反公地悲劇

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反公地悲劇（Tragedy of Anti-Commous）

　　1998年，美國黑勒教授(Michael·A·Heller)在《The Tragedy of Anti-Commous》一文中提出“反公地悲劇”理論模型。他說，儘管哈丁教授的“公地悲劇”說明瞭人們過度利用(overuse)公共資源的惡果，但他卻忽視了資源未被充分利用(underuse)的可能性。在公地記憶體在著很多權利所有者，為了達到某種目的，每個當事人都有權阻止其他人使用該資源或相互設置使用障礙，而沒有人擁有有效的使用權，導致資源的閑置和使用不足，造成浪費，於是就發生了“反公地悲劇”。

　　在實踐中，要避免悲劇，我們要花費大量的交易費用、談判成本以及說服潛在競爭者的成本。一旦發生了“反公地悲劇”，我們很難將各種產權整合成有效的產權。就像在大門上安裝需要十幾把鑰匙同時使用才能開啟的鎖，這十幾把鑰匙又分別歸不同的人保管，而這些人又往往無法在同一時間到齊。顯而易見，打開房門的機會非常小，房子的使用率非常低。繁瑣的知識產權保護、國企的多頭管理等都是“反公地悲劇”的典型例子。之所以也叫悲劇，原因在於每個當事人都知道資源或財產的使用安排能給每個人帶來收益，但由於相互阻撓而眼睜睜地看著收益減少或資源浪費。

　　“公地悲劇”的最早註意者是亞里士多德，其認為最少受到照顧的事物，往往是屬於多 數人的公共事物，因為人們只是關心自已的東西，而忽視對公共事物的關註)。1968 年哈丁在《科學》雜專上發表了《公地的悲劇》一文，通過一個公共牧場無償放牧的例子對“公地悲劇”進行了系統的描述，由於牧民趨於追求直接利益的最大化而過度放牧，導致牧場的徹底毀滅。並得出：在一個信奉公地自由的社會系統里，由於每個人都追求自己的最佳利益，毀滅成為所有人趨之若騖的目的地。然而，這裡只解釋公地被過度濫用的一面，忽視了資源利用效率低下而導致閑置的可能性。1998 年，黑勒發表了《反公地悲劇：從馬克思轉向市場中的產權》一文，描述了基於利益最大化趨使，產權主體通過設置障礙以達到自身獲利，使產權與使用權合二為一，造成物品使用權閑置，引發資源浪費現象，這樣便產生了“反公地悲劇”^[2]。

　　反公地悲劇理論最主要的提出者是美國產權法研究領域頂尖專家邁克爾·赫勒。赫勒於1985年獲哈佛大學文學士學位，1989年獲斯坦福大學法學博士學位；1990-1994年擔任世界銀行住房政策與法律顧問兼項目副經理；1994-2002年任教於密歇根大學法學院，並於1999年晉升教授；2002年至今任哥倫比亞大學法學院教授，並曾擔任該學院副院長。赫勒於《哈佛法學評論》上發表的《反公地悲劇：從計劃經濟到市場化轉型中的產權》（下文簡稱《反公地悲劇》）一文標志著反公地悲劇理論的正式誕生。

　　反公地悲劇理論是對現代產權經濟學的重要補充和發展，對我國改革與發展中面臨的諸多現實問題具有比較突出的指導意義。自1998年誕生以來，經過近20年的發展，反公地悲劇研究已經取得了許多新的重大進展。本文系統介紹了反公地悲劇研究的理論進展及其政策啟示。

　　要闡明反公地悲劇理論的內涵，有必要先討論公地悲劇理論的疏漏。自從哈丁的《公地悲劇》發表以來，“公共資源的競爭性過強，而排他性缺失或不足”將會導致“過度使用”的公地悲劇思想可謂深入人心。只要一提到公共資源（公地），人們的第一反應往往就是：要麼利用政府控制，要麼通過私有化，使公共資源的產權明晰化，從而避免過度使用導致的公地悲劇。在自由思想所主導的西方世界，政府控制（又被稱之為“利維坦”）是一項非常敏感的提議，通常只有在特殊時期以及私有化或者市場難以有效發揮作用的領域才會使用。因此，通過私有化（尤其是政府主導下的私有化）解決公共資源的過度使用問題可以說是首選方案。這與主流經濟學也是相容的。然而事實上，將公共資源轉變為私有資源的過程，尤其是“不恰當”的私有化，可能會給公地造成一種新的悲劇——資源使用不足的反公地悲劇。

