领导监督

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　　领导监督是指领导者通过一定的组织和手段实现领导者与被领导者、领导者与组织、组织与组织之间的相互监察与督促，以保证领导职能的正确贯彻执行，最终实现领导目标的一种职能活动。它是领导活动过程中一个必不可少的环节，有着重要的地位和作用。

　　一般说来，领导监督包括两个方面的监督：一是领导者对被领导者的监督，即上级对下级的监督；二是被领导者对领导者的监督，即下级对上级的监督。在领导的实践过程中，领导监督多指对领导者的监督。领导监督是社会分工的产物。

　　领导者的监督活动是一项层次较多涉及面较广的活动, 因此领导监督可以划分出不同的类型。

　　(一) 领导者的个人监督和领导者委托的机构监督

　　领导者个人监督是指领导者个人对被领导者的工作进行监份, 这是直接监督的一种方式。领导者亲临现场, 可获得第一手真实的资料, 这对于调整工作思路, 改善工作方法, 协调被领导者的行动具有重要的作用。但反过来说, 领导者直接监督也有许多不利之处: 一是可能分散领导者的精力, 影响其抓好事关组织成长、发展的大事; 二是领导者对被领导者进行面对面的监督, 有时会造成与被领导者的冲突, 影响上下级关系, 不利于组织内的凝聚。所以领导者有时会设置必要的、专门的监督机构代行监督权。这些监督机构把监督的情况及时反馈给领导者, 领导者根据报上来的情况, 采取相应的处理办法。

　　(二)事前监督、事中监督、事后监督

　　事前监督, 是指在组织某项活动付诸实施之前,对其决策、计划和方案所进行的预防性监督, 以防止作出不科学的决策。

　　事中监督, 是指在执行领导决策、计划、方案过程中所进行的监督。通过事中监份,及时查明妨碍决策、计划、方案的缺陷和偏差, 检查、考核执行情况, 以便使决策、计封、方案得以准确无误的贯彻执行。

　　事后监怪, 是指一项决策、计划、方案执行完成以后, 通过总结检查, 着看是否达到了决策、计划、方案的预期目标, 决策是否科学、执行是否 得力、管理有无失误, 制度是否严密等, 以便发扬成绩、克服不足, 为下一步决策、计划、方案的制定实施打好坚实的基础。

　　(三)经常性监督和重点性监督

　　通过经常性监势, 才能防微杜渐, 才能及时发现问题, 消除隐患, 不仅使事业免受损失, 也使领导者少犯或不犯错误。

　　重点监督是指领导者要对领导活动中的重要工作, 对决策、计划、方案执行中的重要阶段, 对起重要作用的重点人物进行监督。在经常性、普遍性监督的同时突出重点, 不仅对整个领导活动有重大影响, 而且会不断提高领导者的监督水平, 丰富领导者的监督经验。

　　领导监督的方法很多，不同的监督目的、监督内容和监督要求，有不同的监督程序和方法。从一般的领导活动来考虑，有思想监督的方法、组织监督的方法和制度监督的方法。具体地说，又有下列几种具体方法来开展领导监督工作。

　　1．统计分析监督法

　　统计分析监督法是指运用统计报表从数量方面对领导计划进行监督的方法。这是一种常见的全面监督方法。

　　2．专门问题调查法

　　许多监督行为都是在出现了问题之后才进行的监督，这就是事后监督或事中监督。这种监督多数是为解决问题所采取的一系列调查行为，这就是专门问题调查监督。

　　3．现场监督法

　　现场监督法是指领导者或主管人员通过直接调查或现场办公等形式，亲自到现场进行监察和督导的监督方法。

　　总的来说, 它包括四个相互联动的环节。

　　(一) 建章立制

　　为避免领导者对被领导者工作的随意性和无序状态, 必须制定相应的规章制度和工作秩序, 使监督工作有章可循, 有条不紊, 使监督检查在可以控制的范围内运行。监督机构代行领导者的部分监督权, 使领导者从日常繁重的领导事务中解放出来, 避免成为忙忙碌碌的事务主义者。

