公共管理方法

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　　公共管理方法指的是公共部门为了实现公共管理目标，在管理公共事务和提供公共产品和服务过程中所采用的各种方式、工具和技能的总称。公共管理方法是影响实现公共部门管理目标、改善服务质量和提高效率的重要因素。

　　公共管理方法有静态和动态两方面的特征。

　　1．静态特征

　　(1)公共管理方法的政治性。公共管理方法本身作为公共组织管理社会公共事务的各种方式、工具和程序，比较注重实用性和操作性。随着民主在世界各国的不断发展，公共管理方法表面上的超政治性并不能否认其本质上的政治性。公共管理方法在本质上具有服务于公共组织的根本目的。政府作为公共管理的核心主体，在公共组织体系中处于最重要的地位，而政府的根本属性在于其所具有的阶级性，它是为统治阶级的政治统治服务的。因此，公共管理方法虽然以注重公益性和操作性的面目出现，但其本质上是政治的，具有浓厚的政治性。

　　(2)公共管理方法的目的性。公共管理方法的行使并不是无的放矢，它具有很强的目的性，主要是为了贯彻公共管理思想，履行公共管理职能，实现管理目标，以为社会提供广泛的公共物品和服务的目标而存在。

　　(3)公共管理方法的多样性。公共管理方法有广义和狭义之分。广义的公共管理方法是指公共管理活动中所采用的一切正确、有效的方法，是一个由丰富内容有机组成的科学体系。它由定性方法和定量技术两个层次构成。狭义的公共管理方法一般指除现代管理方法和定量技术之外的传统上常用的一些非技术性的公共管理方法，有时仅指传统方法中通过行政上下层级的命令服从关系而起作用的行政手段。

　　(4)公共管理方法的科学性和艺术性。公共管理方法的产生、发展及其具体运用，受其时其地的管理活动的客观需要所决定，受公共管理活动规律、公共管理运行原则以及公共管理主体的素质、水平的制约。公共管理方法是一个科学性、艺术性融为一体的概念，各种公共管理方法都是以科学技术和客观规律为前提，但任何方法的实际运用，都需要管理主体因时因地因情而异，需要高度的技巧和艺术。

　　2．动态特征

　　(1)灵活性。公共管理方法具有极强的应变能力和作用，能有效解决和克服公共管理中的种种困难，实现公共管理目的。

　　(2)策略性。公共管理方法相对于公共管理的原则、性质、任务、内容来说，是非稳定的、多变的，只是实现它们的技术与手段，因而富有弹性和选择性。

　　(3)实践性。公共管理方法是在实践中产生，并在实践中运用，在实践中修正、完善自己，具有很强的实践性。

　　(4)继承性和创造性。公共管理方法是一个历史累积过程，具有继承性；公共管理方法因情景的变化而不断地调整自己，因而具有很强的创造性。

　　公共管理方法是公共管理系统的一个重要组成部分，它一方面要依靠公共管理主体在公共管理实践中不断总结、积累经验，继承汲取传统上或国外公共管理方法的精华，另一方面也有赖于借鉴现代学科的理论予以补充、丰富、改进和完善。不同的公共管理方法，其作用也不同，各有得失利弊。公共管理方法的运用还受管理主体的知识、能力、情感，以及管理对象的性质、特点、范围，管理过程的时空等因素的制约，所以即使同一方法作用于不同对象，其效果可能差别很大。

　　公共管理活动的广泛性与复杂性决定了公共管理方法内容的多样性，可以从不同的角度对公共管理方法作各种归类。

　　1．广义的公共管理方法和狭义的公共管理方法

　　从涵盖面广泛与否的角度，可以将公共管理方法划分为广义的公共管理方法和狭义的公共管理方法。广义的公共管理方法泛指公共管理活动中采用的一切措施和手段，它包括传统的管理方法、管理程序、管理技术等。狭义的公共管理方法是指传统的非技术性的管理方法。

　　2．一般的方法和具体的方法

　　从公共管理方法作用的层次角度，可以将其划分为一般的、普遍的方法和具体的、特定的操作性方法。一般的、普遍的方法，是所有方法的共同基础和指导原则，是一种深层的方法(如系统科学方法)。具体方法是运用其原则的具体操作。一般的普遍的方法具有方法论的意义，并且具有全局性(其原则适用于全部公共管理)、综合性(它是对许多具体方法共性原则的抽象)、指导性(对具体方法及其适用具有指导意义)和革命性(它的产生和内容构成对传统基础理论的革命)等特点。具体方法是一种操作技巧，它以一般方法为基础，但它自身的发展同时又揭示更深层次上的共性，推动一般方法的更新。

　　3．以学科为基础的各种方法

　　从公共管理方法的学科来源的角度，可以将其划分为社会学公共管理方法、心理学公共管理方法、法学公共管理方法、经济学公共管理方法、政治学公共管理方法、数学公共管理方法、技术方法、系统科学方法等。

　　4．政治性的公共管理方法和自然性的公共管理方法

　　从公共管理方法的政治和自然属性角度，可以将其划分为政治性的公共管理方法(如法律手段)和自然性的公共管理方法(如数学方法等等)。政治性方法反映了公共管理的社会属性(即人与人的关系)的一面。自然方法反映公共管理的自然属性(即人与物、人与自然的关系)的一面。

　　5．基本方法与程序性方法

　　这主要是从公共管理方法发挥作用的领域来划分的。从公共管理的横向领域而言，公共管理方法包括系统分析方法、目标管理方法、全面质量管理方法、战略管理方法、绩效评估方法、社会调查方法等，这些方法普遍适用于公共管理的各个领域，又称为公共管理的基本方法；从公共管理的纵向领域而言，公共管理方法包括预测方法、决策方法、协调方法、沟通方法、控制方法等。这些方法主要是根据公共管理的过程或程序而提出，因而被称为公共管理的程序性方法或运行性方法。在本书中，我们主要依据这一分类对公共管理的方法与技术进行深入系统的研究与探讨。

　　公共管理方法并不都是科学的，先进的。在现实中，有的方法其主观随意性极大，是完全不科学的，有的则凭经验办事，不太科学，有的则比较科学。而科学的公共管理方法，是及时、有效、高质量地实现公共管理目标的手段。因此，必须要实现公共管理方法的科学化。所谓科学化，简单地说，就是符合事物的发展规律。公共管理方法科学化，就是指在公共管理中采用符合客观事物的发展规律从而取得高效率高质量的方法。考察公共管理方法的科学化应该是方法本身及执行方法结果两个方面。公共管理方法本身是科学的，它就表现为具有系统完整的规范程序；手续简单明了；有科学知识根据；也有科技新成果。公共管理方法具体运用的结果上的科学化，表现为以最好的质量，最低的消耗，最快的速度，实现公共管理目标，受到广大群众的拥护。为了实现公共管理方法的科学化，应从下列方面努力：

　　第一，必须以科学的理论知识为基础。

　　公共管理是公共管理主体运用公共权力对国家政治、经济、文化、外交等各方面事物的管理，其内容丰富，范围广泛，是庞大的社会系统工程，与许多学科知识有密切联系。这样，公共管理方法科学化，就不能不综合融汇多种学科的理论知识。

　　(1)公共管理具有政治性的特征，政治学应作为公共管理技术方法的直接理论基础之一。

　　(2)公共管理的执行一般要采取说服教育的方法，必要时也使用强制性的手段，来约束人们的行为和调整社会关系。依法管理，就要以法学理论为基础来研究人们在公共管理中应当怎样做，不应当怎样做，如何在法律许可的范围内谋求高效率。

