領導監督

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　　領導監督是指領導者通過一定的組織和手段實現領導者與被領導者、領導者與組織、組織與組織之間的相互監察與督促，以保證領導職能的正確貫徹執行，最終實現領導目標的一種職能活動。它是領導活動過程中一個必不可少的環節，有著重要的地位和作用。

　　一般說來，領導監督包括兩個方面的監督：一是領導者對被領導者的監督，即上級對下級的監督；二是被領導者對領導者的監督，即下級對上級的監督。在領導的實踐過程中，領導監督多指對領導者的監督。領導監督是社會分工的產物。

　　領導者的監督活動是一項層次較多涉及面較廣的活動, 因此領導監督可以劃分出不同的類型。

　　(一) 領導者的個人監督和領導者委托的機構監督

　　領導者個人監督是指領導者個人對被領導者的工作進行監份, 這是直接監督的一種方式。領導者親臨現場, 可獲得第一手真實的資料, 這對於調整工作思路, 改善工作方法, 協調被領導者的行動具有重要的作用。但反過來說, 領導者直接監督也有許多不利之處: 一是可能分散領導者的精力, 影響其抓好事關組織成長、發展的大事; 二是領導者對被領導者進行面對面的監督, 有時會造成與被領導者的衝突, 影響上下級關係, 不利於組織內的凝聚。所以領導者有時會設置必要的、專門的監督機構代行監督權。這些監督機構把監督的情況及時反饋給領導者, 領導者根據報上來的情況, 採取相應的處理辦法。

　　(二)事前監督、事中監督、事後監督

　　事前監督, 是指在組織某項活動付諸實施之前,對其決策、計劃和方案所進行的預防性監督, 以防止作出不科學的決策。

　　事中監督, 是指在執行領導決策、計劃、方案過程中所進行的監督。通過事中監份,及時查明妨礙決策、計劃、方案的缺陷和偏差, 檢查、考核執行情況, 以便使決策、計封、方案得以準確無誤的貫徹執行。

　　事後監怪, 是指一項決策、計劃、方案執行完成以後, 通過總結檢查, 著看是否達到了決策、計劃、方案的預期目標, 決策是否科學、執行是否 得力、管理有無失誤, 制度是否嚴密等, 以便發揚成績、剋服不足, 為下一步決策、計劃、方案的制定實施打好堅實的基礎。

　　(三)經常性監督和重點性監督

　　通過經常性監勢, 才能防微杜漸, 才能及時發現問題, 消除隱患, 不僅使事業免受損失, 也使領導者少犯或不犯錯誤。

　　重點監督是指領導者要對領導活動中的重要工作, 對決策、計劃、方案執行中的重要階段, 對起重要作用的重點人物進行監督。在經常性、普遍性監督的同時突出重點, 不僅對整個領導活動有重大影響, 而且會不斷提高領導者的監督水平, 豐富領導者的監督經驗。

　　領導監督的方法很多，不同的監督目的、監督內容和監督要求，有不同的監督程式和方法。從一般的領導活動來考慮，有思想監督的方法、組織監督的方法和制度監督的方法。具體地說，又有下列幾種具體方法來開展領導監督工作。

　　1．統計分析監督法

　　統計分析監督法是指運用統計報表從數量方面對領導計划進行監督的方法。這是一種常見的全面監督方法。

　　2．專門問題調查法

　　許多監督行為都是在出現了問題之後才進行的監督，這就是事後監督或事中監督。這種監督多數是為解決問題所採取的一系列調查行為，這就是專門問題調查監督。

　　3．現場監督法

　　現場監督法是指領導者或主管人員通過直接調查或現場辦公等形式，親自到現場進行監察和督導的監督方法。

　　總的來說, 它包括四個相互聯動的環節。

　　(一) 建章立制

　　為避免領導者對被領導者工作的隨意性和無序狀態, 必須制定相應的規章制度和工作秩序, 使監督工作有章可循, 有條不紊, 使監督檢查在可以控制的範圍內運行。監督機構代行領導者的部分監督權, 使領導者從日常繁重的領導事務中解放出來, 避免成為忙忙碌碌的事務主義者。

