基本建設程式

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基本建設程式（capital construction procedure）

　　基本建設程式是指一個建設項目在整個建設過程中各項工作必須遵循的先後次序。它是客觀存在的自然規律和經濟規律的正確反映，是經過多年實踐而逐步被認識到的。

　　基本建設程式可分為四個階段八個環節。

　　(一)四個階段

　　1．計劃任務書階段

　　這個階段主要是根據國民經濟長、中期規劃目標，確定基本建設項目內容、規模和地點，編製計劃任務書(也叫做設計任務書)。該階段要做大量的調查、研究、分析和論證工作。

　　2．基本建設項目設計和準備階段

　　這個階段主要是根據批准的計劃任務書、進行建設項目的勘察和設計，做好建設準備，安排建設汁劃，落實年度計劃，設備訂貨等工作。

　　3．基本建設項目施工和生產準備階段

　　這個階段主要是根據設汁圖紙進行建築安裝工程施工和做好生產或使用的準備工作：

　　4．基本建設項目竣工驗收和交付使用階段

　　這個階段主要是指單項工程或整個建設項目完工後，進行竣工驗收工作，移交固定資產，交付建設單位使用。

　　(二)基本建設程式的八個環節

　　基本建設程式的四千階段，一般又劃分為八個環節。

　　1．可行性研究

　　可行性研究是根據國民經濟發展規劃和項目建議書，對建設項目投資決策前進行的技術經濟論證。其目的就是要從技術、經濟和財務等幾個方面論證建設項目是否適當，以減少項目投資決策的盲目性，提高科學性。

　　可行性研究的具體內容，一般包括：提要；市場需求和擬建規模；原材料、資源和主要協作條件；建廠條件和廠址方案；項目設計方案；環境保護；生產組織、勞動定員和人員培訓；項目實施計劃和進度計劃；經濟效益結論。

　　2．編製計劃任務書，選定建設地點

　　計劃任務書，又稱為設計任務書，是確定建設項目和建設方案的基本文件，也是編製設汁文件的上要依據。

　　計劃任務書的內容，各類建設不盡相同，大、中型項目一般包括：建設目的和依據；建設規模、產品方案、生產方法或工藝原則；礦產資源、水文地質和工程地質條件；資源綜合利用、環境保護與“三廢”治理方案；建設地區、地點和占地面積；建設工期；投資總額；勞動定員控制數：要求達到的經濟效益和技水平。

　　在編製計劃任務書時，要選擇建設地點。建設地點的確定是進行設計的前提和生產力佈局的根本環節，必須按選址原則，慎重考慮。

　　3．編製設計文件

　　設計文件是安排建設項目和組織施工的宅要依據，通常由主管部門和建設單位委托設計單位編製。

　　一般建設項目,按擴大初步設汁和施工圖設計兩個階段進行。技術複雜、缺乏經驗的項目，可按初步設計、技術設計和施工圖設計三個階段進行。根據初步設計編製設計概算，根據技術設計編製修正概算，根據施工圖設計編製施工預算。

　　4．制定年度計劃

　　初步設計和設計概算批准後，即列入國家年度基本建設計劃。它是進行基本建設撥款或貸款、分配資源和設備的主要依據。

　　5．建設準備

　　建設項目開工前要進行主要設備和特殊材料申請訂貨和施工準備工作。

　　6．組織施工

　　組織施工是將設計的圖紙變成確定的建設項目的活動。為確保工程質量，必須嚴格按照施工圖紙、技術操作規程和施工驗收規範進行，完成全部的建設工程。

　　7．生產準備

　　在全面施工的同時。要按生產準備的內容做好各項生產準備工作，以保證及時投產，儘快達到生產能力。

　　8．竣工驗收，交付使用

　　竣工驗收是對建及項目的全面考核。建設項目施工完成了設計文件所規定的內容，就可組織竣工駐收。竣工驗收程式一股分兩步：單項工程已按設計要求建成全部施工內容，即可由建設卑位組織驗收；它整個建設項目全部，工程建成後，按有關規定，由負責驗收單位吸收建設、施工和設計單位以及建設銀行、環境保護和其他有關部門共同組成驗收委員會進行驗收。雙方簽證交工驗收證書，辦理交工驗收手續，正式移交使用。

　　目前我國基本建設程式可分為如下幾個主要階段(圖二)：

　　項目建議書階段；可行性研究報告階段；設計文件階段；建設準備階段；建設實施階段；建設實施階段和竣工驗收。這幾個大的階段中的每一階段又都包含著許多環節，這些階段和環節各有其不同的工作內容。