　　(3)公共管理方法无论是哪个层次的，都要接受辩证唯物主义和历史唯物主义的指导。因为，它为公共管理方法提供了科学的世界观和方法论。

　　(4)公共管理现象是一种社会现象，公共管理关系是社会关系的一个方面，必须把公共管理活动放在整个社会关系中进行考察和处理。所以，社会学的理论知识也是公共管理方法科学化所不可缺少的理论基础。(5)公共管理是管理学的一种，管理学的一般理论和方法，对于公共管理具有重要意义。现代管理学为提高效率而使用的许多手段、办法，都可直接运用于公共管理。

　　(6)公共管理的主体主要是国家公职人员，要调动人的积极性去提高管理效率，除了经济因素、政治因素、组织因素外，还有心理因素。为此，心理学的理论知识也是公共管理方法科学化的理论基础。

　　(7)现代自然科学的迅速发展，使数学、系统论、信息论、控制论、软科学等学科的理论与方法，都被综合运用到管理活动中，它们对于实现公共管理方法科学化也具有重大意义。

　　第二，必须吸取现代科学技术。

　　随着科学技术的迅猛发展，现代化的技术手段不断出现和完善，谁的信息系统质量高、速度快、准确性好、加工能力强，谁就能为明智地决策创造出有利的条件。随着电脑的不断普及，并组成信息网络，将给公共管理技术手段的现代化带来根本性的转变。

　　第三，必须继承和发扬传统的管理方法。

　　方法技术是具有继承性和创造性的，它是在公共管理实践中不断认识、总结和发展的。传统的东西，不能一概否定。我国有几千年历史文明，传统的管理方法源远流长，其中包含着光彩夺目的管理思想及技术方法，我们党和人民在长期的革命斗争、社会主义建设实践过程中，总结了许多具有中国特色的、至今依然行之有效的管理方法技术。应该将这些传统的方法同现代科学理论和技术结合起来，形成适应我国当前公共管理的有效方法。

　　第四，必须借鉴和引进国外管理活动中出现的先进技术方法。

　　公共管理一方面要根据本国实际进行改革，不能照搬别国的制度。另一方面从公共管理科学出发，各国公共组织在科学的公共管理上有很多共同的东西需要互相借鉴。我们尤其要注意吸收当今世界各国公共管理方面反映现代化规律的先进的管理方式和方法。

　　第五，必须从公共管理对象的实际出发，采用符合各类公共管理对象的特点和特殊规律的技术方法。

　　方法是人们认识和总结出来的，使主观要符合客观。公共管理环境在不断变化，管理对象也在不断发展变化，公共管理方法也要随之而变化，必须因地因时因人而异，切忌“一刀切”、“万能论”。

　　一、公共管理的一般方法

　　公共管理的一般方法继承于传统行政管理方法，这表明在传统行政管理向公共管理转变的过程中，并非是对原有的行政管理方法进行简单地抛弃，而是在其基础上的继承与发展。同时，也说明了传统行政管理的各种方法在现代公共管理中仍然有其可用性。

　　1．行政指令的方法

　　行政指令方法是行政组织依靠组织的权威，运用行政手段，包括行政命令、指示、制度、规定、条例及规章制度等措施，按照行政组织的系统和层次进行行政管理活动的方法。行政指令方法是运用得最普遍的行政方法，也是一种非常有效的行政方法。从实质上看，行政指令方法是通过行政组织中的职位和职务来进行管理的，其基本特点是依靠权力和权威，采用强制手段直接指挥下级，要求下级按照上级指示，以实现行政组织的目标。

　　行政指令方法的主要特征：

　　具有强制性。强制性体现于行政组织体系在思想上、纪律上要服从集中统一的意志，即行政主体所发出的命令、规定、条例等都是必须执行的，有时是根本不考虑价值补偿问题的无偿性服从，更有甚者是要求无条件的绝对服从。当然，这同法律方法所具有的普遍约束力那种强制不尽相同，它允许特殊情况下灵活机动。

　　具有权威性。行政指令实质上所依靠的是强制性权威，行政职位越高，职务越大，其权威就越强，所带来的服从度也就越广。因此提高一定职位和职务的权威性，是有效运用行政指令方法的基础和前提。

　　具有层次性。行政指令方法是根据行政组织的纵向结构自上而下、由大到小一层层进行管理的，行政指令都是直线传递，层层下达。虽然在当前的公共管理中，大部分理论家和实践家对官僚制的层级结构多有不满，但是在替代性组织结构出现之前，基于行政组织等级运行的行政指令方法仍然具有较高的效力。

　　具有具体性。行政指令的内容和发布的对象都是具体的，不仅如此，一定行政指令只对特定时间和特定对象有效，这种时效性也是具体性的表现，即因事、因时、因地、因人而异。

　　具有无偿性。上级行政组织对下级行政组织的人、财、物、技术等要素的调动和使用不采取等价交换的原则和方式，而是根据工作的需要。行政指令方法的运用，不考虑上下级之间利益的平衡及等价交换，只以强制性要求下级绝对服从上级的指令。甚至为执行上级的指令，牺牲下级的具体、局部利益也在所不惜，从而显示出这种方法的无偿性。这是因为，上级考虑问题往往是从全局的或整体的利益出发的，行政授权的性质本身就决定了授权者必须按统治阶级的意志行事，争取和维护统治阶级的整体利益和根本利益。因而，对上级行政指令的无条件服从，就意味着无条件放弃局部利益而维护全局利益，这就是行政指令方法的无偿性根源所在。

　　行政指令方法的利弊：

　　运用行政指令方法实施行政管理，能够使国家的政策法律和上级的意图快速地向下贯彻，有利于行政管理系统的集中统一。行政管理面广事杂，与之相适应，公共管理系统必然是多层次、多环节的。如果没有集中统一的意志、统一的指挥和统一的行动，一盘散沙，各自为政，根本不能完成国家任务，实现行政目标。而行政指令方法的运用，有效地解决了这个问题。它使行政系统内层层直接控制，各个环节都围绕公共管理目标统一思想，统一行动，保证政策法令、决策指令的迅速贯彻实施。另外，运用行政指令方法，上级可以针对下级的工作情况，及时地、灵活地发出各种指令，使公共管理中出现的新情况、新问题得到及时处理，尤其是对一些突发事件的处理，更显示出这种方法的灵活快捷的优点。

　　但是，行政指令方法以强制性的指令、命令支配下级的行为，下级处在被动服从的状态，长此以往，会压抑下级的积极性和主动性，造成下级对上级的过分依赖。另外，过分依赖这种方法，容易造成领导者个人专断，助长家长制、一言堂的不良作风，不利于参与式的民主管理。而行政指令是以垂直方向传达的，在指示、命令的下行传达过程中容易忽略横向的协调，形成条块之间的矛盾，反过来制约了行政系统的高度统一。

　　运用行政指令方法的原则：

　　如上所述，行政指令方法既有其优点，也有其不足。因此，运用行政指令方法应当抑弊扬利。为此，有必要遵循以下几项原则：

　　调查研究在先的原则。上级机关在发布指令之前，要先行对下面的情况作一番调查研究，对下级的思想动态、工作动态、下级的工作环境和工作条件的变化等都要尽量掌握，做到心中有数。然后才能根据已掌握的情况，有针对性地下命令、发指令，力图使指令更切合下级的具体实际，从而避免出现主观主义的瞎指挥。