　　(二) 搜集信息

　　领导者和监督机构要调查研究, 及时、准确地了解被领导者的工作情况, 并按照既定的规则和程序对其土作过程进行比较、分析、评价。对获取的信息要去粗取精, 去伪存真, 切忌偏听偏信, 以偏概全。

　　(三)纠正偏差

　　领导者通过搜集信息发现了领导活动或被领导者的工作行为出现偏差时, 要及时地采取果断措施, 纠正工作偏差, 把被领导者的行为严格控制在领导活动范围之内, 尽可能地避免和减少损失, 以保证领导目标的实现。

　　(四)总结经验

　　工作任务完成后, 领导者要及时进行分析总结, 吸取经验教训, 帮助、引导被领导者及时查明发生偏差的原因, 制定防止出现类似问题的对策和措施。这样做一方面可以提高领导工作水平, 同时还可以教育启发其他被领导者避免犯同类错误。

　　从当今领导活动的特点来看，领导监督应遵循如下原则。

　　(一)依法监督原则

　　领导监督工作的根本准绳是国家与地方政府所颁布的法律、法令和有关领导监督法令、法规实施监督的原则。领导者行使领导职权是国家法律与法规授予的权力，领导监督工作的权力也来自于法律规定的权限，各级领导者必须依法进行监督和接受监督。领导监督工作如果离开了法律制度就会出现两种偏差。一是监督工作变得“无法无天”，不受任何约束，从而干扰了正常的领导活动，使领导目标和任务不能顺利完成；另一种是“无法监督”，在监督上由于权限、程序规范、义务等方面的规定不明，有监督权力和监督职能的个人或部门就难以进行有效的监督，从而使监督工作处于瘫痪状态。显然，这两种偏差都会给监督工作带来损害。依法监督原则是领导的制度规范原则，它确定了监督的权力、职责、内容和程序。

　　(二)公开监督原则

　　领导监督要公开，包括公开领导监督主体、对象和范围；公开领导监督制度；公开领导监督程序；公开领导监督结果等等。正确实施公开原则，要注意以下三种情况：一是属于一般性监督，其公开性应该是无条件的，不论是自上而下的监督还是自下而上的监督都应该是公开的；二是特定监督，仅仅在一定的范围内公开；三是不允许公开，为了维护国家和人民的利益可以暂时不公开。实施公开原则，要建立社会协商对话制度，领导者同组织成员要直接协商对话，向群众公开报告，听取群众的批评，及时准确地了解群众的愿望、要求、建议和批评，使自己的工作更符合实际。

　　(三)时效监督原则

　　领导监督本身也必须讲究效率，领导监督的时效原则就是领导监督的及时性和有效性。领导者在监督过程中要认真把握监督的特点和规律，力求监督手段和方法的科学性，以便以最小的代价达到最有效的监督目的。在实践中贯彻监督的实效性原则有利于克服原有领导体制效率低下的弊端。因为领导监督不仅是一种权力约束、制衡和惩戒机制，同时，还应是一种社会激励机制。通过及时而有效的领导监督，促进领导者决策、执行等行为及时运行，提高其办事速度和效率。

　　(四)层级监督原则

　　从权力制约理论上来说，领导监督的权力一般要高于被监督的对象，这就是采取层级监督原则。所谓层级监督原则，是指在监督检查中按照纵向分为若干层次，每一个下级层次都对上一个层次负责。各个层次所管辖的地区和范围随层次的降低而缩小。在一个领导工作系统中，领导者能够直接领导的部门在数量上应有一定的限度，数量少了不便于发挥作用，过多则难以兼顾和协调。层级监督原则并不是绝对的，在特殊情况下上级监督部门可以越级检查下级的工作。

