一賬戶體系後,普遍加強了對財政資金收支活動計劃性的管理。不少國家規定,財政收入的代理銀行應及時將收入上繳國庫單一賬戶,並鼓勵各預算單位按期交納大額款項,對上繳收入不及時的單位予以處罰等等。支出方面,要求預算單位根據實際情況,報送和提供比較準確的用款計劃,只有實際支付時才予以支付。如澳大利亞,對預算單位實行嚴格的用款計劃管理,改變各部門使用資金上的無序性,要求各單位按既定計劃申請用款,保證庫款資金流量的均衡,為現金管理打下基礎。

  (三)準確預測國庫現金流量。

  現金流量預測是實施有效的現金管理的基礎,包括收入預測和支出用款預測兩部分。收入預測針對各種稅收以及其他收費等政府各項財政收入;支出預測主要針對預算單位用款計劃、國債還本付息等各項支出。為準確預測國庫資金現金流量,各國都建立了國庫現金收支基礎資料庫,選擇科學有效的預測方法,按一定時段對國庫現金流量進行滾動預測,不斷減少預測誤差,為實施國庫現金管理創造條件。英國現金流量預測水平很高,財政部通過對國庫資金收支變化的歷史性數據進行統計分析,尋找資金波動規律,每周向債務管理局提供最新的國庫收支預測,準確度很高,與實際執行數誤差通常在1000萬英鎊左右,對現金管理決策發揮了重要作用。

  (四)採取適當方式實施現金管理。

  在保留最低國庫存款餘額以備緊急支付前提下,各國都根據國情,採用適當方式,對閑置庫款資金餘額進行運作,具體方式包括商業銀行定期存款、買回國債、國債回購逆回購、購買高信用等級商業票據等。美國國庫的現金存款額度為50億美元,超過部分由財政部存放在近1000家存款機構,以獲取更多收益。英國保留2億英鎊的最低國庫存款餘額的部分,對超出國庫現金餘額,採取多種市場融資方式進行管理。

  (五)國庫現金管理實現與貨幣政策、國債管理的有效配合。

  各國在現金管理過程中,都強調現金管理必須與貨幣政策、國債管理相配合。一方面,現金管理要與央行貨幣政策保持一致,不能影響貨幣政策。這是一條基本原則。各國都強調政府是市場價格的接受者(Price Taker),政府現金管理不能影響市場利率。如英國債務管理局提出,要在“保持與中央銀行貨幣政策一致”前提下,以最有效方式實施國庫現金管理。另一方面,現金管理要緊密結合國債管理開展。根據國庫現金管理的實際需要,各國都不同程度地滾動發行一些短期國債,形成國庫現金管理與國債管理的有效配合機制

我國開展國庫現金管理面臨的幾個問題

  我國近期實施國庫現金管理主要面臨問題如下:

  (一)關於實施國庫現金管理的職能部門

  從我國實際情況考慮,財政部是實施國庫現金管理的職能部門。一方面,從資金管理權看,財政部代表政府管理國庫資金,是庫款資金管理的主體。國庫現金管理是財政部為提高資金效益,降低政府籌資成本,採取一定方式對沉澱在人行國庫的庫款資金進行的管理。實施現金管理後,財政部對庫款資金的安全性負責,也對其保值增值負責。另一方面,從國庫現金管理內涵上看,實施國庫現金管理更多體現出財政管理的內容。

  第一,實施現金管理的前提是實行國庫單一賬戶制度,即通過國庫集中收付,稅收和非稅收入等財政資金直接繳入國庫,不再停留預算單位的收入過渡戶;財政資金未支付到收款人之前,所有資金餘額也保留在國庫,保證所有庫款資金統一集中到國庫。主要市場經濟國家普遍是在實施國庫單一賬戶制度,集中庫款資金後,再逐步開展國庫現金管理的。