　　(一)項目建議書階段

　　項目建議書是要求建設某一具體項目的建議文件。它是投資決策前對擬建項目的輪廓設想，因而是基本建設程式中最初階段的工作。項目建議書的主要作用是為了推薦一個擬進行建設項目的初步說明，論述項目建設的必要性、條件的可行性和獲利的可能性，供基本建設管理部門選擇並決定是否進行下一步工作。

　　項目建議書的內容一般包括以下幾個方面：

　　1．建設項目提出的必要性和依據；

　　2．產品方案、擬建規模和建設地點的初步設想；

　　3．資源情況，建設條件，協作關係等方面的初步分析；

　　4．投資估算和資金籌措設想；

　　5．經濟效益和社會效益的估計。

　　項目建議書經過批准後，可以進行詳細的可行性研究工作。但完成了項目建議書的工作並不意味著該項工程非上不可，項目建議書不是項目的最終決策。按現行規定，凡屬大中型工程的項目建議書，首先要報行業歸口主管部門，同時抄送國家計委。行業歸口主管部門要根據國家中長期規劃的要求，著重從資金來源、建設佈局，資源合理利用，經濟合理性，技術政策等方面進行初審。行業歸口主管部門初審通過後，再由國家計委從建設總規模+生產力總佈局，資源優化配置、資金供給的可能性及外部協作條件等方面進行綜合平衡進行審批。由行業歸口主管部門初審未通過的工程項目，國家計委不予審批。

　　(二)可行性研究報告階段

　　項目建議書一經批准，即可進行可行性研究，對項目在技術上是否可行和經濟上是否合理進行科學的分析和論證。國家規定，可行性研究內容視不同行業的建設項目可以不同的側重點，但一般應有以下基本內容：

　　1．項目提出的背景和依據；

　　2．市場預測，產品方案和確定建設規模的依據；

　　3．技術工藝、主要設備，建設標準；

　　4．資源，原材料，燃料供應，運輸，供水等協作配合條件；

　　5．建設地點、總體佈置方案、占地範圍；

　　6．項目設汁方案，協作配套工程；

　　7．環保，抗震等要求；

　　8．勞動定員和人員培訓；

　　9．建設工期和實施進度；

　　10．投資估算和資金籌措方式；

　　11．經濟效益和社會效益。

　　承擔可行性研究的單位應是資格經過審定的規劃，設計和工程咨詢單位。通過對建設項目在技術和經濟上的合理性進行全面分析論證和多種方案比較後，提出評價意見。凡經可行性研究未被通過的項目，不再編製可行性研究報告和進行下一程式階段工作。經過研究後如果認為項目建設確實可行，選擇經濟效益最好的方案編製可行性研究報告。由於可行性研究報告是項目最終決策和編製設計文件的主要依據。要求必須有相當的深度和準確性。

　　屬於中央投資或中央與地方合資的大中型和限額以上項目的可行性研究報告應報送國家計委審批。審批過程中要征求行業歸口主管部門的意見，投資公司的意見和咨詢公司的評估意見。總投資2億元以上的項目，不論是中央投資還是地方投資，都要經過國家汁委審查後報國務院審批。

　　經過批准的可行性研究報告，是確定建設項目、編製設計文件的依據，不得隨意修改或變更。如果在建設規模、產品方案，建設地點、主要協作關係等方面有變動，以及突破投資控制額時，需經原批准機關同意。

　　(三)設計上作階段設

　　計是對擬建工程的實施在技術上和經濟上進行全面而詳盡的安排，是基本建設項目計劃的具體化，直接關係著工程質量和將來的使用效果。設汁過程一般分為初步設計和施工圖設汁兩個階段，重大項目和技術複雜項目可根據工程的特點和需要增加技術設計階段。

　　初步設計是設計的第一階段。它根據批准的可行性研究報告和必要而準確的設計基礎資料，對設計對象進行通盤研究，闡明在指定的地點，時間和投資限額內，擬建工程在技術上的叮行性和經濟上的合理性，對建設項目作出基本技術規定，編製項目概算。如果初步設計提出的總概算超過可行性研究報告確定的總投資估算10％以上，或其它主要指標需要變更時，要重新報批可行性研究報告。