　　從詞源的角度來看，使用過度早就是標準的英文單詞了，而使用不足卻不是，充其量只是一個合成詞，即“underuse”。赫勒在其於2008年發表的《困局經濟學》一書中寫道：“在撰寫本書第1章的時候，電腦拼寫檢查程式執意要把‘使用不足’這個詞划上紅色波浪線，似乎世界上根本沒有這個詞。波浪線是一個信號：正因為它的不存在，才更能說明我們面臨的問題”。在筆者撰寫本文時，“underuse”已經不再被電腦標示為紅色了，就連綠色波浪線也沒有。這或許從側面反映了赫勒“反公地悲劇”思想的影響之大和傳播之迅速——赫勒的《困局經濟學》在英文版發表一年後就被翻譯成中文出版了，當然，這更應歸功於他十年前發表的理論奠基性論文《反公地悲劇》。

　　1、企業的多頭或無序管理。

　　對企業的多頭管理，實際上是有權的事、有利的事都爭著管，負責任的事則互相推諉。由於不能單獨決策，造成企業效率低下。銀行與企業的三角債就是“反公地悲劇”的例子。作為商業企業的銀行，理應自主經營，自負盈虧。銀行對企業的債權和企業對銀行的債務應按照法律、法規正常進行安排。但由於政府的行政干預，企業對銀行的債務往往隨著地方政府領導的離任或升遷而消失。銀行作為債權人的收益在領導人的“過問”下，無法得到保障甚至還要承擔巨大的損失。這些無頭債就是銀行的呆賬、壞賬，即三角債中的失效資本，這就是因多頭管理而發生在金融領域內的“反公地悲劇”。

　　2、行政審批制度的弊端。

　　在建立市場經濟的過程中，政府行政審批項目過多過濫，以至於出現地域封鎖、部門壁壘，不利於一體化經濟的形成，無法通過市場來實現資源配置。據2OO3年8月27日中央電視臺《今日說法》報道：2OOO年，青海省西寧市民營企業家馬顯雲為籌建小商品批發市場，在3年多的時間里，跑了80多個部門，蓋了1l2個公章，共花費70多萬元，直到2003年才正式營業。再如發生在鄭州市的“饅頭辦風波”。由於鄭州人喜歡吃饅頭，所以鄭州市的饅頭消費量很大。並且本市也有幾個在全國叫得響的饅頭品牌。為了規範饅頭生產秩序，或者說為了分享饅頭生產的利潤，鄭州市設立了全國僅有的“饅頭生產管理辦公室”(包括1個“市級饅頭辦”、4個“區級饅頭辦”)。2001年6月，得到消息，一饅頭生產商正在無照生產，於是“區級饅頭辦”工作人員迅速趕到現場實施處罰，隨後“市級饅頭辦”也聞風而至，並且也開具了罰單。但生產商拒絕雙份罰單。於是“區級饅頭辦”和“市級饅頭辦”為爭奪監管權和處罰權發生衝突。並引發“饅頭辦風波”。

　　1、整合產權，建立統一的國有資產管理機構，實現所有權的統一。

　　我國國有企業管理體制存在的一個突出問題是同一企業的所有權由不同的政府機構行使，即“多龍治水”。例如，人事權和監督權掌握在企業工委和國企監事會手中，收益由財政部負責，薪酬則由勞動部審定。其結果是每個機構都可以從某個側面向企業發號施令，但誰都不對企業經營的整體結果負責，也不可能負責。意識到產權支離破碎的弊端，黨的十六大提出在中央和地方設立國有資產管理機構，以確保國企所有者責、權、利的統一。“國家要制定法律、法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。”建立統一的所有權代表的確是國企改革的一個重要步驟，它的目的是通過整合產權來解決“反公地悲劇”問題，即把分散的權能集中到一個統一的部門。在交易費用日益高升的情況下，由政府出面整合產權要比市場整合有效得多。

