反公地悲剧

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反公地悲剧（Tragedy of Anti-Commous）

　　1998年，美国黑勒教授(Michael·A·Heller)在《The Tragedy of Anti-Commous》一文中提出“反公地悲剧”理论模型。他说，尽管哈丁教授的“公地悲剧”说明了人们过度利用(overuse)公共资源的恶果，但他却忽视了资源未被充分利用(underuse)的可能性。在公地内存在着很多权利所有者，为了达到某种目的，每个当事人都有权阻止其他人使用该资源或相互设置使用障碍，而没有人拥有有效的使用权，导致资源的闲置和使用不足，造成浪费，于是就发生了“反公地悲剧”。

　　在实践中，要避免悲剧，我们要花费大量的交易费用、谈判成本以及说服潜在竞争者的成本。一旦发生了“反公地悲剧”，我们很难将各种产权整合成有效的产权。就像在大门上安装需要十几把钥匙同时使用才能开启的锁，这十几把钥匙又分别归不同的人保管，而这些人又往往无法在同一时间到齐。显而易见，打开房门的机会非常小，房子的使用率非常低。繁琐的知识产权保护、国企的多头管理等都是“反公地悲剧”的典型例子。之所以也叫悲剧，原因在于每个当事人都知道资源或财产的使用安排能给每个人带来收益，但由于相互阻挠而眼睁睁地看着收益减少或资源浪费。

　　“公地悲剧”的最早注意者是亚里士多德，其认为最少受到照顾的事物，往往是属于多 数人的公共事物，因为人们只是关心自已的东西，而忽视对公共事物的关注)。1968 年哈丁在《科学》杂专上发表了《公地的悲剧》一文，通过一个公共牧场无偿放牧的例子对“公地悲剧”进行了系统的描述，由于牧民趋于追求直接利益的最大化而过度放牧，导致牧场的彻底毁灭。并得出：在一个信奉公地自由的社会系统里，由于每个人都追求自己的最佳利益，毁灭成为所有人趋之若骛的目的地。然而，这里只解释公地被过度滥用的一面，忽视了资源利用效率低下而导致闲置的可能性。1998 年，黑勒发表了《反公地悲剧：从马克思转向市场中的产权》一文，描述了基于利益最大化趋使，产权主体通过设置障碍以达到自身获利，使产权与使用权合二为一，造成物品使用权闲置，引发资源浪费现象，这样便产生了“反公地悲剧”^[2]。

　　反公地悲剧理论最主要的提出者是美国产权法研究领域顶尖专家迈克尔·赫勒。赫勒于1985年获哈佛大学文学士学位，1989年获斯坦福大学法学博士学位；1990-1994年担任世界银行住房政策与法律顾问兼项目副经理；1994-2002年任教于密歇根大学法学院，并于1999年晋升教授；2002年至今任哥伦比亚大学法学院教授，并曾担任该学院副院长。赫勒于《哈佛法学评论》上发表的《反公地悲剧：从计划经济到市场化转型中的产权》（下文简称《反公地悲剧》）一文标志着反公地悲剧理论的正式诞生。

　　反公地悲剧理论是对现代产权经济学的重要补充和发展，对我国改革与发展中面临的诸多现实问题具有比较突出的指导意义。自1998年诞生以来，经过近20年的发展，反公地悲剧研究已经取得了许多新的重大进展。本文系统介绍了反公地悲剧研究的理论进展及其政策启示。

　　要阐明反公地悲剧理论的内涵，有必要先讨论公地悲剧理论的疏漏。自从哈丁的《公地悲剧》发表以来，“公共资源的竞争性过强，而排他性缺失或不足”将会导致“过度使用”的公地悲剧思想可谓深入人心。只要一提到公共资源（公地），人们的第一反应往往就是：要么利用政府控制，要么通过私有化，使公共资源的产权明晰化，从而避免过度使用导致的公地悲剧。在自由思想所主导的西方世界，政府控制（又被称之为“利维坦”）是一项非常敏感的提议，通常只有在特殊时期以及私有化或者市场难以有效发挥作用的领域才会使用。因此，通过私有化（尤其是政府主导下的私有化）解决公共资源的过度使用问题可以说是首选方案。这与主流经济学也是相容的。然而事实上，将公共资源转变为私有资源的过程，尤其是“不恰当”的私有化，可能会给公地造成一种新的悲剧——资源使用不足的反公地悲剧。