　　与其他的监督形式相比较，领导监督具有以下特征：

　　1．领导监督的强制性

　　领导监督是一种以权力作为后盾的对领导权力的监察和约束。在现代民主社会，权力所有者和权力行使者之间相对分离，监督就意味着一种权力对另一种权力的制约和监控。法国思想家孟德斯鸠说过：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”领导权力是国家和社会组织中由特定的机构和人员行使领导职能的权力，要防止领导权力的滥用，必须对领导权力进行监督。这种监督的实质是权力监控，是以权制权。因此，监督主体也必须具有相应的强制性的权力作为监督的后盾，否则，领导监督就失去了约束力与权威性。

　　2．领导监督的法定性

　　领导监督是一种法定的监督活动，是以法律为依据，按照法定的程序和规则进行的，具有合法性、权威性。领导监督不以被监督者的意志为转移，不是建立在被监督者自愿、同意基础之上的，不管被监督者是否意识到、是否愿意，领导监督都存在并发挥作用。领导监督的权威性和强制性来源于法律的严肃性，领导监督权在本质上是一种法定权，监督行为是一种法定活动。

　　3．领导监督的相对独立性

　　领导监督是具有相对独立地位的监督主体所进行的监督活动。为了确保监督的有效性，监督的主体和客体不能合而为一，不能让监督主体依附于或受制于监督客体。现代领导监督一般都是建立在民主和法治基础之上的。民主和法治的本质要求领导监督的主体必须具有一定的独立性、权威性。在领导监督活动中，监督主体只向赋予其监督权的组织负责，并且在不受其他任何机关、团体和个人干预的情况下，相对独立地进行监察和督促。被领导者对领导者的监督，从领导者的角度来说，也是独立于自身以外的监督力量，关键是必须真正赋予下属和下级组织在行政隶属关系以外的监督权力。领导监督的相对独立性是监督活动的权威性和有效性的基本保证。所以，如果监督主体缺乏独立性，依附于被监督者，就根本谈不上监督，这样的监督只是一种空洞虚幻的摆设。在西方资本主义国家，三权分立的政治架构其实也是一种领导权力的监督制度。在社会主义国家，马克思、列宁等高度重视领导监督，列宁还提出了监察机关对权力监督必须具有相对独立性的思想。

　　4．领导监督的系统性

　　由领导活动的全局性与复杂性所决定，领导监督是一种系统性的全面监督活动。这具体表现为：

　　其一，领导监督主体的多元性。领导监督主体是指对领导机关及其人员具有监督职责和权利的组织和个人，领导监督的主体不仅包括组织内部的领导者、被领导者，还包括外部的权力机关、司法机关、社会团体、政党、公民及社会舆论等等。领导监督主体的多元性，是现代民主社会的一个重要特征。

　　其二，领导监督内容的广泛性。从领导监督的客体来看，它几乎涵盖了所有的领导者的行为，从运作过程到行为方式，从实体到程序，从合法性到合理性，从工作活动到业余生活等等都是领导监督的内容。正是这些多层次、多元化的监督内容，使得对领导活动领域的监督形成了一个相互联系、彼此作用的网络。

　　其三，监督形式的多样性。公共组织的领导者是公共人物，他们的一举一动不仅受到专门机构的监督，而且还会受到媒体和公众的关注和监督，以保证领导者尽可能地勤政廉洁。领导监督既包括政党监督、立法监督、行政监督、司法监督，也包括社会监督、群众监督、个人监督、舆论监督和媒体监督等形式。

　　其四，监督手段的多样性。领导监督的手段是多种多样的，同时，综合运用各种手段是监督有效性的基本保证。

　　5．领导监督的双向性

　　领导监督是一种监督主体和监督客体之间双向互动的活动，是监督者和被监督者之间相互影响、互相制约的一种互动关系。一方面，领导监督既包括领导者对被领导者的下行监督，同时也包括被领导者对领导者的上行监督。领导者的下行监督推动着下属认真履行职责，有效完成工作任务；被领导者的上行监督有利于规范领导者的行为，减少和避免权力的滥用和腐败。另一方面，这种双向互动的监督行为，意味着双方处于动态的相互作用、相互制约的关系之中。这并不意味着监督者一直处于主动地位，被监督者则始终处于被动地位，而是指双方始终处于一种相互博弈的竞争状态之中，两者之间的良性互动关系构成了有效的领导监督体系。