　　坚持具体指导的原则。在运用行政指令方法上，上级领导不能发指示、下命令之后就了事。上级应根据指示、命令的内容和精神多给下级以具体指导，启发和鼓励下级开动脑筋，结合本地区、本单位的实际，学会把原则的坚定性与处事的灵活性结合起来，灵活地、创造性地贯彻落实上级指示，执行上级命令。

　　思想政治工作领先的原则。运用行政指令方法，特别要强调以思想政治工作相配合。通过有效的思想政治工作，使下级更好地了解上级的意图，了解上级所发指令和所下命令的依据或理由，更自觉、更有效地加以执行和贯彻，减少指令下行的阻力。同时，加强思想政治工作，还能使上下级关系融洽，左右关系协调，使公共管理沟通渠道纵横畅通，从而为上级指令的传达、贯彻提供良好的组织环境。

　　2．经济方法

　　经济方法就是行政机关运用经济杠杆调节和影响管理对象，对被管理者加以引导和控制的管理方法。经济杠杆是指以价格、利润、税收、信贷、工资、奖金等经济范畴为支点，把某个单位或个人的物质利益与其劳动成果联系起来而形成的调节工具。运用经济方法可以挖掘人的潜能，激发人们的主动性和积极性。

　　公共管理中运用经济方法，一方面，可以通过经济杠杆调节和影响行政机关所辖的社会组织活动和行政组织自身的活动，改变组织要素的组合方式，提高组织的工作效率，促进社会经济的发展和公共管理的发展；另一方面，可以用经济杠杆影响社会公民和行政人员的思想和行为，促进其改进工作，提高效率。

　　一般而言，经济方法具有利益性、有偿性、平等性、间接性等四个特点：

　　利益性。经济方法的核心是物质利益。它以物质利益为基础，以利用人们对物质利益的要求转化为动力。强调组织和个人的物质利益与其劳动成果相联系，强调物质利益的获得多寡取决于劳动成果的大小和劳动效率的高低。经济方法的这种利益性，集中表现为商品交换中的等价交换和以质论价，工资收入上的按劳分配，奖金分配上的奖勤罚懒。

　　有偿性。经济方法要求人们获取经济利益要以劳动的付出为代价，而经济利益的获得又是社会或国家通过管理者对人们付出劳动所作的补偿。因此，经济方法在运用上，无论对管理者还是对被管理者来说，都是有偿的。行政管理运用经济方法的目的之一，就是兼顾国家、集体、个人三者的利益，在保证国家、集体利益的前提下，重视满足人们的正当、合法的利益，以此促进社会经济发展和公共管理的发展。

　　平等性。经济方法承认各社会组织之间和公民个人之间获得经济利益的权利是平等的，问题在于如何实现权利。它鼓励各社会组织之间、公民个人之间在权利平等的基础上，就如何通过有效的劳动或工作去获得更多物质利益而展开竞争。它不承认不劳而获的特权。运用经济方法，对社会财富的分配只有一个统一的尺度，就是价值尺度。经济杠杆对情况相同的社会组织和个人具有相同的调节作用。

　　间接性。经济方法对组织和个人行为的调节和影响，并不是采取直接干预的方法，如行政命令、下达指示等。而是通过对物质利益的调节来间接影响，靠物质利益的变化来支配组织和个人的行为。组织和个人在物质利益的驱动下，采取怎样的行动，何时行动，行政机关是无法左右的，完全由组织和个人自己决定。经济方法的利弊：

　　行政机关运用经济方法实施公共管理，可以充分发挥被管理者的自主性。经济方法是依靠经济杠杆为工具，以物质利益为核心实施管理，对被管理者发出的都是经济信息，被管理者对这些信息是极其敏感的，会很快接受并据此调整自己的行为，因而运用经济方法收效甚快。同时，由于经济方法触动的是人们最敏感的神经，人们必然会做出迅速反应，按照行政机关发出的信号行动，因此，效果较为显著。一般而言，经济方法特别适用于行政机关对经济的宏观调控和管理。

　　但是，经济方法仅以满足人们的物质利益为前提，因而作用范围仅集中在经济管理方法或与经济有连带关系的工作方面。因此，依靠经济方法不能解决公共管理中的一切问题。同时，经济方法强调以物质利益为核心，掌握运用不当会对意识形态和政治生活产生副作用。例如，经济方法容易诱发“一切向钱看”的意识，置工作不顾而为蝇头小利向集体、国家讨价还价，只注重于个人或小团体利益而损害国家利益等。严重的还会引起经济生活混乱，助长非正常经济行为的蔓延。

　　运用经济方法的原则：

　　鉴于经济方法的利弊，运用经济方法要抑弊扬利，必须遵循以下原则。

　　适度原则。经济方法的运用，要严格控制在一定的范围内，掌握好适用的程度，防止滥用。严禁在意识形态领域、政治生活领域和党内生活中运用经济方法。

　　与法治相结合的原则。运用经济方法应与加强法治相结合，要加强经济立法和经济司法，以此规范人们的经济行为。同时，要建立和健全一整套严格的规章制度，对经济方法的适用范围、操作程序等加以控制。

　　与思想教育相结合的原则。运用经济方法，必须与有效的、经常性的思想政治工作相结合，教育和帮助人们处理好国家、集体、个人三者的利益关系。提倡顾全大局，乐于奉献的精神，促进行政机关勤政廉政的建设。

　　3．法律方法

　　法律方法是指行政机关运用各种法律手段实施公共管理的方法。法律手段，即行政法律规范及其国家法律法令。公共管理运用法律方法，实质上就是通过法律法规的实施，将统治阶级的意志转化为社会公众的普遍行动，用法律法规去调整各种社会关系，调整人们的社会行为，使各种社会关系朝着有利于公共管理目标的实现而发展，使社会公众的行为对社会经济发展、社会稳定起直接作用。

　　公共管理是法制管理。这种法制的管理很大程度上是通过运用法律方法来实现的，但是，运用法律方法来实施公共管理，并不等于行政法制的全部。法律方法的运用，只是行政法制的基本内容之一，是行政法制建设的要求。行政法制作用的广度和强度要比法律方法大得多和深得多。行政法制要求广泛运用法律手段实施公共管理，但又不排斥运用行政指令方法、经济方法实施管理，但要运用法律制度去规范行政指令方法和经济方法。行政法制将一切管理方式、管理手段的运用都纳入法制的轨道。因此，不能用法律方法代替行政法制，也不能以法律方法的运用去代替行政法制建设。

　　法律方法作为公共管理的基本方法，具有权威性、强制性、规范性、稳定性等四个特点：

　　权威性。法律方法是以法律法规为管理手段或工具的。法律作为统治阶级意志的集中体现，已通过法定程序上升为国家意志，因而比行政指令、命令更具权威性。这种权威性是普遍的权威性，无论是国家机关、政党组织，还是社会团体、群众组织，直至公民个人，都必须服从这个权威。对于整个国家来说，法律的权威性甚至比执政党决议的权威性更广泛。

　　强制性。运用法律方法实施公共管理，是行政机关的行政立法行为和行政执法行为。这种行为以国家强制力为后盾，也就是说，运用法律方法实施行政管理，任何组织和个人都必须接受。如果拒不接受，不遵守法律法规，或违反法律法规，就会受到法律的严厉制裁。这比不接受行政指令方法，不执行行政指令的处罚要严厉得多。运用法律方法实施行政管理，实质就是运用法律法规的强制性力量去规范人们的行为，支配人们的行动。