　　从词源的角度来看，使用过度早就是标准的英文单词了，而使用不足却不是，充其量只是一个合成词，即“underuse”。赫勒在其于2008年发表的《困局经济学》一书中写道：“在撰写本书第1章的时候，电脑拼写检查程序执意要把‘使用不足’这个词划上红色波浪线，似乎世界上根本没有这个词。波浪线是一个信号：正因为它的不存在，才更能说明我们面临的问题”。在笔者撰写本文时，“underuse”已经不再被电脑标示为红色了，就连绿色波浪线也没有。这或许从侧面反映了赫勒“反公地悲剧”思想的影响之大和传播之迅速——赫勒的《困局经济学》在英文版发表一年后就被翻译成中文出版了，当然，这更应归功于他十年前发表的理论奠基性论文《反公地悲剧》。

　　1、企业的多头或无序管理。

　　对企业的多头管理，实际上是有权的事、有利的事都争着管，负责任的事则互相推诿。由于不能单独决策，造成企业效率低下。银行与企业的三角债就是“反公地悲剧”的例子。作为商业企业的银行，理应自主经营，自负盈亏。银行对企业的债权和企业对银行的债务应按照法律、法规正常进行安排。但由于政府的行政干预，企业对银行的债务往往随着地方政府领导的离任或升迁而消失。银行作为债权人的收益在领导人的“过问”下，无法得到保障甚至还要承担巨大的损失。这些无头债就是银行的呆账、坏账，即三角债中的失效资本，这就是因多头管理而发生在金融领域内的“反公地悲剧”。

　　2、行政审批制度的弊端。

　　在建立市场经济的过程中，政府行政审批项目过多过滥，以至于出现地域封锁、部门壁垒，不利于一体化经济的形成，无法通过市场来实现资源配置。据2OO3年8月27日中央电视台《今日说法》报道：2OOO年，青海省西宁市民营企业家马显云为筹建小商品批发市场，在3年多的时间里，跑了80多个部门，盖了1l2个公章，共花费70多万元，直到2003年才正式营业。再如发生在郑州市的“馒头办风波”。由于郑州人喜欢吃馒头，所以郑州市的馒头消费量很大。并且本市也有几个在全国叫得响的馒头品牌。为了规范馒头生产秩序，或者说为了分享馒头生产的利润，郑州市设立了全国仅有的“馒头生产管理办公室”(包括1个“市级馒头办”、4个“区级馒头办”)。2001年6月，得到消息，一馒头生产商正在无照生产，于是“区级馒头办”工作人员迅速赶到现场实施处罚，随后“市级馒头办”也闻风而至，并且也开具了罚单。但生产商拒绝双份罚单。于是“区级馒头办”和“市级馒头办”为争夺监管权和处罚权发生冲突。并引发“馒头办风波”。

　　1、整合产权，建立统一的国有资产管理机构，实现所有权的统一。

　　我国国有企业管理体制存在的一个突出问题是同一企业的所有权由不同的政府机构行使，即“多龙治水”。例如，人事权和监督权掌握在企业工委和国企监事会手中，收益由财政部负责，薪酬则由劳动部审定。其结果是每个机构都可以从某个侧面向企业发号施令，但谁都不对企业经营的整体结果负责，也不可能负责。意识到产权支离破碎的弊端，党的十六大提出在中央和地方设立国有资产管理机构，以确保国企所有者责、权、利的统一。“国家要制定法律、法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”建立统一的所有权代表的确是国企改革的一个重要步骤，它的目的是通过整合产权来解决“反公地悲剧”问题，即把分散的权能集中到一个统一的部门。在交易费用日益高升的情况下，由政府出面整合产权要比市场整合有效得多。