　　2、加強制度建設，制止“尋租”行為的發生。

　　企業的多頭管理或產權分散，是滋生尋租行為的重要原因。由於尋租人追求的是大量的非生產性價值，因而在尋租過程中勢必造成資源大量浪費或生產性資源利用不足，但主管者往往在其間的權錢交易中獲取大量租金(rent)。因此，就資源浪費或利用不足而言，尋租就是“反公地悲劇”的一種表現形式。我們應加強尋租理論研究，遏制這類腐敗現象的發生，並正確認識在整合產權過程中所出現的一系列問題。畢竟現有的產權擁有者不會輕易放棄既得利益，而產權有償轉讓案則會使問題更加複雜化，“委托——代理人”問題也將繼續存在於獨立、統一的國有資產管理機構之中。所以，我們在建立國有資產管理體制時，必須建立有效的對國有資產管理機構本身人員的激勵和約束機制。

　　公地與反公地“悲劇”的本質在於產權問題。產權一般具有兩種形態：公共產權和私人產權。當某種資源為某個人單獨所有時，該資源為私人財產，其產權為私人產權。它具有產權制度邊界清晰、產權歸屬明確，所有權效率高的特點。當某種資源為兩個或兩個以上當事人所有時，稱為公共財產，其產權為公共產權。它具有以下特點：在消費規模上沒有限制，每個社會成員都能享受這項資源的權益，所以存在收費困難；每個當事人天然享有資源權益，無需採取交費申請加入的方式；每一當事人在使用該資源時，會影響和損害其他成員的利益，即存在外部性。由於該資源向每個社會成員開放，允許他們自由進入，平等分享，並獲取平均利益，因此，搭便車和產權擁擠現象就難以避免。鑒於權利是相互排斥的，對於稀缺資源來說，公共產權要麼造成資源的過度利用(“公地悲劇”)，要麼造成資源利用不足(“反公地悲劇”)。

　　1、二者都具有明顯的負外部性。

　　關於外部性的經典定義：一個人的效用函數的自變數中包含著其他人的行為。它是這樣一種情形，一個生產者或消費者的活動“附帶地”產生一些好的或不好的影響。但這種影響並不由其製造者自己來承擔，並不影響製造者自己的成本或收益，而是由“外部”(其他生產者或消費者)承擔，給外部帶來成本和收益，因此稱之為外部影響。回外部性有兩種：外部經濟(正外部性)，就是好的外部影響，如蜂農的蜜蜂對花農產生的積極影響等汐卜部不經濟(負外部性)，就是不好的外部影響，如各種污染等。“公地悲劇”具有明顯的負外部性。過度放牧、砍伐、捕撈及污染帶來土地沙化、水土流失、種群滅絕及環境惡化等極大的負外部性。“反公地悲劇”造成資源浪費、投資及收益減少，從一定程度上說，也是一種負外部性。

　　2、因缺乏有效的制度約束機制，產生各種產權問題。

　　“公地悲劇”，就自然資源而言，會因缺乏有效的監督而造成浪費；就企業而言，因產權不清，會產生委托——代理人問題、搭便車及各種機會主義行為。“反公地悲劇”主要發生在企業界。由於產權支離破碎，會因缺乏有效的使用權或干擾太多而造成資源閑置，也會因尋租活動的存在造成資產無效率。

　　1、產權性質。

　　前者有有效的使用權，而後者是無效(或低效)的使用權；前者產生無效的監督權，而後者是有效的監督權；前者有平等的收益權，而後者沒有平等的收益權；前者沒有明確的處置權，而後者有明確但不完全的處置權。

　　2、發生原因。

　　“公地悲劇”在於私人成本小於社會成本，如污水排放，如果工商部門的罰款超過企業用於排污的費用，企業還會無限制地排放嗎? “反公地悲劇”則是私人成本大於社會成本，如上面所舉的例子，若個人有足夠的力量通過市場交易的方式來實現完整的產權，那麼“金屬森林”就不會出現了。