　　规范性。法律方法是运用法律法规实施管理的方法，而法律法规是以国家意志的形式规定社会组织和公民个人在什么情况、什么条件下的作为或不作为，以此规范社会组织和公民的各种行为，使其行为符合统治阶级的利益和意志，以保证国家生活和社会生活的有序进行，促进国家各项事业的发展。因此，法律方法具有规范性的特点。

　　稳定性。法律方法所依据的法律，其规范的对象和内容都是相对固定的。也就是说，对同样的人、同样的事可以反复使用，对不同的人在相同的情况下也可以反复使用。而且法律规定的作为或不作为，法律的实施，都有固定的程序，不会因人的主观意志和客观情况的变化而改变。因此，运用法律方法实施行政管理，也就具有相对稳定的内容和程序。所以说，法律方法具有稳定性的特点。

　　法律方法的利弊：

　　法律方法以法律作为管理的手段，因此具有其他方法所不可能有的优点：一是能够为公共管理活动提供规范和程序，使公共管理各环节、各部门都能明确各自的职责、行动的规范和工作程序，因而保证了公共管理的集中和统一，使公共管理保持连续性和稳定性，提高了公共管理的效率；二是有利于协调各种社会关系，加强对公共管理对象的制约和控制，使被管理者按法律规范作为或不作为，自我抑制不合法的社会行为，保证社会生活的有序性和条理性，促进社会和谐地发展；三是通过法律手段的运用，能够增强公共管理主体和被管理者的法律意识，增强守法、用法的自觉性，既促使行政机关及其工作人员依法行政，又促使不同的社会组织和个人依法行事，从而促进行政法制的建设。

　　但是，法律方法对某些问题的处理缺乏弹性，只适合于带有共性的问题或关系的处理，无法灵活处理某些带有特殊性的具体问题。同时，法律方法以严格的规范来处理问题，使人们习惯于在允许和禁止中作简单选择，容易导致人们思想的僵化，使公共管理主体和被管理者的主动性受到抑制。另外，法律方法无法解决思想认识问题，只规范人们可以做什么，不能做什么，而一般并不能提供为什么可以做或不可以做的理由和根据。因此，法律方法职能用强制力去要求人们自我抑制不合法行为，而无法从根本上解决人们自觉守法的问题。

　　运用法律方法的原则：鉴于上述法律方法的局限性，在运用法律方法实施管理的时候，必须坚持以下原则：

　　法制教育优先的原则。在公共管理中运用法律方法，首先必须要加强法制教育，使被管理对象知法、懂法。人们只有知法、懂法，才会守法，进而在公共管理中运用法律方法才会有效。同时，只有先进行法制教育，让被管理者知法、懂法，这样才能对其非法行为进行必要的惩罚时，让其心服口服。

　　法制面前人人平等原则。法律面前人人平等是法治的一个基本原则，也是在公共管理中运用法律方法的一项基本原则。既然是人人平等，就意味着在法律面前公共管理者和被管理者也是平等的。在一点上，法律方法与行政指令方法存在着非常明显的区别。在行政指令面前，下达指令者与执行者存在着事实上的不平等；而在运用法律方法时，上级和下级是平等的，下级可以依据法律法规向相关部门提起申诉。

　　法治与心治相结合的原则。在公共管理中运用法律方法是法制的重要内容之一。但是，在公共管理过程中，仅仅靠法治是不够的。为了使公共管理对象自觉守法，还应对公共管理对象加强思想教育，增强他们自觉为实现行政目标而努力工作的动力。

　　4．行为方法

　　行为方法属行为科学的研究领域，行为方法中最主要的是行为激励方法。行为激励方法是通过有目的地设置一定的条件和刺激，使人们的行为动机激发起来，从而产生某种特定的行为反应。行为激励是一个有序的过程，最初起因于一定的需要，由于需要而产生动机，动机又导致行为的出现，行为的结果是达到某种目的，满足一定的需要，之后，新的需要的出现，如此循环。

　　行为激励的方式：

　　行为激励的实质在于激发人的动力，其目的在于使人产生某种行为以实现管理工作预定的目的。国外行为科学家对行为激励问题进行了大量的研究，提出了多种激励理论，大致可分为以下几类：着重研究激发动机因素的内容型激励理论，主要包括“需要层次论”、“双因素理论”、“生存、关系、成长”理论，以及“权力、社交、成就”需要论等。着重研究从动机产生到采取行动之心理过程的过程型激励理论，主要包括“期望理论”、“目标设置论”、“公平论”，以及“归因理论”等；着重于行为结果的“强化”激励理论，这一理论主要以操作性条件反射为基础。全面反映人在激励中心理过程的综合激励理论。按照这样的分类，具体的行为激励方式有以下几种：

　　目标激励。目标激励是根据人们物质、精神利益的正当需求，设置一定的目标作为一种诱因，作为人们对未来的期望，鼓励人们去追求、进取。这种方法中，报酬是一个关键的问题：一方面，报酬应与人们所取得的成绩保持合理的正比关系；另一方面，报酬还要考虑到人们的多种需要，既包括物质需要，也包括精神需要，还包括职位方面的需要，其中每种需要又都有层次之分。

　　奖惩激励。奖惩激励是通过奖励或惩罚手段来诱发人们的动机，激励人们积极性的方法。由于这种激励是超乎正常期望之外的，它对于正常目标的实现有很大的强迫和催化作用，故一般被称为强化激励。奖惩激励的特点在于它所建立的一种鼓励与抑制性的规定，其原则是奖功罚过、褒勤贬懒、扬善弃恶。其中，奖励大致包括表扬、记功、记大功、授予奖品奖金、升级、升职等；而惩罚则包括撤职、留用察看和开除，等等。

　　竞争激励。竞争激励是将优胜劣汰原则引进行政工作，使行政工作具有某种集体化的自觉机制。竞争激励的强化与奖励激励的强化不同，竞争激励不是自上而下地压过来，而是竞争对手之间相互的强化激励；它不是外部诱因的刺激，而是内心激奋的结果。采取竞争激励要注意控制竞争沿着正确的方向发展，保证竞争在公平基础上进行，最后对竞争结果也要做出一定的判断。

　　反激励。反激励是从反面进行激励的方法，它设置一种强烈的危机情景，使行为者产生一种反作用力，进而形成强大的内压，以取得“置于死地而后生”的效果。所谓破釜沉舟、背水一战既是如此，这是一种比较特殊而具有高超艺术性的方法，比之竞争激励更进一步，需要有特定的客观条件，运用时一定要因人、因事、因情而定，不可盲目行事，以免适得其反。

　　最后，需要指出的是，公共管理的一般方法虽然有着明确的理论分类，但是在实践中，各种方法并不是截然分开的，而往往是多种方法的综合。例如，2004年春节期间发生在我国广东、湖北等省的“禽流感”事件，我国政府就采取了多种公共管理方法。将疫区周围三公里范围内的活禽全部捕杀，疫区五公里范围内的活禽强制免疫，就是一种行政指令方法。同时，对于疫区五公里范围内的活禽强制免疫费用，由养殖户和政府共同承担，三公里范围内的养殖户造成的损失由政府给予相应的补偿，即为经济方法。在整个防治禽流感的斗争中，均依据有关动物防疫法进行，这是法律方法。可见，在具体的公共管理活动中，各种方法是相互补充、相互配合的。

二、公共管理的具体方法

　　公共管理的具体方法与一般方法相比更具现代性，一般特指行政管理开始借鉴企业管理中的经验中所得到的各种共识性意见，或者说公共管理中借鉴于企业管理中的各种经验。这些具体的方法是当传统的行政管理方法在应对当前行政环境变化中凸显出的种种不适应而应运而生的，是对公共管理一般方法的有益补充。