　　6．领导监督目的的明确性

　　领导监督有着非常明确的目的，就是确保领导机关和领导者正确规范地行使权力，保证权力的廉洁性、公正性、合法性，提高领导活动的有效性。从社会发展的角度来看，领导监督既是政治文明发展的结果，也是政治文明发展的动力。领导监督归根结底是为了维护公共利益，推动社会的进步和发展。对领导者的监督不是跟领导干部过不去，不是限制干扰领导者正常合法的行为，不是不信任领导者，而是从根本上预防权力的滥用和腐败，保护公共利益。这实际上也是对领导者的一种关爱，通过有效的领导监督，扼制其私欲的膨胀，使领导者健康发展，在领导活动中不敢、不愿、不能和不想滥用权力，防止其走上犯罪的道路。

　　监督是领导活动顺利进行的基础，也是组织肌体健康、稳定发展的有力保障。领导监督的保障作用表现在以下几方面：

　　(一)防范作用

　　防范作用主要表现在实践前的监督上。领导者或领导机关对所属组织的计划、报告、请示等进行的审查就具有防范的性质。如在将要推行某项措施时，应对所涉及的宏观环境因素(国家政治、经济形势、法律状况、国际形势等)、微观环境(组织机构、规章制度、人际关系等)和个性因素(思想水平、道德素质、法制观念等)进行综合分析，从中找出漏洞和由此产生的种种问题，提出防范措施，做到防患于未然，从而保证措施得以顺利地进行。

　　(二)补救作用

　　领导部门或领导者在实施领导过程中，每一职能的运用都存在发生错误的可能性。这种错误，或因在制定政策、计划、措施中对客观情况了解不全面，而在实施过程中暴露出来的某些缺陷、偏颇；或因领导者个人的原因而出现违反党和国家政策法令或损害人民及国家利益的越轨行为。加强领导监督的作用就在于能及时发现不论是制定政策的原因还是领导者个人的原因所造成的不良影响和损失，采取必要的措施予以补救，从而防止领导活动失去控制。

　　(三)督促作用

　　监督作用表现在通过领导监督对领导者形成一种推动力或压力，促使其认真工作，遵纪守法，提高效率，能使被监督者认识到，要想使工作适应社会环境的变化，必须不断提高自己的政治思想素质和领导水平，加强道德修养，提升领导效能。

　　(四)制约作用

　　在复杂的社会环境中，领导者往往受到许多不良因素的诱惑．一些领导者出现组织观念淡薄，纪律松弛，甚至会导致权钱交易、以权谋私、贪污受贿等腐败现象的产生等等。领导监督是有效监控腐败现象发生的一种 强有力的手段。

　　(五)改进作用

　　在制定决策、计划的过程中，由于各种原因领导者难免出现失误或不足。这些失误或不足在实施时会明显地暴露出来。如果对此实施有力的监督，就可以及时纠正偏差，使决策、计划中的失误与不足之处得到改进和完善。即使决策、计划是完全正确的，出于客观环境的变化，需要改进决策的情况也会经常发生。通过有效而及时的监督就可以及时采取措施以适应变化了的情况，或者使决策、计划更符合客观实际。

　　(六)桥梁和纽带作用

　　监督的桥梁和纽带作用表现为两方面：一方面，它是联结决策中心和执行机构的中介。对下，它负有监督执行机构认真执行决策的责任；对上，它又能随时反馈执行情况，使决策中心及时发现决策中的问题，从而起到联系正确决策和执行的桥梁作用。另一方面，它又是联系领导与群众的纽带。监督既具有领导者对被领导者的监督职能，又具有被领导者对领导者的监督职能。这种监督的双向作用是领导联系群众、接受群众监督、从而使领导工作沿着正确的轨道运行的重要保证。

