金審工程

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金審工程(China's Golden Auditing Project)

　　金審工程是審計信息化建設項目的簡稱，屬於國家確定加快建設的六個業務系統工程建設項目之一，是國家電子政務一期工程的重要組成部分。2002年4月，國家計委批准審計署提出的可能性建設報告，金審工程成為按照國家基本建設程式批覆的第一個國家電子政務建設項目。

　　審計的基本職能是通過對賬簿的檢查，監督財政、財務收支的真實、合法、效益。但是到了20世紀80年代，以查賬為主要手段的審計職業遇到了來自電腦技術的挑戰。金融、財政、海關、稅務等部門，民航、鐵道、電力、石化等關係國計民生的重要行業開始廣泛運用電腦、資料庫、網路等現代信息技術進行管理，國家機關、企事業單位會計電算化趨向普及。會計信息電子化發展的同時出現了會計領域電腦做假和犯罪，具有“舞弊功能”的財會軟體時有出現。審計對象的信息化，客觀上要求審計機關的作業方式必須及時作出相應的調整，要運用電腦技術，全面檢查被審計單位經濟活動，發揮審計監督的應有作用。1998年，審計署提出審計信息化建設的意見，並開始籌備金審工程。

　　金審工程無論是從硬體上看還是從軟體上看都是一項十分複雜的系統工程。

　　從硬體上看，金審工程網路系統是由審計內網、審計專網和審計外網組成的。該網路縱向連接中央、省、市、縣四級審計機關，橫向連接財政、稅務、銀行、海關等部門，重點國有企事業單位以及其他重點被審計單位，因此，金審工程網路系統實際上是一個規模龐大的全國性共用系統。

　　從軟體功能上看，金審工程應用系統主要包括以下子系統：

　　1.現場審計實施系統(AO)。

　　現場審計實施系統是利用已有的審計軟體進行移植、整合和二次開發建立起來的一套界面簡潔統一、操作規範的審計業務系統。該系統主要包括六部分的功能模塊：第一部分是數據的採集與轉換。數據的採集與轉換提供幾十種財務軟體的數據介面及自定義的數據模板功能，極大地降低審計人員採集被審計單位數據的難度，為後續的審計作業奠定基礎。第二部分是審計分析。審計分析模塊的主要功能是對採集的財務數據的真實性、合法性和效益性進行通用分析，軟體提供圖表分析、指標分析、自動審計、疑點管理以及多種分析工具，為審計證據的提供和底稿的生成作數據上的準備。第三部分是審計抽樣。審計抽樣主要運用於審計的符合性測試和實質性測試當中，集成固定樣本抽樣、停走抽樣、發現抽樣等10多種成熟的統計抽樣方法，著重從數學模型的角度體現系統的功能，提高審計效率、降低審計風險。第四部分是審計底稿管理。審計底稿管理軟體具有完成審計底稿、審計證據、審計日記編製和管理等方面的功能，可以減少審計實施過程中的勞動量，能夠進行項目內容的追溯，輔助審計人員控制審計項目質量。此外，現場審計實施系統還包括審計項目管理、與審計管理系統交互等方面的功能。

　　2.審計機關輔助辦公系統(OA)。

　　審計機關輔助辦公系統是集審計業務管理和行政辦公於一體的綜合性業務管理系統，用以加強審計業務工作決策，組織、指導、管理並構建用於支撐審計業務的基礎資源資料庫。該系統基於審計管理平臺和統一的設計與開發，包括五個子系統：一是領導決策系統。該系統為審計署領導和各司局領導、省級審計機關領導提供良好的公文閱辦提示、人事、統計、檔案、培訓以及信息瀏覽、檢索等功能，為決策分析提供充分的信息。二是審計計劃管理系統。該系統提供審計計劃的制定、調整、項目進度、成本追蹤的全過程信息，為審計機關嚴格、合理、準確地制定年度計劃提供技術上的保證，減少編製人員的工作負擔。三是審計統計管理系統。該系統彙總審計過程中發現的問題，形成多角度、多層次的報表，減少審計統計人員的勞動量，保證數據快速、準確、完整的彙總。四是審計檔案管理系統。該系統主要是完成審計機關在履行審計監督職能和機關內部管理工作中形成的工作記錄等檔案材料的電子檔案的建立等功能，完成機關公文、審計、財務、基建等檔案的管理和有效使用。此外，審計機關輔助辦公系統還包括現場查看、審計公文流轉、閱辦和公文遠程傳輸等功能。