　　1．目标管理

　　20世纪后半叶，管理大师德鲁克在其名著《管理的实践》中提出，目标应当作为指导和执行企业管理的手段。短短的几十年时间里，这个见解不但变成了现实，而且目标管理(Management By Objectives，简称MBO)已经成为了一种成熟的管理方法，被世界各国的政府、企业等组织广泛采用。

　　当前，关于目标管理的定义很多，不同的学者、实践者对目标管理的认识也各有差异。总的看来，目标管理的含义包含以下内容：

　　(1)目标

　　所谓目标就是一定时期内期待于某个部门、需要每个人的努力才能完成的工作结果。由此可见，目标管理实际上是一种面向成果的管理。“一切为了成果”是目标管理最响亮的口号。

　　目标是目标管理的基础，它构成了整个管理活动的方向和评价标准。一般而言，目标至少包含两层含义：一是工作内容；二是达到的程度。因而，人们在实施目标管理的时候，往往需要对目标做出详细的描述与预测。通常描述目标需要围绕下述两个维度：

　　第一，是层级目标。在一个以层级结构为典型特征的组织里，目标自然而然地分成不同的层级。居于上一层级的目标是下一层级目标的综合与抽象，下一层级目标则被看作是上一层级目标的细化与具体化。这样，通过自上而下的层次分解，或是自下而上的层层综合，整个组织就形成了一个由不同层级、不同内容的目标所构成的目标体系。借助这个类似于等级组织结构的目标体系，各个工作人员、各个部门就被整合成一个和谐、有力的整体，整个组织的活动可以被引导到积极、有效的轨道上来。

　　第二，是具体目标。目标的作用在于为组织中的各级管理人员和工作人员提供适当的标准、方向和指导。因而，空泛的、含糊不清的目标在目标管理中没有任何意义，目标必须是具体化的。也就是说，制定的目标必须明白无误地告诉组织中的每一个人必须完成什么，完成多少，谁来完成和什么时间完成。只有如此，目标管理才能达到预期的效果。

　　(2)目标管理

　　所谓目标管理乃是一种程序或过程，它使组织中的上级和下级一起协商，根据使命确定一定时期内组织的总目标，由此决定上、下级的责任和分目标，并把这些目标经营、评估和奖励每个单位和个人贡献的标准。值得注意的是，目标管理的关键在于管理，而不是目标。虽然确定精确的目标非常重要，但是在目标管理中，目标仅仅只是一种手段，一种达到有效管理的手段。那些过分强调目标的人，将精力放在要求各级管理人员编写自己的工作目标上，其结果只不过是一张目标的清单，没有任何实际的管理效用。因此，掌握目标管理的含义，可以从以下几个方面人手：

　　第一，目标管理是参与管理的一种形式。目标的实现者同时也是目标的制定者，即由上级与下级在一起共同确定目标。首先确定出总目标，然后对总目标进行分解，逐级展开，通过上下协商，制定出企业各部门、各车间直至每个员工的目标；用总目标指导分目标，用分目标保证总目标，形成一个“目标一手段”链。

　　第二，目标管理强调“自我控制”。大力倡导目标管理的德鲁克认为，员工是愿意负责的，是愿意在工作中发挥自己的聪明才智和创造性的。如果我们控制的对象是一个社会组织中的“人”，则我们应“控制”的必须是行为的动机，而不应当是行为本身，也就是说必须以对动机的控制达到对行为的控制。目标管理的主旨在于，用“自我控制的管理”代替“压制性的管理”，它使管理人员能够控制他们自己的成绩。这种自我控制可以成为更强烈的动力，推动他们尽自己最大的力量把工作做好，而不仅仅是“过得去”就行了。

　　第三，目标管理促使权力下放。集权和分权的矛盾是组织的基本矛盾之一，唯恐失去控制是阻碍大胆授权的主要原因之一。推行目标管理有助于协调这一对矛盾，促使权力下放，有助于在保持有效控制的前提下，把局面搞得更有生气一些。

　　第四，目标管理注重成果第一的方针。采用传统的管理方法，评价员工的表现，往往容易根据印象、本人的思想和对某些问题的态度等定性因素来评价。实行目标管理后，由于有了一套完善的目标考核体系，从而能够按员工的实际贡献大小如实地评价一个人。目标管理还力求组织目标与个人目标更密切地结合在一起，以增强员工在工作中的满足感。这对于调动员工的积极性，增强组织的凝聚力起到了很好的作用。

　　(3)目标管理的特征

　　目标管理在指导思想上是以Y理论为基础的，即认为在目标明确的条件下，人们能够对自己负责，具体方法上是泰勒科学管理的进一步发展，它与传统管理方式相比有鲜明的特点，可概括为：

　　重视人的因素。目标管理是一种参与的、民主的、自我控制的管理制度，也是一种把个人需求与组织目标结合起来的管理制度，在这一制度下，上级与下级的关系是平等、尊重、依赖、支持，下级在承诺目标和被授权之后是自觉、自主和自治的。

　　建立目标锁链与目标体系。目标管理通过专门设计的过程，将组织的整体目标逐级分解，转换为各单位、各员工的分目标。从组织目标到经营单位目标，再到部门目标，最后到个人目标。在目标分解过程中，权、责、利三者已经明确，而且相互对称。这些目标方向一致，环环相扣，相互配合，形成协调统一的目标体系。只有每个人员完成了自己的分目标，整个企业的总目标才有完成的希望。

　　重视成果。目标管理以制定目标为起点，以目标完成情况的考核为终结。工作成果是评定目标完成程度的标准，也是人事考核和奖评的依据，成为评价管理工作绩效的惟一标准。至于完成目标的具体过程，途径和方法，上级并不过多干预。所以，在目标管理制度下，监督的成分很少，而控制目标实现的能力却很强。

　　(4)目标管理的一般过程

　　由于各个组织活动的性质不同，目标管理的步骤可以不完全一样，但一般来说，可以分为以下四步：

　　第一，建立一套完整的目标体系。实行目标管理，首先要建立一套完整的目标体系。这项工作总是从企业的最高主管部门开始的，然后由上而下地逐级确定目标。上下级的目标之间通常是一种“目的一手段”的关系。某一级的目标，需要用一定的手段来实现，这些手段就成为下一级的次目标，按级顺推下去，直到作业层的作业目标，从而构成一种锁链式的目标体系。

　　第二，制定目标。制定目标的工作如同所有其他计划工作一样，非常需要事先拟定和宣传前提条件。这是一些指导方针，如果指导方针不明确，就不可能希望下级主管人员会制定出合理的目标来。此外，制定目标应当采取协商的方式，应当鼓励下级主管人员根据基本方针拟定自己的目标，然后由上级批准。

　　第三，组织实施。目标既定，主管人员就应放手把权力交给下级成员，而自己去抓重点的综合性管理。完成目标主要靠执行者的自我控制。如果在明确了目标之后，作为上级主管人员还像从前那样事必躬亲，便违背了目标管理的主旨，不能获得目标管理的效果。当然，这并不是说，上级在确定目标后就可以撒手不管了。上级的管理应主要表现在指导、协助、提出问题、提供情报以及创造良好的工作环境方面。第四，检查和评价。对各级目标的完成情况，要事先规定出期限，定期进行检查，检查的方法可灵活地采用自检、互检和责成专门的部门进行检查。检查的依据就是事先确定的目标。对于最终结果，应当根据目标进行评价，并根据评价结果进行奖罚。经过评价，使得目标管理进入下一轮循环过程。