　　3、解決辦法。

　　“公地悲劇”因為產權虛置、不明晰，所以需要明晰產權。“反公地悲劇”因為產權支離破碎，故需要整合產權。

　　一、高校管理中反公地悲劇現象分析

　　高校的資源按其服務對象的範圍可以分為向全校敞開服務的全校性資源和分配給各院系甚至各專業專用的院系性資源。從制度經濟學的角度看，由於全校性的資源具有公共資源產權範圍的不明確或空缺的性質，所以在利用的過程中可能產生“公地的悲劇”。但對於院系性、部門性資源，其分屬於不同的主體，而又沒有真正擁有有效的使用權，導致資源的閑置和使用不足，造成浪費。這就產生了所謂的“反公地悲劇”現象。

　　1．高校公共資源配置過程中存在的反公地悲劇。

　　高校的行政本位使得行政管理部門在學校擁有著較大的權力資源，行政權力在高校內占主導地位，行政部門具有支配主要資源的權利。因此，在教育資源的分配和使用上，行政管理人員首先考慮的就是自身所需的各種資源，這樣就會造成一方面教學科研資源緊缺，而另一方面是行政部門資源的大量閑置。當前我國一些高校存在著行政管理部門辦公設備和環境條件遠遠好於教學科研人員的現象，行政部門的主管、副主管都有單獨的辦公室，都配備有先進的辦公設施，而教學科研人員則存在著教學科研經費不足，教師的辦公條件很差，幾人或者多人合用一臺電腦，有些高校的教師甚至是教授也沒有固定的辦公室口1。還有些高校重視重點學科、實用學科及學院的投資而忽視基礎學科和人文社科類學科的投資，導致重點學科學院出現剩餘資源而一些基礎學科、人文社科類學科資源不足的矛盾。這種“悲劇”現象嚴重影響了教學科研人員積極性的發揮，其直接導致的後果就是教學質量的滑坡和辦學水平的下降，這對於學校的發展是很不利的。

　　2．高校資源利用過程中存在的反公地悲劇。

　　高校公共資源是教學、科研等工作的基本保證，是學校生存和發展的基礎。公共資源是否能夠得到有效的利用是衡量一個高校辦學水平的重要標誌。對於學校來說，校內資源的充分共用是能夠達到資源利用效率最大化的重要途徑之一。對於全校性的資源，學校的各個院系各個專業都是可以在沒有衝突的情況下共用；但對絕大部分的院系性、部門性資源來說，由於各院系處於各自為政、資源互相封閉割據的局面，為圖自身方便“怕麻煩”，各院系更願意“獨自占有”，使得校內各部門將資產所有權與使用權混為一談。於是就會出現，本來某一臺儀器能同時滿足兩個院系教學或科研使用，最終兩個院系都購置了，導致有些資產長期閑置，物不能盡其用，造成使用上的不經濟，產生了“反公地悲劇”。

　　3．高校的行政管理過程中存在的反公地悲劇。

　　在我國高校存在著一種“管理支配學術”的狀況，即在高校內部，管理人員所占的比例相對而言非常高，高校不是或者不能是真正意義上的高校，而是一個龐大的官僚行政體系在高等教育系統的延伸，龐大的行政隊伍實際上成了支撐高校的真正主體，並且一直處於較快的增長中。而這些龐大的行政和後勤服務人員隊伍不僅人均工作量相對較小，同時還出現了行政機構的複雜繁多，導致工作交叉和多科室領導現象的出現，“這無疑增加了行政科室之間、行政科室與各教學單位之間工作協調的任務和難度。行政工作交叉增多，於是造成工作中的推委、扯皮現象，這無疑降低了工作效率”，並且使高校行政管理成本增大，這就是因多頭管理而發生在高校的“反公地悲劇”。

　　二、高校管理中剋服反公地悲劇的對策

　　“公地悲劇”可以靠明確產權來解決，但在產權明晰的同時也會因為一項資源或財產，其產權分散和支離破碎，存在著眾多的所有者，但沒有一個能擁有真正有效的使用權，資源得不到有效的利用，產生所謂的“反公地悲劇”。“反公地悲劇”產生的核心問題主要是產權問題，需要以整合產權來化解。而產權問題又是一個制度安排問題。所以從本質上來講，要想在高校內部減少上述“悲劇”的發生，還是要從管理制度安排上人手。