　　3.聯網審計系統。

　　聯網審計是電腦網路環境下出現的一種新型審計模式，它依托金審工程網路系統平臺，建立連接財政、稅務、銀行、海關等部門和重點國有企事業單位以及其他重點被審計單位的網路審計，實現“預算審計+聯網檢查”審計模式。通過對被審計單位的財政財務收支的真實性、合法性、效益性進行經常性的檢查監督，可以使目前的審計模式向事後審計與事中審計相結合、動態審計與靜態審計相結合、遠程審計與現場審計相結合的方向發展。

　　4.審計支持系統。

　　審計支持系統實際上是一個滿足審計業務和審計管理需要的資料庫群。審計信息資源系統為開展審計業務和滿足審計管理需要提供信息和技術支撐。這些信息資源主要包括各級審計機關自身的統計資料、審計檔案、審計專家經驗、個性審計功能模塊、審計法規資料、巨集觀經濟數據、被審計單位歷史數據等信息資料。各級審計機關通過審計信息資源系統，實現信息資源共用，為審計項目實施和領導決策提供有效支持。

　　金審工程的目標輪廓可以用“一個模式、三個轉變、五個一工程”來描述。所謂“一個模式”就是用五年左右的時間，建成對財政、銀行、稅務、海關等部門和重點國有企業事業單位的財務信息系統及相關電子數據進行密切跟蹤，對財政收支或者財務收支的真實、合法和效益實施有效監督的信息化系統，建立起一個適應信息化的嶄新審計模式----“預算跟蹤+聯網核查”。“三個轉變”即逐步實現：從單一的事後審計轉變為事中審計和事後審計相結合，從單一的靜態審計轉變為動態審計和靜態審計相結合，從單一現場審計轉變為現場審計與遠程審計相結合。增強審計機關在電腦環境下查錯糾弊、規範管理、揭露腐敗、打擊犯罪的能力，維護經濟秩序，促進廉潔高效政府的建設，更好地履行審計法定監督職責。 “五個一”工程是指：建設一個信托政府公共風絡，連通全國審計機關和重點被審計單位的高效實用的審計專用網；開發一批滿足審計業務需求併在應用中不斷完善的應用軟體；建立一個為審計業務和決策、為政府和社會公眾提供有效信息的資料庫群；配置一批經濟實用的電腦設備；培養一支勝任審計信息化的新型隊伍。

　　審計信息化是審計領域的一場革命。審計信息化的進一步發展，必將促使審計手段發生一些重大變革。第一，審計信息化象徵著審計工作將發生三個轉變：從單一的事後審計變為事後審計與事中審計相結合；從單一的靜態審計變為靜態審計與動態審計相結合；從單一的現場審計變為現場審計與遠程審計相結合。這三個變化將逐步實現。動態審計、遠程審計還需要大環境的配合才能全面鋪開。第二，審計信息化必將推動審計方法的改變，對被審計單位的賬目逐筆審計在過去是不可想象的，但在審計信息化情況下將輕而易舉。第三，審計信息化必將推動廣大審計人員思維方式的轉變，增強審計人員的全局意識和巨集觀意識。第四，審計信息化必將提高審計質量，降低審計風險。

　　金審工程分期建設。一期建設工期為兩年左右。一期建設的任務是：

　　(一)應用系統建設。整合審計業務和原有的應用系統，初步建成基於應用平臺、實現數據共用的辦公和業務應用系統，開展聯網審計試點，探索“預算跟蹤+聯網核查”審計模式的實現途徑與方法。

　　(二)區域網建設。改建、擴建和提升審計署機關和駐地方的18個特派員辦事處的原有網路基礎設施，使之適應應用系統運行的需要；實施審計機關之間、審計機關與政府部門和重點被審計單位之間、審計機關與審計現場之間的廣域連接試點。

　　金審工程建成之後，審計署與省級審計機關、駐地方的18個特派員辦事處之間的城際廣域聯接，將依托國家統一電子政務網路平臺。不搞重覆建設。

　　(三)安全系統建設。以國家關於電子政務安全體系框架為指導，以確保審計信息的安全為核心，在區域網系統設計、數據傳輸、審計業務應用、安全管理機構和制度等方面，採取符合國家有關安全規定的建設措施。重點解決電子政務網路統一平臺環境下的數據交換、共用的安全。