　　(5)目标管理的局限性

　　尽管目标管理方法有很多优点，但它也有若干弱点和缺点。有的缺点是方法本身存在的，另外一些缺点则是在运用中引起的。

　　第一，对目标管理的原理和方法宣讲得不够。目标管理看起来简单，但要把它有效地付诸实施，则尚需各级主管人员对它有详尽的了解和认识。这就需要对目标管理的整个体系做耐心的解释工作，说明目标管理是什么；它怎样发挥作用；为什么要这样做；它在评价管理工作成效时起什么作用；参与目标管理的人能得到什么好处等。

　　第二，没有把指导方针向拟定目标的各级主管人员讲清。目标管理和其他各种计划工作一样，如果那些拟订目标的各级主管人员得不到必要的指导方针，不了解计划工作的前提条件和企业的基本战略和政策，那么他们就无法制订出正确的目标，也就无法发挥目标管理的作用。

　　第三，目标难以确定。一方面可考核的目标是难以确定的；另一方面使同一级主管人员的目标都具有正常的“紧张”和“费力”程度更是困难的，而这两个问题正是使目标管理取得成效的关键。

　　第四，局限于短期目标。几乎在所有实行目标管理的组织中，所确定的目标一般都是短期的，很少超过一年，常常是一季度或更短些。强调短期目标的弊病是显而易见的，因此，为防止短期目标所导致的短期行为，上级主管人员必须从长期目标的角度提出总目标和制定目标的指导方针。

　　第五，缺乏灵活性。目标管理要取得成效，就必须保持其明确性和肯定性，如果目标经常改变，就难以说明它是经过深思熟虑和周密计划的结果，这样的目标是没有意义的。但是，计划是面向未来的，而未来存在许多不确定因素，这又使得必须根据已经变化了的计划工作前提对目标进行修订。然而修订一个目标体系与制定一个目标体系所花费的精力相差无几，结果可能迫使主管人员不得不中途停止目标管理的过程。了解目标管理的局限性，对于有效地实施目标管理是很重要的。目标管理在我国的管理发展中还是一种新的趋势，各类组织的主管人员还需不断探索，使之不断完善。

　　2．网络计划方法

　　网络计划方法作为现代管理的统筹技术和方法，是20世纪50年代后期发展起来的。1957年，美国杜邦公司研究成功并首次运用网络图解来制定一个化工厂的施工项目计划，通过调整和优化各道工序的相互关系及其所需工期，使建设周期缩短了两个月。当时，这个管理方法被称为“关键线路法”，随后的管理活动对其深入研究和扩展，逐渐演变成现在的网络计划方法，广泛地应用于工业、农业、国防和科研等计划管理中。

　　网络计划方法在我国曾被称为“统筹法”。在20世纪60年代，在钱学森和华罗庚等人的倡导下，我国工矿企业和科研单位中开始使用华罗庚发明的“统筹法”。实际上“统筹法”就是网络计划方法，只不过提法有所不同。

　　网络计划方法对省工、省费、省时地完成生产、科研、工程建设等任务，具有非常重要的作用。因而，它已经成为部门领导必须掌握的现代管理方法之一。

　　(1)网络计划方法的含义及其优势

　　网络计划方法也称为网络规划技术、计划协调技术，是指在计划管理中，以网络图为基础，通过分析、计算，制定出最优网络计划，并实施管理的统筹技术和方法。

　　就网络计划方法的定义而言，包含着以下几层含义：第一，它是以网络图的形式反映计划任务中各项工作活动的先后顺序和相互关系；第二，它通过一定方法的计算，找出关键的工序和关键的线路；第三，依据关键线路，进一步统筹规划，调整和优化网络计划，即寻求以最短的工期、最省资源和成本完成任务的最优计划方案；第四，以最优方案对整个任务进行组织、管理、协调与控制，以保障优化计划方案的实施。从实践的角度来看，网络计划方法具有以下优势：

　　第一，它可以形象地把整个管理过程用一张网络图的形式表示出来，直观地反映工序和工序之间的先后顺序、制约依赖关系。

　　第二，经过计算可以找出自始至终影响完成期限的关键活动，即关键工序。当某一工序活动提前或推迟完成时，能够预见到它对工程任务完成工期的影响程度，通过利用非关键工序的时差，可以更好地调动人力、物力，即“向关键工序要时间，向非关键工序要资源”。

　　第三，在执行过程中，可以根据外界条件的变化及各个工序活动实际完成情况加以调整，保证及时对计划进行有效的控制与监督，使整个工程任务按期或提前完成。

　　第四，它可以与成本、资源一并加以统筹安排，并和其他现代管理方法结合在一起，共同为提高工程效益服务。

　　第五，网络计划方法具有模型特征，因此，为使用计算机提供了先决条件，从画图、计算、静态优化到动态调整都可以由计算机模拟完成，这样就可以大大提高网络计划的准确性、及时性。

　　(2)网络图的绘制

　　网络计划方法的前提是合理地绘制网络图，即用一系列箭线和圆圈来表明一项任务或工程的所有工作的先后顺序和相互关系的网络图解模型。

　　绘制网络图首先应该区分任务和工序。在网络图中，任务是用圆圈表示，是指行政任务中的独立工作单元，并且该单元不能迸一步分解，需要～定的人力、财力、物力，经过一段时间才能完成；工序则是由实箭线，表示工序活动过程结束，箭头表示工序活动完成，并且要求箭头的数字编号要大于箭尾的数字编号，以表明工序的先后顺序。此外，在网络图中，还可能出现虚箭线，也称为零箭线，它表示工序时间为零的～种活动，它既不消耗任何资源，也不消耗时间，只是说明工序之间的逻辑关系，指明工序活动的前进方向(见图1)。

　　其中，b、C、f三道工序可以同时进行，并且工序结束的终点都是任务5。但是d、e两道虚箭线表示两道工序，并不耗费时间，只是表明任务3、4和任务5之间的先后关系。在这个结构图中可以看到，虽然工序b、c、f三道工序开始的时间相同，但是结束的时间并不一样。

　　一般而言，网络图中的基本相互关系有如下几种：

　　①工序A、H都是工程的第一道工序(见图2)；

　　②工序B的开始取决于A的结束(见图3)；

　　③工序C、E的开始依赖于B的结束(见图4)；

　　④工序F在E结束后开始，工序I必须待工序E、H结束后才能开始(见图5)；

　　⑤工序J要等G、I都结束后才可开始(见图6)；

　　⑥工序D、K均是同一个工程的最后一道工序(见图7)。

　　从上述的基本网络图可以看出，找出工序间的逻辑关系是建立网络图的基本条件，只有在确定逻辑关系后才能处理管理组织关系。由于逻辑关系是确定的，在逻辑关系确定之后，网络计划的质量如何，相当程度上取决于组织关系处理得如何，也就是主观判断水平如何；而进行主观决断时，主要应考虑效果、时间、资源、人力等因素。

　　(3)绘制网络图应遵循的基本原则：

　　网络图是有方向的。没有方向的网络图是无法反映管理过程的，一般而言，网络图的方向是从左到右的。网络图中不允许出现编号相同的箭线。每一条箭线表示一道确定的工序，既然是确定的工序，就不能在同一个管理过程中出现两次，每一道工序连接两个确定的不同的任务。