　　(二) 搜集信息

　　領導者和監督機構要調查研究, 及時、準確地瞭解被領導者的工作情況, 並按照既定的規則和程式對其土作過程進行比較、分析、評價。對獲取的信息要去粗取精, 去偽存真, 切忌偏聽偏信, 以偏概全。

　　(三)糾正偏差

　　領導者通過搜集信息發現了領導活動或被領導者的工作行為出現偏差時, 要及時地採取果斷措施, 糾正工作偏差, 把被領導者的行為嚴格控制在領導活動範圍之內, 儘可能地避免和減少損失, 以保證領導目標的實現。

　　(四)總結經驗

　　工作任務完成後, 領導者要及時進行分析總結, 吸取經驗教訓, 幫助、引導被領導者及時查明發生偏差的原因, 制定防止出現類似問題的對策和措施。這樣做一方面可以提高領導工作水平, 同時還可以教育啟發其他被領導者避免犯同類錯誤。

　　從當今領導活動的特點來看，領導監督應遵循如下原則。

　　(一)依法監督原則

　　領導監督工作的根本準繩是國家與地方政府所頒佈的法律、法令和有關領導監督法令、法規實施監督的原則。領導者行使領導職權是國家法律與法規授予的權力，領導監督工作的權力也來自於法律規定的許可權，各級領導者必須依法進行監督和接受監督。領導監督工作如果離開了法律制度就會出現兩種偏差。一是監督工作變得“無法無天”，不受任何約束，從而干擾了正常的領導活動，使領導目標和任務不能順利完成；另一種是“無法監督”，在監督上由於許可權、程式規範、義務等方面的規定不明，有監督權力和監督職能的個人或部門就難以進行有效的監督，從而使監督工作處於癱瘓狀態。顯然，這兩種偏差都會給監督工作帶來損害。依法監督原則是領導的制度規範原則，它確定了監督的權力、職責、內容和程式。

　　(二)公開監督原則

　　領導監督要公開，包括公開領導監督主體、對象和範圍；公開領導監督制度；公開領導監督程式；公開領導監督結果等等。正確實施公開原則，要註意以下三種情況：一是屬於一般性監督，其公開性應該是無條件的，不論是自上而下的監督還是自下而上的監督都應該是公開的；二是特定監督，僅僅在一定的範圍內公開；三是不允許公開，為了維護國家和人民的利益可以暫時不公開。實施公開原則，要建立社會協商對話制度，領導者同組織成員要直接協商對話，向群眾公開報告，聽取群眾的批評，及時準確地瞭解群眾的願望、要求、建議和批評，使自己的工作更符合實際。

　　(三)時效監督原則

　　領導監督本身也必須講究效率，領導監督的時效原則就是領導監督的及時性和有效性。領導者在監督過程中要認真把握監督的特點和規律，力求監督手段和方法的科學性，以便以最小的代價達到最有效的監督目的。在實踐中貫徹監督的實效性原則有利於剋服原有領導體制效率低下的弊端。因為領導監督不僅是一種權力約束、制衡和懲戒機制，同時，還應是一種社會激勵機制。通過及時而有效的領導監督，促進領導者決策、執行等行為及時運行，提高其辦事速度和效率。

　　(四)層級監督原則

　　從權力制約理論上來說，領導監督的權力一般要高於被監督的對象，這就是採取層級監督原則。所謂層級監督原則，是指在監督檢查中按照縱向分為若幹層次，每一個下級層次都對上一個層次負責。各個層次所管轄的地區和範圍隨層次的降低而縮小。在一個領導工作系統中，領導者能夠直接領導的部門在數量上應有一定的限度，數量少了不便於發揮作用，過多則難以兼顧和協調。層級監督原則並不是絕對的，在特殊情況下上級監督部門可以越級檢查下級的工作。