　　2、加强制度建设，制止“寻租”行为的发生。

　　企业的多头管理或产权分散，是滋生寻租行为的重要原因。由于寻租人追求的是大量的非生产性价值，因而在寻租过程中势必造成资源大量浪费或生产性资源利用不足，但主管者往往在其间的权钱交易中获取大量租金(rent)。因此，就资源浪费或利用不足而言，寻租就是“反公地悲剧”的一种表现形式。我们应加强寻租理论研究，遏制这类腐败现象的发生，并正确认识在整合产权过程中所出现的一系列问题。毕竟现有的产权拥有者不会轻易放弃既得利益，而产权有偿转让案则会使问题更加复杂化，“委托——代理人”问题也将继续存在于独立、统一的国有资产管理机构之中。所以，我们在建立国有资产管理体制时，必须建立有效的对国有资产管理机构本身人员的激励和约束机制。

　　公地与反公地“悲剧”的本质在于产权问题。产权一般具有两种形态：公共产权和私人产权。当某种资源为某个人单独所有时，该资源为私人财产，其产权为私人产权。它具有产权制度边界清晰、产权归属明确，所有权效率高的特点。当某种资源为两个或两个以上当事人所有时，称为公共财产，其产权为公共产权。它具有以下特点：在消费规模上没有限制，每个社会成员都能享受这项资源的权益，所以存在收费困难；每个当事人天然享有资源权益，无需采取交费申请加入的方式；每一当事人在使用该资源时，会影响和损害其他成员的利益，即存在外部性。由于该资源向每个社会成员开放，允许他们自由进入，平等分享，并获取平均利益，因此，搭便车和产权拥挤现象就难以避免。鉴于权利是相互排斥的，对于稀缺资源来说，公共产权要么造成资源的过度利用(“公地悲剧”)，要么造成资源利用不足(“反公地悲剧”)。

　　1、二者都具有明显的负外部性。

　　关于外部性的经典定义：一个人的效用函数的自变量中包含着其他人的行为。它是这样一种情形，一个生产者或消费者的活动“附带地”产生一些好的或不好的影响。但这种影响并不由其制造者自己来承担，并不影响制造者自己的成本或收益，而是由“外部”(其他生产者或消费者)承担，给外部带来成本和收益，因此称之为外部影响。回外部性有两种：外部经济(正外部性)，就是好的外部影响，如蜂农的蜜蜂对花农产生的积极影响等汐卜部不经济(负外部性)，就是不好的外部影响，如各种污染等。“公地悲剧”具有明显的负外部性。过度放牧、砍伐、捕捞及污染带来土地沙化、水土流失、种群灭绝及环境恶化等极大的负外部性。“反公地悲剧”造成资源浪费、投资及收益减少，从一定程度上说，也是一种负外部性。

　　2、因缺乏有效的制度约束机制，产生各种产权问题。

　　“公地悲剧”，就自然资源而言，会因缺乏有效的监督而造成浪费；就企业而言，因产权不清，会产生委托——代理人问题、搭便车及各种机会主义行为。“反公地悲剧”主要发生在企业界。由于产权支离破碎，会因缺乏有效的使用权或干扰太多而造成资源闲置，也会因寻租活动的存在造成资产无效率。

　　1、产权性质。

　　前者有有效的使用权，而后者是无效(或低效)的使用权；前者产生无效的监督权，而后者是有效的监督权；前者有平等的收益权，而后者没有平等的收益权；前者没有明确的处置权，而后者有明确但不完全的处置权。

　　2、发生原因。

　　“公地悲剧”在于私人成本小于社会成本，如污水排放，如果工商部门的罚款超过企业用于排污的费用，企业还会无限制地排放吗? “反公地悲剧”则是私人成本大于社会成本，如上面所举的例子，若个人有足够的力量通过市场交易的方式来实现完整的产权，那么“金属森林”就不会出现了。