　　任何一项工程的网络图中只能有一个始点任务和一个终点任务。每一个具体的工程中，不能出现两个以上的开始任务或者结束任务，网络图只能描述单一任务的情况。

　　网络图中不允许存在无任务的箭线。每一条箭线都与两个任务相连，即箭线的首尾都有任务，既不能出现缺口，也不允许从一条箭线的中间引出另一条箭线。

　　网络图中不能有回路。任何管理过程都是有结果的，因此，在网络图中不允许出现箭线连接的循环现象。否则，将会出现工序运转，但始终无法到达终点的逻辑错误，管理过程也就永远不能结束。

　　(4)网络计划方法的应用步骤

　　网络计划方法的应用是一个过程，包括确定目标、任务分解、确定各工序作业时间及其相互关系、列出全部工序明细表、绘制网络草图、计算网络时间、确定关键线路、网络计划的调整与优化、选择和绘制最优方案网络图，以及网络计划的组织实施和控制等步骤。其具体步骤如下：

　　第一，将所要完成的任务分解为各道工序并确定完成各道工序所需要的时间，然后按照供需之间的联系和前后顺序列成工序表。

　　第二，用箭线、圆圈以及其他辅助符号来表示工序名称、所需时间以及各工序之间的先后顺序和相互关系，构成网络草图。

　　第三，通过计算时间参数，确定网络图中的关键路线和关键工序。

　　第四，根据任务的不同要求，在网络图上对计划进行调整，使之达到时间优化；或资源优化；或成本优化。

　　第五，选择最优方案付诸实施，并在实施过程中严格按照网络图进行控制和监督。换言之，就是在转好关键路线的基础上，合理调配人力、物力、财力，协调生产进度，保证按期或提前完成预期任务。

　　(5)网络计划的调整与优化

　　所谓网络计划的调整与优化，是指在原定的网络计划基础上，进一步统筹安排，以求得工期短、进度快、费用低、资源省的最佳计划方案。一般而言，有以下几种常用做法：

　　时间的调整与优化，是以寻找任务完成的最短工期为目的的网络计划调整与优化。可以考虑的方法有：第一，增加资源投入，压缩关键工序的完成时间。由于关键线路直接决定任务完成的时间，因此，可以通过向关键工序增加人、财、物投入的方法，缩短完成任务的时间；第二，优先保证关键工序的人、财、物资源。在人、财、物等资源既定的条件下，可以将有限的资源从非关键性工序中调整到关键工序中去，缩短整个任务的完成时间。

　　资源的调整与优化，是指在人力、设备、材料等资源有限的条件下，通过调整非关键工序的时差资源，以促进工期内资源的均匀负荷和高效使用。

　　成本调整与优化，是指以寻求完成任务工期最短且所赞成本最小为目的的网络计划。此时，不仅要考虑工期和资源的情况，还要考虑成本，讲究经济效益。简言之，就是要寻求工期与成本的最佳结合，使之尽可能短，总成本尽可能小。

　　3．民意测验方法

　　民意测验作为调查研究的一个重要工具，早在美国南北战争时期就开始使用了，其初期的形式是新闻媒体为了追求趣味性在总统选举之前，举办模拟选举。近年来，公共管理中愈来愈追求以人为本、及时反映民意，民意测验的逐渐作为重要的公共管理方法受到管理者的重视。

　　所谓民意测验，是指了解公众舆论趋向的一种社会调查。就其内容而言，属舆论调查；就其方法而言，属抽样调查。民意测验所研究的是公众普遍关心的政治或社会、经济问题。通过抽样调查的方式，征询调查对象的意见、观点或想法，并以此进行分析和推论，然后向公众公布调查结果，以期说明和解释问题的趋势或倾向，引起社会公众或被调查者的关注和重视，藉此造成舆论并形成影响。

　　民意测验的含义并无特别之处，但是民意测验之所以能够在当前的公共管理领域中得到广泛引用，是因为民意测验拥有其他公共管理方法并不具备的优势或特征。具体而言，民意测验的特征在于：所提的问题少，内容集中，速度快，能直接获取大众化的民意反映。特别是现代通讯工具和大众传播工具的发展，广播、电视、电话、报纸、杂志的普及，以及电子计算机的广泛应用，为民意测验的开展提供了大量的便利条件。由于进行民意测验的调查机构通常采取中立的立场，使受访者弃置疑义，乐于合作，并使社会公众增进了对民意测验结果的相信程度。民意调查结果往往起到引导社会舆论的作用；同时，成为公众了解社会的最好窗口。对于政策制订者而言，民意测验结果可提供很有价值的信息。所以民意测验已成为一种受各国政府重视，为大众欢迎的社会调查方式。

　　(1)民意测验的实施

　　设计民意测验表。完整的问卷设计，包括引言、注释、问题、回答方式及结束语的设计。其中民意调查的问卷设计还要考虑它的一些特点，如所提问题必须是广大群众最关心、最熟悉的问题，问题不宜太多，且多以情感类、态度类问题为主。总结以往民意测验的经验和教训，以下一些问题值得注意：

　　充分考虑被调查者的实际能力和条件。此处的能力是指被调查者的阅读能力、理解和表达能力、文化知识水平等。凡是不太容易理解或者不太可能回答的问题不应作为调查表中的内容。

　　语言简单易懂，标准规范。民意测验的问题一般是广大群众最关心、最熟悉的问题，只有这样才有可能形成“民意”，才需要进行调查。所用的语言一定简单易懂，标准规范。也就是一个问题对每个被调查者而言，应该代表的是同一件事，也只能有惟一的解释或回答。

　　问题的内容应具体、单一。首先，所提的问题应具体，不能含糊；其次，要避免多重问题，也就是问题必须单一，一问一答。如果问题中包含太多的询问内容，不但会使被调查者混淆不清，而且还会给统计工作带来诸多困难。

　　提问不能带有诱导性和倾向性。在提问时，调查者的态度要中立，不能流露出自己的倾向或暗示。如果提问中所使用的字、词或语气暗示出调查者自己的观点，就会影响被调查者的答案。被调查者应该能够在提问中做出不同的选择，这样才能正确反映民意调查的结果。

　　对于风俗和民族习惯中忌讳的问题、个人私隐问题、有碍声誉的问题等，调查时一般应该予以避免。因为对于这类问题，有些被调查者可能会有一种本能的自我防卫心理，其结果要么不予回答，要么不予真实回答，有的还会引起被调查者的反感。

　　问题的排列应恰当。如果问题排列不当，会影响被调查者的顺利回答，甚至产生自填式问卷，影响民意调查的回收率。一般而言，对同类问题要集中排列，这样便于被调查者答完一类问题再回答另一类问题，使被调查者在应答过程中的思路不致经常中断或来回跳动。同时，问题的排列还应该先易后难、由浅入深，以减少被调查者在遇到较繁杂的难题时而产生退缩或中止作答的念头。

　　(2)问卷设计应遵循的原则

　　所列答案应包括所有可能的回答。只有将全部答案列出，才能使每一个应答者都有答案可选，不至于因为所列答案中没有合适的可选而放弃回答，有时为了减少答案个数，也可以用“其他”来概括无法列举的答案。

　　不同答案之间不能相互包含。一个问题所列出的不同答案必须互补相容，互不重叠，否则应答者可能做出有重复内容的双重选择，影响调查结果。

　　答案应当与问题一致，避免答非所问。

　　每一项答案都应有明显的填答标记，答案与答案之间必须留出足够的空格，如此才能保证被调查者在作答时清楚看到所有的答案。

　　答案中，一般都设计有“无所谓”、“不知道”、“一般”之类的模糊性选项，以便使持有类似态度的被调查者或者完全不了解情况的人能真实地表达自己的看法与感受。

　　总之，民意测验的选题要恰当，提问不应太多，应该包括观点、看法、意见、建议、态度、情感等各种主观认识和感受为主的内容，回答方式简明，选取的被调查者具有代表性，讲求时效性。