　　與其他的監督形式相比較，領導監督具有以下特征：

　　1．領導監督的強制性

　　領導監督是一種以權力作為後盾的對領導權力的監察和約束。在現代民主社會，權力所有者和權力行使者之間相對分離，監督就意味著一種權力對另一種權力的制約和監控。法國思想家孟德斯鳩說過：“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”領導權力是國家和社會組織中由特定的機構和人員行使領導職能的權力，要防止領導權力的濫用，必須對領導權力進行監督。這種監督的實質是權力監控，是以權制權。因此，監督主體也必須具有相應的強制性的權力作為監督的後盾，否則，領導監督就失去了約束力與權威性。

　　2．領導監督的法定性

　　領導監督是一種法定的監督活動，是以法律為依據，按照法定的程式和規則進行的，具有合法性、權威性。領導監督不以被監督者的意志為轉移，不是建立在被監督者自願、同意基礎之上的，不管被監督者是否意識到、是否願意，領導監督都存在併發揮作用。領導監督的權威性和強制性來源於法律的嚴肅性，領導監督權在本質上是一種法定權，監督行為是一種法定活動。

　　3．領導監督的相對獨立性

　　領導監督是具有相對獨立地位的監督主體所進行的監督活動。為了確保監督的有效性，監督的主體和客體不能合而為一，不能讓監督主體依附於或受制於監督客體。現代領導監督一般都是建立在民主和法治基礎之上的。民主和法治的本質要求領導監督的主體必須具有一定的獨立性、權威性。在領導監督活動中，監督主體只向賦予其監督權的組織負責，並且在不受其他任何機關、團體和個人干預的情況下，相對獨立地進行監察和督促。被領導者對領導者的監督，從領導者的角度來說，也是獨立於自身以外的監督力量，關鍵是必須真正賦予下屬和下級組織在行政隸屬關係以外的監督權力。領導監督的相對獨立性是監督活動的權威性和有效性的基本保證。所以，如果監督主體缺乏獨立性，依附於被監督者，就根本談不上監督，這樣的監督只是一種空洞虛幻的擺設。在西方資本主義國家，三權分立的政治架構其實也是一種領導權力的監督制度。在社會主義國家，馬克思、列寧等高度重視領導監督，列寧還提出了監察機關對權力監督必須具有相對獨立性的思想。

　　4．領導監督的系統性

　　由領導活動的全局性與複雜性所決定，領導監督是一種系統性的全面監督活動。這具體表現為：

　　其一，領導監督主體的多元性。領導監督主體是指對領導機關及其人員具有監督職責和權利的組織和個人，領導監督的主體不僅包括組織內部的領導者、被領導者，還包括外部的權力機關、司法機關、社會團體、政黨、公民及社會輿論等等。領導監督主體的多元性，是現代民主社會的一個重要特征。

　　其二，領導監督內容的廣泛性。從領導監督的客體來看，它幾乎涵蓋了所有的領導者的行為，從運作過程到行為方式，從實體到程式，從合法性到合理性，從工作活動到業餘生活等等都是領導監督的內容。正是這些多層次、多元化的監督內容，使得對領導活動領域的監督形成了一個相互聯繫、彼此作用的網路。

　　其三，監督形式的多樣性。公共組織的領導者是公共人物，他們的一舉一動不僅受到專門機構的監督，而且還會受到媒體和公眾的關註和監督，以保證領導者儘可能地勤政廉潔。領導監督既包括政黨監督、立法監督、行政監督、司法監督，也包括社會監督、群眾監督、個人監督、輿論監督和媒體監督等形式。

　　其四，監督手段的多樣性。領導監督的手段是多種多樣的，同時，綜合運用各種手段是監督有效性的基本保證。

　　5．領導監督的雙向性

　　領導監督是一種監督主體和監督客體之間雙向互動的活動，是監督者和被監督者之間相互影響、互相制約的一種互動關係。一方面，領導監督既包括領導者對被領導者的下行監督，同時也包括被領導者對領導者的上行監督。領導者的下行監督推動著下屬認真履行職責，有效完成工作任務；被領導者的上行監督有利於規範領導者的行為，減少和避免權力的濫用和腐敗。另一方面，這種雙向互動的監督行為，意味著雙方處於動態的相互作用、相互制約的關係之中。這並不意味著監督者一直處於主動地位，被監督者則始終處於被動地位，而是指雙方始終處於一種相互博弈的競爭狀態之中，兩者之間的良性互動關係構成了有效的領導監督體系。