　　初步設計的主要內容包括：

　　1．設計依據和設計的指導思想；

　　2．建設規模、產品方案，原材料、燃料等的用量及來源；

　　3．工藝流程、主要設備選型和配置；

　　4．主要建築物，構築物和輔助設施的建設；

　　5．占地面積和土地使用情況；

　　6．施工總體佈置；

　　7．外部協作配合條件；

　　8．綜合利用、環境保護和抗震揞施；

　　9．各項經濟技術指標；

　　10．總概算。

　　承擔項目設計的單位設計水平必須與項目大小和複雜程度相一致，低等級的設計單位不得越級承擔工程項目的設計任務。

　　初步設計由主要投資方組織審批。初步設計文件批准後，工程項目的總體佈置，主要工藝流程、主要設備、建築面積和結構、總概算等不得隨意修改或變更。初步設計批准後，即可開始施工準備工作，施工圖設計可隨著施工的進行陸續出圖，但必須保證不致影響施工工作按計划進行。一般要求新開工項目必須具備按施工順序需要至少有三個月以上的施工圖紙。不把施工圖階段的設計工作全部完成作為開始施工的前提條件，目的是為了縮短基本建設的項目建設周期。

　　(四)建設準備階段

　　工程項目在開工建設之前要切實做好各項準備工作，主要內容包括：

　　1．徵地、拆遷和場地平整；

　　2．完成施工用水，電，路等工程；

　　3．組織設備，材料訂購；

　　4．準備必要的施工圖紙；

　　5．組織施工招標，擇優選定施工單位。

　　(五)建設實施階段

　　1．開工時間是指設計文件中規定的任何一項永久工程第一次破土開槽正式開始施工的日期。不需要開槽的工程，以建築物組成的正式打樁作為開工日。工程地質勘察、平整土地，臨時建築等施工不算正式開工。分期建設的項目，按各期工程開工的時間填報。

　　2，年度基本建投資額是以貨幣形式表現的基本建設工作量，反映了一定時期基本建設規模的綜合指標。投資額是以構成工程實體為準，表明當年實際完成工作量，包括用當年資金完成的工作量和動用庫存的材料、設備等內部資源完成的工作量。它不同於財務撥款，後者是當年基本建設項目實際貨幣支出，以資金撥付為準。在正常情況下，投資額與財務支出之間保持一定的比例關係，如果財務支出過大而投資額較小，說明建設單位可能尚未用到工程上的材料，設備積壓過多或有較大浪費。

　　3．生產準備是施工項目投產前所要進行的一項主要工作，主要內容包括：

　　(1)招收和培訓人員；

　　(2)生產組織準備，包括生產管理機構設置、制定管理制度、配備生產人員等；

　　(3)生產技術準備，包括設計資料的彙總，制定開車方案，編製崗位操作規程等；

　　(4)生產物資準備，主要是落實原材料，協作產品，組織器具、備品，備件的製造和訂貨。

　　(六)竣工驗收階段

　　竣工驗收是工程建設過程的最後—環。是全面考核基本建設成果，檢驗設計和工程質量的重要步驟，也是基本建設轉入生產或使川的標誌。當建設項目按設計文件所規定的內容和施工圖紙的要求全部建成。經過負荷試運轉滿足技術要求時，應及時組織驗收。

　　按國家規定，基本建設項目的驗收階段根據項目規模的大小和複雜程度，可分為初步驗收和竣工驗收兩個階段進行。規模較大、技術複雜的工程應先進行初驗．然後再進行全部工程項目的竣工驗收。規模較小，較簡單的工程項目。可以一次進行全部工程的竣工驗收，大中型和限額以上項目由國家計委或由國家計委委托項目主管部門、地方政府組織驗收。不合格工程不予驗收，對遺留問題提出具體解決意見，限期落實完成。

　　建設單位申請竣工驗收時，應準備好以下資料：

　　1．全套技術資料。主要包括土建方面，安裝方面及各種有關的文件、合同和試生產的情況報告等；

　　2．竣工圖紙和使用維修操作手冊；

　　3．竣工決算報表，分析概（預）算執行情況。

　　隨著我國體制改革的深入發展、使用世界銀行貸款建設的工程項目越來越多，世行為了實現向借貸國貸款的目的，對每個貸款的工程建設項目都要仔細選擇，充分準備，周密評估、嚴格管理和監督。世行將對建設項目實施過程的程式稱為項目周期，由六個階段組成，即項目的選定；項目的準備；項目的評估；項目的談到；項日的執行和監督；項目的總結和評價。為了充分利用世行這一貸款渠道，應該認真掌握“貸款項目周期”的內容和作法。

　　(一)項目的選定

　　項目的選定是在廣泛收集資料和原始數據的基礎上，進行技術，經濟的綜合分析，選擇有助於該國或該地區的發展．又符合世行貸款原則的項目。世行鼓勵並幫助申請國自己選定項目。選定過程要註意廣泛，完整、準確地收集原始資料和數據，包括自然資料，人力資源，社會經濟、國內外市場、國民收入、平均消費能力等等。項目選定後應提出“項目選定簡報”，明確規定項目目標，列出項目概要，說明完成項目的關鍵問題，並安排好項目的執行時間表。“項目選定簡報”送交世行進行篩選。這是世行在進行可行性研究前的初步分析，也是項目準備工作的基礎。