　　(3)民意测验应用的注意事项

　　第一，民意测验的范围。民意测验范围的确定是民主建设的基础，确定得好，就能准确地反映民意。一般而言，民意测验范围的确定应体现以下原则：一是要体现被调查者韵代表性与广泛性，即所有的被调查者应当来自各个方面、各个层次，应能够代表群众的大多数；二是要体现推荐意图的准确性与真实性，即被调查者能够准确、真实地表达自己的意图；三是要体现民意测验的公正性与严肃性，特别是在人事任免中的公示阶段的民意调查，为了使得人事任免正常进行，必须在任免单位以外开展民意调查，保证其公正性；除此之外，还要求被调查者不得随意作答，保证民意调查的严肃性。

　　第二，民意的基数。民意基数是指事先预定的、能够反映大多数群众意见的最低比率。民意基数的大小体现群众的信赖程度，因此，它是确定考察对象的重要标准，凡是能够获得较多民意支持的考察对象，可以成为正式执行或任用的重要参考。举例来说，在干部任用过程中，凡是能够获得更多群众支持的，即民意调查结果较好的干部人选，表明该人选具有良好的群众基础，可以在以后的工作中减少干群矛盾。

　　第三，民意测验结果的应用。民意测验的结果是考察人事任免或者政策实施的重要参考，但是一旦民意调查启动之后，必然会产生一个最后的结果。结果的公开与不公开，取决于部门或组织的态度，同时还会对个人和部门产生不同的影响。因此，在应用民意测验结果时，必须慎重。举例来说，如果不公开民意测验的结果，那么民意测验的公正性和严肃性可能会遭到被调查者的怀疑；如果公开民意测验的结果，那么民意测验结果接近的被考察对象，就可能出现争执的局面。可见，民意测验结果的应用实际上是一个非常难以处理的问题，尤其在测验结果并不明确的情况下，公开或不公开民意测验结果都可能会造成不同的负面效应，影响部门或组织的管理效能。除了上述具体论述的三种公共管理方法之外，在现在公共管理领域中还有许多直接借鉴于企业管理中的方法，例如全面质量管理、标杆管理、系统管理、线性规划等具体方法，在此不一一列举。

　　我们可以从以下三个方面认识公共管理方法的地位与作用：

　　1．公共管理方法是公共管理思想变为现实状态的中间媒介

　　公共管理方法不同于学术研究中的方法论，它不是指研究公共管理的方法，而是旨在探寻将公共管理的各种理论思想变为现实。可以说，公共管理方法是实现公共管理理论的各种实践工具的集合，只有通过这些具体的方法和手段，各种预设的公共管理理论才能在实践中得以检验，公共管理的目标才能得以实现。

　　2．公共管理方法是公共管理执行中的重要环节

　　从公共管理执行过程来看，公共管理包含计划、组织、指挥、协调、控制等多个环节。其中任何一个环节的实现，都离不开一定的方法指导。例如，为了实现某个公共管理目标，在拟定计划时必须运用调查研究的方法、坚持群众路线、遵循科学的决策方法等，从而保证计划切实符合客观规律的要求。又比如要实现公共管理的组织功能，就必须对公共部门中的工作人员的选任、调配、培训和考核等制度，设立一套切实可行的方法，使得人尽其才。可见，公共管理方法是公共管理执行功能的实现方式。

　　3．公共管理方法是实现公共管理目标的途径

　　如果将公共管理的目标比作过河，那么，没有桥梁或者船只就无法达到这个目标，而桥梁或船只就是方法问题。过河与桥船的关系即公共管理目标与公共管理方法之间的关系。没有目标或者目标设置不正确，即便是具备了最先进的方法，也只能是瞎碰乱闯，没有明确的方向；但是，正确的目标如果没有与之相适应的方法，目标就无法达成。可见，公共管理目标与公共管理方法相辅相成，缺一不可。

　　20世纪80年代以来，面对信息革命、知识经济和全球化浪潮的挑战，面对日益复杂和不断变化的外部环境，各国都不同程度地开展了公共管理创新运动，而公共管理方法的创新就是其中的一个重要组成部分。从全世界范围内公共管理方法创新的情况来看，公共管理方法的运用出现了一些新的趋势。

　　1．方法运用日益综合化

　　公共管理的根本目标是有效地增进与公平地分配社会公共利益。为了实现这一根本目标，需要有不同的具体目标予以保证。公共管理的具体目标是多元的，如公共管理要维持良好的社会秩序和政府稳定，要促进社会经济的发展，要提高社会公众生活的质量，要促进民主参与的发展，提升公民对政府的信任；同时，公共管理也要回应全球化提出的挑战、提高国家在国际上的竞争力，如此多元的目标仅靠一两种公共管理方法是难以实现的。不仅如此，当代社会所面临的公共问题的复杂性，使得任何单一的公共管理方法都不能完全解决某一公共问题，这就对公共管理方法的运用提出了新的要求。公共组织必须根据要达成的目标的层次性和重要程度，针对公共问题的特点，综合运用各种公共管理方法，系统地解决公共问题。

　　2．规范管理和权变管理相结合

　　公共管理规范化是公共事务日趋复杂，以及社会公众对公共管理的期望不断提高的表现。规范管理可以减少管理工作中的随意性、盲目性，保证组织系统协调有序地运转，降低系统运行成本，为组织创造一种相对稳定的内部环境。具体体现在：一是权力运作方向的规范化，即政府越来越倾向于减少行政权力对微观经济生活的直接干预，改革资源配置方式，主要依靠法律手段和经济手段进行管理，规范政府的管理职能和管理行为。二是权力制约机制的规范化，即在科学界定政府职能和权限的基础上，对于需要保留的权力，进一步加强对权力的监督制约。三是权力运行程序的规范化，即在公共管理改革的过程中增强权力运作过程的透明度和可预见性，建立和完善相应的听证制度、信息查询制度和咨询制度等。规范管理对于维持行政组织的稳定运作，强化行政组织的协调机制具有不可替代的作用。但是在科学技术飞速发展，社会全面进步，观念变革日新月异的条件下，公共管理因素是纷繁复杂、不断变化的，它要求公共管理者必须以创新的方式及时应对管理中出现的新情况、新问题，使创新贯穿于公共管理的整个过程。因此，在重视规范管理的同时，有必要运用权变方法对组织进行管理，即对行政组织及其环境的特点进行诊断，根据行政组织及环境的特点来确定行政组织的目标，并调整行政组织结构，协调行政组织活动，使行政组织能适应环境的变化而存在和发展。权变管理是在规范管理基础上的发展，为更高层次的规范管理提供依托和框架，而规范管理则是权变管理的逻辑延续，有助于维持和巩固权变管理的成果。

　　3．技术化程度不断提高

　　当代公共管理所要处理的公共事务数量繁多，所面临的社会公共问题比历史上任何时代都更为复杂、更具有变化性，并且公共问题彼此之间相互联系、相互影响，形成了一个类似网络的结构，这对公共组织及其成员而言既是压力，也是推动公共管理方法技术化的巨大动力。此外，公共组织本身也随着社会的发展、公共事务的日益扩张而日渐庞大，单是公共组织自身的管理就要求采用先进技术以提高效率。面临这样复杂的内外环境，技术化就成为公共管理方法发展的一个必然趋势。公共管理方法的技术化，使公共管理条理化、有序化，提高了公共组织运作的效率，也提高了公共管理的绩效。