　　(四)標準規範建設。以國家關於電子政務標準體系框架為指導，以確保網路互連互通、信息資源共用為目標，按照“有國標用國標，無國標定署標”的原則，制定金審工程需要的審計準則、審計操作指南、審計機關、審計事項、被審計單位、違紀違規行為等標準代碼。

　　(五)人員培訓。繼續抓好審計人員信息技術知識培訓，依照工作崗位和人員比例，分別開展電腦基礎知識和操作技能培訓、電腦審計中級培訓。

　　(一)系統建設資源嚴重短缺金

　　審工程是一項規模巨集大、結構複雜的系統工程，金審工程網路系統由遍及全國的內網、專網和外網組成，這三個網路構成金審工程網路系統的硬體基礎。與網路建設相適應，作為一個全國性的電腦系統。金審工程網路系統需要購置數量龐大的終端設備。與硬體基礎相適應，金審工程網路系統必須開發出大量的應用軟體和進行數量龐大的資料庫建設，作為金審工程的信息與技術支撐。為實現金審工程建設的預期目標，應進行大量的人才培訓。

　　因此，硬體、軟體和人力資源共同構成金審工程的基本要素，這需要大量的資金投入。此外，由於金審工程的建設周期明顯長於電腦網路軟硬體的技術壽命周期，因而金審工程的軟體和硬體總是處在不斷的更新換代之中。在一個周期內，在系統建設尚未得到驗收的情況下，原先購置的硬體陳舊老化，軟體技術水平落後，已經培訓過的人員技術水平跟不上當前技術水平的發展，因此，建設資源在本來就十分短缺的情況下又要不斷用於設備更新。所以，可以說，由於硬體與軟體的更新過快，金審工程的建設必然長期面臨著建設資源短缺的困難。

　　(二)金審工程的實施受到環境的制約

　　按審計署作出的總體規劃，審計機關應建立一個依托政府公共網路，連通審計機關和重點被審計單位的高效實用的審計專用網。這一專用網的基本職能主要有：一是遠程採集財政、稅務、銀行、海關等部門和重點國有企事業單位以及其他重點被審計單位的財務會計電子數據和相關業務數據。二是滿足個性化審計軟體和通用審計軟體在網路環境下對被審計單位的財政財務收支的真實性、合法性和效益性實施審計監督，實現審計工作的“三個轉變”。但是，根據當前的情況可以預計，電子數據的適時採集尚缺乏法律保障。同時，作為事中和適時信息採集的審計專網建設，由於被審計單位不能確定通過審計終端獲取數據的行為是否已經履行必需的審計程式，也不能確定這種行為是代表審計機關的組織意圖還是審計人員的個人行為，因此，被審計單位的財務會計信息的安全性缺乏必要的保證，審計專網建設極有可能難以得到被審計單位的理解、支持與配合。

　　(三)金審工程的應用受到審計人員操作技能“瓶頸”的制約金審工程的規劃建設作為一項革命性的變革，要求涉及金審工程應用的方方面面都需要在原有的水平上作出革命性的提高。

　　相對硬體建設和軟體開發而言，由於審計人員的學歷、素質、工作能力、電腦理論與操作技能參差不齊，因此，他們的操作技能很難在短期內得到實際的、根本性的提高。在實際工作中，一些審計人員能熟練地在電腦環境下開展審計工作，理解各種電子數據提供的內容，高效地進行各種電腦記錄，適應審計工作方式的轉變；同時，也有很多審計人員更傾向於從傳統紙質媒體獲得信息，並對以這種方式提供的信息進行傳統方式的審查，他們更信任傳統審計方式所取得的結果。

　　這種傳統審計方式效率勝過電腦效率的現狀必然嚴重影響到審計人員利用電腦進行工作的信心。

　　目前，審計機關中能夠高效、熟練操作電腦的管理和業務人員大約只占總人數的30%，因此，審計人員電腦技能熟練程度不高以及技能的難以獲得，必然使金審工程的應用受到制約。