　　6．領導監督目的的明確性

　　領導監督有著非常明確的目的，就是確保領導機關和領導者正確規範地行使權力，保證權力的廉潔性、公正性、合法性，提高領導活動的有效性。從社會發展的角度來看，領導監督既是政治文明發展的結果，也是政治文明發展的動力。領導監督歸根結底是為了維護公共利益，推動社會的進步和發展。對領導者的監督不是跟領導幹部過不去，不是限制干擾領導者正常合法的行為，不是不信任領導者，而是從根本上預防權力的濫用和腐敗，保護公共利益。這實際上也是對領導者的一種關愛，通過有效的領導監督，扼制其私欲的膨脹，使領導者健康發展，在領導活動中不敢、不願、不能和不想濫用權力，防止其走上犯罪的道路。

　　監督是領導活動順利進行的基礎，也是組織肌體健康、穩定發展的有力保障。領導監督的保障作用表現在以下幾方面：

　　(一)防範作用

　　防範作用主要表現在實踐前的監督上。領導者或領導機關對所屬組織的計劃、報告、請示等進行的審查就具有防範的性質。如在將要推行某項措施時，應對所涉及的巨集觀環境因素(國家政治、經濟形勢、法律狀況、國際形勢等)、微觀環境(組織機構、規章制度、人際關係等)和個性因素(思想水平、道德素質、法制觀念等)進行綜合分析，從中找出漏洞和由此產生的種種問題，提出防範措施，做到防患於未然，從而保證措施得以順利地進行。

　　(二)補救作用

　　領導部門或領導者在實施領導過程中，每一職能的運用都存在發生錯誤的可能性。這種錯誤，或因在制定政策、計劃、措施中對客觀情況瞭解不全面，而在實施過程中暴露出來的某些缺陷、偏頗；或因領導者個人的原因而出現違反黨和國家政策法令或損害人民及國家利益的越軌行為。加強領導監督的作用就在於能及時發現不論是制定政策的原因還是領導者個人的原因所造成的不良影響和損失，採取必要的措施予以補救，從而防止領導活動失去控制。

　　(三)督促作用

　　監督作用表現在通過領導監督對領導者形成一種推動力或壓力，促使其認真工作，遵紀守法，提高效率，能使被監督者認識到，要想使工作適應社會環境的變化，必須不斷提高自己的政治思想素質和領導水平，加強道德修養，提升領導效能。

　　(四)制約作用

　　在複雜的社會環境中，領導者往往受到許多不良因素的誘惑．一些領導者出現組織觀念淡薄，紀律鬆弛，甚至會導致權錢交易、以權謀私、貪污受賄等腐敗現象的產生等等。領導監督是有效監控腐敗現象發生的一種 強有力的手段。

　　(五)改進作用

　　在制定決策、計劃的過程中，由於各種原因領導者難免出現失誤或不足。這些失誤或不足在實施時會明顯地暴露出來。如果對此實施有力的監督，就可以及時糾正偏差，使決策、計劃中的失誤與不足之處得到改進和完善。即使決策、計劃是完全正確的，出於客觀環境的變化，需要改進決策的情況也會經常發生。通過有效而及時的監督就可以及時採取措施以適應變化了的情況，或者使決策、計劃更符合客觀實際。

　　(六)橋梁和紐帶作用

　　監督的橋梁和紐帶作用表現為兩方面：一方面，它是聯結決策中心和執行機構的中介。對下，它負有監督執行機構認真執行決策的責任；對上，它又能隨時反饋執行情況，使決策中心及時發現決策中的問題，從而起到聯繫正確決策和執行的橋梁作用。另一方面，它又是聯繫領導與群眾的紐帶。監督既具有領導者對被領導者的監督職能，又具有被領導者對領導者的監督職能。這種監督的雙向作用是領導聯繫群眾、接受群眾監督、從而使領導工作沿著正確的軌道運行的重要保證。