　　3、解决办法。

　　“公地悲剧”因为产权虚置、不明晰，所以需要明晰产权。“反公地悲剧”因为产权支离破碎，故需要整合产权。

　　一、高校管理中反公地悲剧现象分析

　　高校的资源按其服务对象的范围可以分为向全校敞开服务的全校性资源和分配给各院系甚至各专业专用的院系性资源。从制度经济学的角度看，由于全校性的资源具有公共资源产权范围的不明确或空缺的性质，所以在利用的过程中可能产生“公地的悲剧”。但对于院系性、部门性资源，其分属于不同的主体，而又没有真正拥有有效的使用权，导致资源的闲置和使用不足，造成浪费。这就产生了所谓的“反公地悲剧”现象。

　　1．高校公共资源配置过程中存在的反公地悲剧。

　　高校的行政本位使得行政管理部门在学校拥有着较大的权力资源，行政权力在高校内占主导地位，行政部门具有支配主要资源的权利。因此，在教育资源的分配和使用上，行政管理人员首先考虑的就是自身所需的各种资源，这样就会造成一方面教学科研资源紧缺，而另一方面是行政部门资源的大量闲置。当前我国一些高校存在着行政管理部门办公设备和环境条件远远好于教学科研人员的现象，行政部门的主管、副主管都有单独的办公室，都配备有先进的办公设施，而教学科研人员则存在着教学科研经费不足，教师的办公条件很差，几人或者多人合用一台电脑，有些高校的教师甚至是教授也没有固定的办公室口1。还有些高校重视重点学科、实用学科及学院的投资而忽视基础学科和人文社科类学科的投资，导致重点学科学院出现剩余资源而一些基础学科、人文社科类学科资源不足的矛盾。这种“悲剧”现象严重影响了教学科研人员积极性的发挥，其直接导致的后果就是教学质量的滑坡和办学水平的下降，这对于学校的发展是很不利的。

　　2．高校资源利用过程中存在的反公地悲剧。

　　高校公共资源是教学、科研等工作的基本保证，是学校生存和发展的基础。公共资源是否能够得到有效的利用是衡量一个高校办学水平的重要标志。对于学校来说，校内资源的充分共享是能够达到资源利用效率最大化的重要途径之一。对于全校性的资源，学校的各个院系各个专业都是可以在没有冲突的情况下共享；但对绝大部分的院系性、部门性资源来说，由于各院系处于各自为政、资源互相封闭割据的局面，为图自身方便“怕麻烦”，各院系更愿意“独自占有”，使得校内各部门将资产所有权与使用权混为一谈。于是就会出现，本来某一台仪器能同时满足两个院系教学或科研使用，最终两个院系都购置了，导致有些资产长期闲置，物不能尽其用，造成使用上的不经济，产生了“反公地悲剧”。

　　3．高校的行政管理过程中存在的反公地悲剧。

　　在我国高校存在着一种“管理支配学术”的状况，即在高校内部，管理人员所占的比例相对而言非常高，高校不是或者不能是真正意义上的高校，而是一个庞大的官僚行政体系在高等教育系统的延伸，庞大的行政队伍实际上成了支撑高校的真正主体，并且一直处于较快的增长中。而这些庞大的行政和后勤服务人员队伍不仅人均工作量相对较小，同时还出现了行政机构的复杂繁多，导致工作交叉和多科室领导现象的出现，“这无疑增加了行政科室之间、行政科室与各教学单位之间工作协调的任务和难度。行政工作交叉增多，于是造成工作中的推委、扯皮现象，这无疑降低了工作效率”，并且使高校行政管理成本增大，这就是因多头管理而发生在高校的“反公地悲剧”。

　　二、高校管理中克服反公地悲剧的对策

　　“公地悲剧”可以靠明确产权来解决，但在产权明晰的同时也会因为一项资源或财产，其产权分散和支离破碎，存在着众多的所有者，但没有一个能拥有真正有效的使用权，资源得不到有效的利用，产生所谓的“反公地悲剧”。“反公地悲剧”产生的核心问题主要是产权问题，需要以整合产权来化解。而产权问题又是一个制度安排问题。所以从本质上来讲，要想在高校内部减少上述“悲剧”的发生，还是要从管理制度安排上人手。