　　(四)軟體開發與審計業務工作的實際情況脫節軟體的開發應用使電腦部分代替人的勞動。

　　電腦介入審計工作的一個重要條件就是軟體開髮針對審計管理和審計業務工作的實際情況，儘可能準確地模擬管理與現場審計的真實情景，並開發出與管理和現場業務工作相適應的審計應用軟體。但從已經逐步投入實際運用的現場審計實施系統來看，這些軟體模擬與審計業務工作的實際情況脫節，反映了程式人員與審計人員在觀念、操作過程等方面脫節的問題。根據研究人員對作為金審工程主要軟體的現場審計實施系統的實際操作使用，該軟體的開發設計存在的不足主要表現在以下方面：一是審計現場的複雜性在軟體中未能得到全部模擬，過程被抽象和簡化，大量工作過程得不到記錄。二是軟體開發只註意軟體運行的過程和軟體運行的結果，對審計業務工作中紙質文檔的重要性考慮得不夠充分，不能進行文檔輸出，部分輸出文檔格式不符合審計準則規定。三是個性化軟體功能模塊在專業的軟體開發公司里沒有得以考慮，而審計業務人員往往又因為技術限制而沒有能力進行編寫。四是專家經驗程式與審計人員所作的專業判斷存在明顯出入，因此，專家經驗模塊會嚴重降低審計效率，基本無法使用。

　　(一)加強對金審工程建設的領導和管理，對項目建設進行科學規劃

　　金審工程作為一項重大的社會綜合工程，涉及社會經濟生活的方方面面，需要大量的資金、人力和技術投入。若要順利推進金審工程建設，領導者應對項目建設的重要性、複雜性、長期性有充分的認識。在加強對項目領導的前提下，作好項目規劃，加強對項目建設的具體管理，落實各種管理措施。

　　1.加強對金審工程的宣傳工作，以達到內部凝聚共識、外部取得支持。一是加強對審計人員的發動工作，使審計人員對金審工程的目標、環節、步驟具有充分的認識，對金審工程的硬體、軟體和系統功能進行必要的瞭解，使管理部門和業務部門的工作與金審工程的建設工作取得同步，使人與機器、系統有機結合，為驗證和完善系統結構、最大限度地發揮系統功能打下基礎。二是加強對金審工程的宣傳工作，爭取得到黨委、政府和社會各部門的支持，有利於金審工程的縱深發展，為專用網路的建設作好鋪墊。同時，加大對金審工程的宣傳力度，有利於取得財政等部門的資金支持，為金審工程提供物質條件。

　　2.充分估計項目發展的各個因素，作好綜合平衡和統籌安排，科學規劃項目發展進行，保證資金的合理、節約和有效使用。一是重新對金審工程的建設周期進行規劃，加快建設速度，縮短項目的建設時間，使項目的建設期限不超過主要硬體和軟體的技術壽命周期。二是由於設備的技術性能落後與價格下跌不同步，設備技術性能小幅落後可以換取採購成本的大幅度下降，因此，在不改變原有規劃的情況下，工程應儘量採購性能適中的設備，較大幅度地降低設備的採購成本。三是在技術得到基本保障的情況下，應儘量延長設備的使用年限。只有通過對設備性能與成本的平衡和統籌安排，節約建設和運行成本，樹立科學發展觀，才能為金審工程和審計事業的可持續發展打下基礎。四是國家審計署應儘快向各地方審計機關提供相關的通用軟體，保證已經建立硬體網路的省、市及時對網路進行使用，避免造成資源閑置和浪費。

　　3.科學、有效地管理項目建設。為加強對項目建設的管理，應明確管理主體，落實管理目標和管理責任，充分構思和規劃建設過程、細節，設定明確的階段性目標，推動項目建設向前發展。廣西壯族自治區審計廳在加強管理方面制訂了統一領導、統一規劃、統一管理、統一技術標準、統一組織實施的“五統一”原則，成功地推動了廣西審計信息化建設的進程。

　　(二)加強對應用軟體的引進、管理和開發，推進金審工程系統的實際應用根據國家審計署的精神，通用軟體可採用“拿來主義”，個性化的專業軟體可通過移植和自主開發。

　　但從總體上看，由於審計的技術方法是通用的，因而沒有必要搞全國開發，遍地開花，使本來緊缺的資源更緊張。此外，軟體開發是一項綜合工程，涉及多個學科的專業知識，這就要求程式編寫人員不僅要精通電腦編程知識，更要精通審計業務和審計管理。

　　而地方審計機關依靠自己的力量很難達到這種水平，因此，軟體開發不應成為地方審計機關金審工程項目建設工作的重點。

　　地方審計機關金審工程建設不應把軟體開發作為重點內容，並不意味著不用抓軟體方面的工作，相反，應更加重視嫁接、移植和引進，在通用軟體的基礎上，強化運用小模塊功能，使軟體開發取得更好的功效。通過這種小模塊的功能，可減少審計人員的勞動付出，提高審計工作的質量和效率，提高人與機器、系統的親和度，為系統的順利應用打下基礎。