　　(一)加強監督是領導者正確開展領導活動的必要條件

　　在領導活動中，領導者處於主導地位，對每一項職能的運用和發揮起著關鍵性的作用。為了實現正確有效的領導，減少失誤，必須加強監督。

　　一是加強監督可以保證領導活動的正確方向，保證黨的路線、方針、政策和國家的法律、法令的貫徹執行，及時有效地避免或減少不正確的領導行為所造成的危害。誠如鄧小平所指出的，我們要有來自各方面的監督，包括黨的監督、群眾的監督以及民主黨派的監督，“有了各方面的監督，我們就會謹慎一些，我們的消息就會靈通一些，我們的腦子就不會僵死起來，看問題就會少一些片面性”。“制定的方針政策會比較恰當，即使發生了問題也比較容易糾正。”

　　二是加強監督可以使領導者經常聽到逆耳之言，保持清醒的頭腦，改進領導方法，提高領導效能。三是加強監督可以使被領導者的行為嚴格按照領導者的正確意圖行事，保證領導決策的有效實施，使領導活動沿著正確的航向前進。

　　(二)加強監督，是清除特權腐敗，加強民主政治建設的重要措施

　　我國各級各類領導者手中掌握的權力，從根本上來講是人民給的，實質是人民當家做主的權力。人民給的權力就其本質是不能腐蝕受權者的，但權力的實際效用卻受到掌權者的主客觀條件所制約。就掌權者的主觀條件來說，權力對於那些忠於人民、全心全意為人民服務的領導者來說，只能激勵他們承擔更大的責任，作出更多的奉獻，不會帶來特權腐敗，但對於那些思想品質不好，素質比較差的人來說，則有很大的腐蝕力，必然產生特權腐敗。就掌權者的客觀條件來說，改革開放和建立社會主義市場經濟體制的環境，給廣大領導者創造了運用權力、施展才華、更好地為人民服務的條件，同時也增加了脫離群眾搞特權、以權斂財、權錢交易的危險性。由於種種原因，當前在領導活動領域還存在著不少消極腐敗現象，因此，只有充分發揮各種監督渠道的作用，特別是增強人民群眾的民主意識，提高他們廣泛參政、議政、監政的自覺性，對於消除特權腐敗現象，加強民主政治建設，具有極為重要的作用。

　　(三)加強監督，是維護和實現公共利益與公民合法權益的有效途徑

　　在我國，各級各類領導者擔負著管理社會、發展經濟的重任，其職能十分重要，他們的一言一行、一舉一動，往往關乎國家、社會和集體的公共利益，關乎公民的合法權益。因此，加強監督可以制約領導權力的濫用，使各級領導者嚴格依法行政，不得損害國家、社會、集體的利益和公民的合法權益。領導監督在於對領導者所發生的違法失職行為，能夠及時發現和糾正，以相應的責任制度追究直接責任者的責任，使領導者的權力和責任相統一。

　　(四)加強監督，是實現依法治國、依法行政治國方略的有力保障

　　依法治國，建設社會主義法治國家，是中國共產黨人領導人民治理國家的基本方略。要實現依法治國、依法行政，首先必須要求各級領導者增強法制觀念，提高法律意識，切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究。而領導監督本身就是通過一系列法制化的手段發現和制止領導決策中的失誤，補救領導行為中的偏差，追究領導違法的責任，因此，通過嚴格的領導監督，可以促使各級領導者增強法制觀念，堅決依法行政，切實把領導活動逐漸納入法制化的軌道。

　　(五)加強監督，是提高領導者素質、培養德才兼備的高水平的領導幹部隊伍的重要方式

　　通過對領導者經常而系統的監督，一方面可以及時掌握各級領導者的工作情況，對他們的德才在總體上作出評價，以便開展有計劃、有步驟的培訓，不斷提高他們的整體素質；另一方面還可以在掌握大量實際材料的基礎上，對他們以工作實績為主要依據進行升降獎懲。顯而易見，加強監督，有利於培養德才兼備的高素質的領導幹部隊伍，提高領導績效。