  第二,國庫現金管理針對暫時閑置的庫底資金進行,如何確定財政庫底資金,需要做好財政收支現金流量預測工作。此項工作屬財政管理範疇。

  第三,實施國庫現金管理,需要有相對穩定的庫底資金。除了保持穩定、均衡的財政收入入庫外,還需要及時掌握、控制預算單位的用款需求,以保持穩定的現金流量,這些也屬於財政管理的範疇。第四,實施國庫現金管理後,動用庫款閑置資金,可減少國債發行規模,如何實現國債管理政策與國庫現金管理有效結合,也屬於財政政策的內容。

  從性質與職能上看,中國人民銀行是財政庫款的開戶銀行,其國庫部門的主要職責是根據《國家金庫條例》有關規定具體辦理庫款的收納、會計賬務核算業務,並依據財政部門支付指令,辦理國庫資金支撥業務。除此之外,中國人民銀行不能對財政國庫庫款進行任何其他操作。當然,考慮財政部與央行的政策協調配合及其辦理庫款支撥的手續等因素,中國人民銀行可參與國庫現金管理,但不能作為國庫現金管理的職能部門。總的來說,財政部門作為財政資金(含國庫資金)管理的職能部門,應當負責財政國庫現金管理工作。

  (二)關於現金管理操作方式

  借鑒發達市場經濟國家國庫現金管理經驗,根據我國目前貨幣市場債券市場發展不夠完善的實際情況,在確保國庫支出需要和國庫現金安全的前提下,我國可按照從易到難的原則,在保證資金安全基礎上,穩妥有序地開展國庫現金管理。具體運作方式,可參考採取美國模式及英國模式兼而有之的方式,考慮在人民銀行國庫賬戶上保持一個相對穩定的現金餘額,其餘現金存入商業銀行賬戶或實施市場運作。初期建議可先實施商業銀行定期存款和買回國債兩種操作方式,條件成熟後,採取發行短期債券等方式實行市場運作,實現較高的現金管理收益。

  1.商業銀行定期存款。

  為確保國庫資金安全,通過招投標程式,由財政部選擇幾家資產質量好、資金實力強、商業信譽好的商業銀行進行定期存款,存款種類、期限、數額可根據國庫現金狀況及預算收支預測情況確定,存款利率可採取競爭招標形式確定。實行定期存款的,應要求商業銀行提交等額國債作為抵押

  2.買回國債。

  鑒於目前庫款餘額較多的實際,可利用暫時閑置的國庫現金,買回跨年度且剩餘期限較短的國債,予以註銷或持有到期,降低債務成本,並可改善國債期限結構,提高國債市場流動性。買回國債操作,不應對貨幣政策和債券市場產生影響,要按照市場方式運作,使市場機制在國債買賣過程中發揮主導作用。

  3.定期發行短期債券。

  結合現金管理需要,條件成熟後,有選擇地定期、滾動發行一些短期債券,為現金管理操作提供有效的工具。定期發行短期債券,也有助於調整國債期限結構,改變目前我國中長期債券占據主導地位的局面,提高國債市場流動性,為現金管理的市場化操作創造條件。

  (三)關於與貨幣政策、國債政策的協調

  我國實行現金管理初期,採取定期存款等操作方式,對貨幣政策影響不大。按照市場化操作後,現金管理應考慮不能影響央行的貨幣政策。財政部每一筆大的財政資金收支、每一筆大的現金管理操作,應及時與央行交換信息。鑒於目前庫款資金較多的實際,當務之急應將現金管理與國債政策緊密結合起來,根據庫款餘缺情況,有選擇地發行國債。2006年起,經人大批准同意,我國開始實施國債餘額管理,改變了原帶有計劃經濟色彩的國債發生額管理的方式。實行國債餘額管理後,財政部可根據國庫存款餘額情況,靈活確定發行國債時間和年內各期發生額,這也為順利實施國庫現金管理創造了條件。我國國債管理與現金管理權都在財政部,這也從另一個角度有助於實現國債政策與現金管理間的協調配合。

我國實行財政現金管理相關配套工作

  實施現金管理,還要重點需做好以下配套工作:

  (一)繼續深化國庫集中收付制度改革

  深化國庫集中收付制度改革,集中國庫現金流量,有助於為現金管理創造基礎條件。在2005年全面推行國庫集中收付制度改革基礎上,2006年及今後要繼續推進改革。中央部門要進一步深化實施改革預算單位級次,擴大改革資金範圍,逐步將包括預算外資金在內的所有財政性資金實施改革。同時,中央級有非稅收入的預算單位全面推行改革,逐步將改革範圍擴大到所有非稅收入;積極推進財稅庫橫向聯網,加快稅款入庫速度,實現稅款資金當日入庫。

  (二)細化預算單位用款計劃編製

  目前,我國很多三級或以下預算單位的預算還是由上級單位代編,預算編製不准、不細的情況比較普遍。實施國庫集中支付改革後,改革部門開始編製用款計劃,但用款計劃編製不科學、不准確的矛盾也很突出;而且目前各單位編製的還只是分月的用款計劃。為更好地預測國庫現金流量,今後還要進一步細化預算單位用款計劃編製,不僅要能準確地編製分月的用款計劃,還要編製日用款計劃,這對我國的預算編製改革以及對預算單位的財務管理水平都提出了較高的要求。

  (三)建立動態、科學的財政收支預測系統

  準確預測國庫現金收支流量和國庫現金餘額,對實行現金餘額管理,非常必要。目前,我國的財政收支預測體系還未建立起來,離國際先進做法還有不小差距。儘管近年來中央財政在國庫資金收支數據管理上有所發展,也嘗試實施了現金流量預測,但總體上還有很長的路要走。下一步工作,要在整理、分析歷年來財政收支信息基礎上,建立相關模型,運用數理分析等方法,對財政收支變動以及庫款餘額變動的短期、中期及長期趨勢進行分析,從中找出庫款餘額變動的基本規律。同時,結合各部門預算以及按進度用款等的實際用款需求,研究確定用於保證部門正常用款需要的日均最低庫款餘額。在預測順序上,先從預測一個月後的用款需求和庫款餘額開始,以後逐步延長預測期限,逐步預測兩個月後、三個月後、半年以至一年後的部門用款需求和庫款餘額,不斷提高庫款餘額預測的準確度

  (四)研究建立現金管理的專門機構

  實施現金管理比較成熟的市場化國家,一般都設立專門機構負責現金管理。這些機構有的為隸屬於財政部的獨立機構,有的是財政部內部機構,有的還兼有債務管理的職能。如英國設立了債務管理辦公室(DMO),隸屬財政部(為獨立機構),同時負責債務管理和現金管理。美國在財政部設立了債務管理辦公室和現金管理辦公室,澳大利亞也在財政部下設立獨立的債務管理辦公室,巴西在財政部內設立債務管理辦公室,專門負責債務管理和現金管理。義大利在財政部內設一個部門,負責國庫現金管理,比利時、荷蘭和法國都設立隸屬於財政部的獨立機構,負責國庫現金管理。我國國庫現金進入一定階段後,將涉及現金流量預測、現金管理運作以及風險管理等相關工作,也需要有專門機構負責。從國際通行做法上看,在財政部下設獨立機構或者內設機構專門負責現金管理,較為現實可行;同時,為避免現金管理與貨幣政策、國債管理髮生衝突,該機構應與財政部、人民銀行建立有效的聯繫協調機制。

  (五)建立健全相關法律法規制度

  實施國庫現金管理的市場經濟國家,不少都頒佈了相關的法律、法案,明確現金管理過程中財政部、中央銀行以及現金管理部門的相關職責界定、風險控制管理,還有的還對現金管理具體操作方式進行了規定。目前,我國尚沒有這一方面的法律法規,為有效規避現金管理過程中的風險問題,理順各方關係,需加快研究建立現金管理過程中的法律、法規和操作規程。同時,條件成熟後,也需加快研究修訂現行《國家金庫條例》及其《實施細則》以及《預演算法》等法律法規。

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