　　1．優化高校的公共資源配置過程。

　　在物力資源的配置方面，必須在行政部門和學術事務的物力資源配置上分清輕重緩急併在實際配置中體現出來，通過制度性安排將物力資源配置的註意力更多地轉移到教學科研方面。首先要滿足學校教學科研發展的要求，為教學科研提供比較先進的硬體設施和軟體設施，為教師隊伍提供較好的學術條件和生活環境，保證其充分發揮自身的潛力和積極性，從而保證高校學術事務的不斷進步。在此基礎上對行政管理部門進行合理的物力資源配備，使其能夠為教學科研提供比較好的後勤服務。要縮減高校內部行政費用的支出，對當前高校內部過多的行政人員進行裁減，精簡行政機構，進而提高行政管理的效率。要將節省出來的資源用於學校的教學科研工作，逐步推進學校資源的合理配置。對用於教學科研的資源的內部配置，在保證重點學科和學院按需投資的基礎上，應適當加大對基礎學科等的投資，註意協調重點學科、學院出現剩餘資金而基礎學科等資金不足的矛盾，使學校對內部資金的分配既能突出重點又能兼顧一般，各學科能夠協調合理地共同發展。因此，高校必須通過制定規章制度對學校所需的物力資源配置過程進行科學合理的規範，為學校的短期和長期發展奠定堅實的物質基礎。

　　2．實現公共資源所有權和使用權的整合。

　　高校要通過制度安排實施資產管理的統籌調劑政策，改變資產運行滯後、低效的結構和方式，按照高校教學實驗、科學研究、行政辦公的內在聯繫，調整、合併和創建適合實際需要的內部機構，使各院系、部門的辦公、實驗等資產資源進行重組、共用，尤其是對貴重設備和相關實驗室進行專管共用，並建立科學合理規範的資產管理模式。高校的資源管理要體現統一規劃、各部門各管其事、個人負責的原則，對資源利用率實行相應的評估考核。根據投入和產出的規律來控制學校辦公、教學設備的購置及修繕費用，盤活現有實驗等設備，打破校、院、系之間的界限，提高設備、信息資源的共用程度。學校應該從小事著眼，充分挖掘教育資源的潛力，合理配置資源，提高教育資源的使用效率。因此，學校應該加強巨集觀管理，統一設計與安排學校學院規模，提高學校的規模效益，優化教育資源配置，降低單位辦學成本，提高教育資源使用效率。謹慎進行“大而全”、“小而全”的學校建設，合併相關院系，提高學院資源的利用率，形成規模效益。改變高校資產使用部門在資產配置時盲目地、隨意地去要、去爭的怪現象，從而增強資產使用計劃性和前瞻性，減少資產的閑置、重覆建設而造成浪費。

　　3．轉變行政管理部門的服務理念。

　　在現行的高校行政管理體制下，存在嚴重的“多龍治水”情況，也就是說每個行政部門都可以從某個側面向教學單位發號施令，但誰都不對教學的整體效果負責。所以要建立健全規章制度，使學校行政管理部門“管理”教學科研事務的觀念轉變為向教學科研提供“服務”的理念。高校行政管理人員必須樹立為教師、為學生、為事業服務的觀念，教師和學生也需要確立對學校行政管理質量進行監督的觀念。行政權力與學術權力應適當分離，發揮學術權威在管理中的作用。行政管理要保證學術和其他業務的進行，對上要起到參謀作用，對下強調服務功能。建立完善各項規章制度，一是要符合國家的有關法律法規，註意制度體系的完整性與可操作性；二是要與其他職能部門的管理制度相銜接與協調，並將制度落實到人，在具體執行過程中如果發現問題應及時改正，堵塞漏洞。在行政管理費用日益提高的情況下，解決“反公地悲劇”問題就應該由學校出面整合、合併權利衝突的相關部門，即把分散的權能集中到一個統一的部門。各個高校應對自己內部的實際情況進行調查研究，運用經濟分析方法確定本校實際需要的行政服務人員數量，然後據此對學校的行政冗員進行合理的裁減，對行政機構進行精簡，促使在職人員提高自身的工作效率。高校還要構築對行政人員進行監督的平臺，暢通群眾監督的渠道，讓基層單位、教職工來評價行政機構的管理和行政效率，充分發揮他們的監督作用，推進行政機構的改革和效率的提高。這就避免了原來的責權不明、多頭管理、扯皮推諉的“悲劇”。