　　(三)在金審工程現有建設階段和軟硬體的基礎上，充分開展電腦審計，提高審計人員的電腦應用水平和能力，加快推進項目建設

　　金審工程的目標是建成一個對重點審計單位財政財務收支的真實性、合法性和效益性實施有效監督的信息化系統。但是，金審工程是按照總體規劃、系統設計、分期建設、分步實施的原則來進行建設的。建設分步進行，也就決定了總體目標是由一系列的分目標逐步組合實現的，因此，應把人對電腦的適應和應用的因素納入項目建設中統籌考慮，人的能力也應同步培訓，逐步提高。這就對審計機關、尤其是審計人員提出了一個具體的要求，即審計機關和審計人員不能等待觀望，不要期待金審工程建成後再開展規範化的電腦審計。審計人員應用能力要逐步提高，關鍵在於充分培訓和同步應用。在金審工程建設的實施過程中，人與機器、軟體應同步前進，人應充分運用現有的資源和條件，扎實地轉變審計觀念，練好基本功，推進項目建設向前發展。只有人和系統具有同等水平，金審工程才可能真正成為審計人員手中的利器。因此，審計機關既可通過引導，促使審計人員自覺地應用電腦開展業務審計；也可通過強制性措施，要求業務處室開展電腦審計。通過提高審計人員的能力，增加人對機器、軟體和系統的需求，加快推進金審工程項目建設的步伐。

　　目前，電腦應用包括以下幾方面內容：第一，在現場審計作業中，應根據審計機關級別和實際情況，逐步強制推廣電腦應用。省區一級審計機關，在被審計單位條件符合的情況下，應完全採用電腦審計；地市縣審計機關應鼓勵使用電腦審計，審計人員通過電腦審計和演練，逐步提高電腦條件下的審計能力。這是審計人員電腦審計能力的自我摸索和自我培訓，審計的過程本身也是審計的重要目的。第二，電腦的應用應體現在審計管理工作中。電腦審計輔助系統的重要功能是管理，審計機關輔助辦公系統的充分應用能有效提高審計綜合部門人員的電腦應用水平，也必然極大地促進現場審計實施系統的現場使用，最終促進兩個子系統的功能應用整合，實現總體目標。因此，從應用的角度來看，金審工程的硬體建設也應總體規劃，分項實施，為各系統的獨立應用提供條件。第三，對電腦各子系統之間進行整合，有效推進金審工程的建設。

　　(四)加強培訓，提高審計人員的運用技能

　　對審計人員進行必要的技能培訓，是金審工程項目建設和應用的基礎。所謂技能，就是指實戰的應用能力。當前，電腦技能培訓和金審工程建設的技能要求存在較大差距，主要體現在以下方面：一是培訓的類別比較單一，主要開展的培訓大多是基礎類的技能培訓，現場審計實施系統的培訓面不寬，效果不顯著。審計機關輔助辦公系統尚未引入相關軟體進行培訓，小功能模塊的編寫培訓穿插在現場審計實施系統培訓中進行，沒有獨立出來。二是培訓尚未按審計人員工作的性質進行分類培訓，如基礎類、項目業務類、行政管理類和小功能模塊類應分別進行。基礎類的培訓應做到以參加培訓人員掌握和熟悉幾個通用軟體的操作為目標，不應貪多求快，應扎實推進，每次培訓2～3個軟體的應用，每個軟體l0餘個主要功能即可。項目業務類的主要任務是培訓現場審計實施系統軟體，培訓要使參加培訓的人員熟練操作現場審計實施系統，進行項目和人員管理、資料管理，熟練進行數據轉換和數據導出，要求目標明確，步驟清晰。行政管理類和小功能模塊類的培訓也要求目標明確，力求內容簡單實用，突出軟體的主要功能。三是培訓存在走過場現象。因此，培訓工作有待加強。

　　審計機關應針對上述培訓工作中存在的實際問題，明確培訓目標，改變培訓方法，提高培訓效果。

　　只有通過對審計人員進行艱苦和細緻的培訓，併在工作中結合實際業務，採取有效措施推廣使用，形成審計事業對電腦和網路技術的強勁需求，才能加快推進金審工程項目建設的步伐，實現審計手段的現代化。