　　(一)加强监督是领导者正确开展领导活动的必要条件

　　在领导活动中，领导者处于主导地位，对每一项职能的运用和发挥起着关键性的作用。为了实现正确有效的领导，减少失误，必须加强监督。

　　一是加强监督可以保证领导活动的正确方向，保证党的路线、方针、政策和国家的法律、法令的贯彻执行，及时有效地避免或减少不正确的领导行为所造成的危害。诚如邓小平所指出的，我们要有来自各方面的监督，包括党的监督、群众的监督以及民主党派的监督，“有了各方面的监督，我们就会谨慎一些，我们的消息就会灵通一些，我们的脑子就不会僵死起来，看问题就会少一些片面性”。“制定的方针政策会比较恰当，即使发生了问题也比较容易纠正。”

　　二是加强监督可以使领导者经常听到逆耳之言，保持清醒的头脑，改进领导方法，提高领导效能。三是加强监督可以使被领导者的行为严格按照领导者的正确意图行事，保证领导决策的有效实施，使领导活动沿着正确的航向前进。

　　(二)加强监督，是清除特权腐败，加强民主政治建设的重要措施

　　我国各级各类领导者手中掌握的权力，从根本上来讲是人民给的，实质是人民当家做主的权力。人民给的权力就其本质是不能腐蚀受权者的，但权力的实际效用却受到掌权者的主客观条件所制约。就掌权者的主观条件来说，权力对于那些忠于人民、全心全意为人民服务的领导者来说，只能激励他们承担更大的责任，作出更多的奉献，不会带来特权腐败，但对于那些思想品质不好，素质比较差的人来说，则有很大的腐蚀力，必然产生特权腐败。就掌权者的客观条件来说，改革开放和建立社会主义市场经济体制的环境，给广大领导者创造了运用权力、施展才华、更好地为人民服务的条件，同时也增加了脱离群众搞特权、以权敛财、权钱交易的危险性。由于种种原因，当前在领导活动领域还存在着不少消极腐败现象，因此，只有充分发挥各种监督渠道的作用，特别是增强人民群众的民主意识，提高他们广泛参政、议政、监政的自觉性，对于消除特权腐败现象，加强民主政治建设，具有极为重要的作用。

　　(三)加强监督，是维护和实现公共利益与公民合法权益的有效途径

　　在我国，各级各类领导者担负着管理社会、发展经济的重任，其职能十分重要，他们的一言一行、一举一动，往往关乎国家、社会和集体的公共利益，关乎公民的合法权益。因此，加强监督可以制约领导权力的滥用，使各级领导者严格依法行政，不得损害国家、社会、集体的利益和公民的合法权益。领导监督在于对领导者所发生的违法失职行为，能够及时发现和纠正，以相应的责任制度追究直接责任者的责任，使领导者的权力和责任相统一。

　　(四)加强监督，是实现依法治国、依法行政治国方略的有力保障

　　依法治国，建设社会主义法治国家，是中国共产党人领导人民治理国家的基本方略。要实现依法治国、依法行政，首先必须要求各级领导者增强法制观念，提高法律意识，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。而领导监督本身就是通过一系列法制化的手段发现和制止领导决策中的失误，补救领导行为中的偏差，追究领导违法的责任，因此，通过严格的领导监督，可以促使各级领导者增强法制观念，坚决依法行政，切实把领导活动逐渐纳入法制化的轨道。

　　(五)加强监督，是提高领导者素质、培养德才兼备的高水平的领导干部队伍的重要方式

　　通过对领导者经常而系统的监督，一方面可以及时掌握各级领导者的工作情况，对他们的德才在总体上作出评价，以便开展有计划、有步骤的培训，不断提高他们的整体素质；另一方面还可以在掌握大量实际材料的基础上，对他们以工作实绩为主要依据进行升降奖惩。显而易见，加强监督，有利于培养德才兼备的高素质的领导干部队伍，提高领导绩效。