　　1．优化高校的公共资源配置过程。

　　在物力资源的配置方面，必须在行政部门和学术事务的物力资源配置上分清轻重缓急并在实际配置中体现出来，通过制度性安排将物力资源配置的注意力更多地转移到教学科研方面。首先要满足学校教学科研发展的要求，为教学科研提供比较先进的硬件设施和软件设施，为教师队伍提供较好的学术条件和生活环境，保证其充分发挥自身的潜力和积极性，从而保证高校学术事务的不断进步。在此基础上对行政管理部门进行合理的物力资源配备，使其能够为教学科研提供比较好的后勤服务。要缩减高校内部行政费用的支出，对当前高校内部过多的行政人员进行裁减，精简行政机构，进而提高行政管理的效率。要将节省出来的资源用于学校的教学科研工作，逐步推进学校资源的合理配置。对用于教学科研的资源的内部配置，在保证重点学科和学院按需投资的基础上，应适当加大对基础学科等的投资，注意协调重点学科、学院出现剩余资金而基础学科等资金不足的矛盾，使学校对内部资金的分配既能突出重点又能兼顾一般，各学科能够协调合理地共同发展。因此，高校必须通过制定规章制度对学校所需的物力资源配置过程进行科学合理的规范，为学校的短期和长期发展奠定坚实的物质基础。

　　2．实现公共资源所有权和使用权的整合。

　　高校要通过制度安排实施资产管理的统筹调剂政策，改变资产运行滞后、低效的结构和方式，按照高校教学实验、科学研究、行政办公的内在联系，调整、合并和创建适合实际需要的内部机构，使各院系、部门的办公、实验等资产资源进行重组、共享，尤其是对贵重设备和相关实验室进行专管共用，并建立科学合理规范的资产管理模式。高校的资源管理要体现统一规划、各部门各管其事、个人负责的原则，对资源利用率实行相应的评估考核。根据投入和产出的规律来控制学校办公、教学设备的购置及修缮费用，盘活现有实验等设备，打破校、院、系之间的界限，提高设备、信息资源的共享程度。学校应该从小事着眼，充分挖掘教育资源的潜力，合理配置资源，提高教育资源的使用效率。因此，学校应该加强宏观管理，统一设计与安排学校学院规模，提高学校的规模效益，优化教育资源配置，降低单位办学成本，提高教育资源使用效率。谨慎进行“大而全”、“小而全”的学校建设，合并相关院系，提高学院资源的利用率，形成规模效益。改变高校资产使用部门在资产配置时盲目地、随意地去要、去争的怪现象，从而增强资产使用计划性和前瞻性，减少资产的闲置、重复建设而造成浪费。

　　3．转变行政管理部门的服务理念。

　　在现行的高校行政管理体制下，存在严重的“多龙治水”情况，也就是说每个行政部门都可以从某个侧面向教学单位发号施令，但谁都不对教学的整体效果负责。所以要建立健全规章制度，使学校行政管理部门“管理”教学科研事务的观念转变为向教学科研提供“服务”的理念。高校行政管理人员必须树立为教师、为学生、为事业服务的观念，教师和学生也需要确立对学校行政管理质量进行监督的观念。行政权力与学术权力应适当分离，发挥学术权威在管理中的作用。行政管理要保证学术和其他业务的进行，对上要起到参谋作用，对下强调服务功能。建立完善各项规章制度，一是要符合国家的有关法律法规，注意制度体系的完整性与可操作性；二是要与其他职能部门的管理制度相衔接与协调，并将制度落实到人，在具体执行过程中如果发现问题应及时改正，堵塞漏洞。在行政管理费用日益提高的情况下，解决“反公地悲剧”问题就应该由学校出面整合、合并权利冲突的相关部门，即把分散的权能集中到一个统一的部门。各个高校应对自己内部的实际情况进行调查研究，运用经济分析方法确定本校实际需要的行政服务人员数量，然后据此对学校的行政冗员进行合理的裁减，对行政机构进行精简，促使在职人员提高自身的工作效率。高校还要构筑对行政人员进行监督的平台，畅通群众监督的渠道，让基层单位、教职工来评价行政机构的管理和行政效率，充分发挥他们的监督作用，推进行政机构的改革和效率的提高。这就避免了原来的责权不明、多头管理、扯皮推诿的“悲剧”。