　　(二)項目的準備

　　借款國在選定項目並取得世行初步同意之後，便進入項目準備階段。這一階段的關鍵是作好項目的可行性研究，時間約為1—2年，由世行審定的具有較高學歷和經驗的專家來承擔。世行認為，每個項目都是一項具有長期經濟生命的重大投資，為了得到最佳方案，應該不惜工本，花費大量資金和時間進行可行性研究，這樣作可獲得的收益是其支出的若幹借。可行性研究包括分析投資機會，初步選擇投資方向，分析項目和確定最優方案，最後提出評價報告，報告應包括對技術可行性，組織體制的可行性，財務可行性，經濟可行性、社會可行性等多方面進行評價。

　　(三)項目評估

　　這一階段工作完全由世行自己進行，他將對“項目報告”進行仔細審查，組織有關專家工作組到借款國進行為期3—4周的實地考察，並對項目在如下4個方面作出評價：

　　1．技術方向。評價項目的環境、佈局，地點、工藝、設備選型、計划進度、產出等，以保證項目合理。研究選擇方案，解決辦法及予期效果，同時註意技術經濟因素，檢查預算是否過高，對不可予見費以及投產後的予汁價格所留餘地是否恰當等等。

　　2，管理體制方面。評價的目的是為了在當地建立一個有關貸款項目的健全而富有生命力的管理體制。不僅包括借款項目本身的組織機構，經營管理方式，人員配備，經營策略、業務流程等，還包括國家政策的總體安排。

　　3．經濟與財務方面。對項目設計的各種推薦方案進行“成本效益分析”，選出對開發目標最大的設計方案。這項工作雖已由借款國在項目準備階段已作出，但在此階段進行經濟評估時要作出最終審查評定。

　　財務評估的目的是：

　　(1)保證有足夠的資金保證項目所需的各項費用。對一個項目世行一般只貸給所需外匯費用、約占項目總投資的40—60％左右。其餘部分由借款人或政府自行籌措；

　　(2)瞭解貸款單位的償付能力，看其能否按時向世行還本付息及解決將來的資金需要；

　　(3)如何從項目收益人回收投資及經營費用。

　　4．社會方面。主要分析項目所處的政策環境和對人類的影響。

　　(四)談判和簽訂貸款協議

　　項目評估通過後，世行與借款國代表就貸款協議進行談判。談判內容不僅包括借款金額，期限、償還方式，還包括為保證項目的順利執行所應採所的措施。談判達成協議後，雙方共同簽署談判協議，用法律的形式把雙方意見肯定下來。還要由申請國的財政部長代表借貸國政府簽署一份擔保協議。這兩個文本經世行執行董事會批准後，項目就進入執行階段。

　　(五)項目的執行和監督

　　項目執行階段，借款國負責項目的執行經營，世行負責對項目的監督。借款國要按時向世行提交“項目進度報告”。世行監督的範圍包括：

　　(1)借款國應在滿足世行要求條件的基礎上，聘用世行同意的咨詢人員；

　　(2)要求採用競爭性招標方式選定承包商。招標過程以及中標承包商的選定和合同文本要經世行批准；

　　(3)借款國在要求付款時，需按貸款協議覘定提出正式申請，經批准後才能按規定的支付程式從帳戶中提取款項；

　　(4)項目進入經營階段，世行的監督工作仍繼續進行。經營階段的監督所用資料來自經營單位發表的統計年報，以便和評估階段所預測的數字進行比較，便於進行總結貸款項目的經驗教訓，反饋到今後貸款項目中去。

　　(六)項目的總結和評價

　　項目完成後要進行總結和評價，作為以後工作的借鑒。參加可行性研究的人員也應當參加項目的總結和評價，最後提出“項目完成報告”。

　　世行的項目周期有三個顯著的特點：

　　(1)註重投資前的巨集觀經濟分析和可行性研究，使項目實施建立在可靠的科學分析基礎上、

　　(2)項目周期的每一階段都重視對經濟效益的分析、

　　(3)註重項目完成後的總結評價。

　　(一)項目建設可利用的外資借款類型

　　外資貸款是基本建設資金來源之一。利用外資用於基本建設，是國家實行對外開放政策的一項內容，它既可以解決建設資金暫時不足的困難，又可以吸收和利用其他國家科學技術進步的成果。目前電力基本建設中借用國外貸款大致分為利用國際金融組織貸款，雙邊或多邊政府貸款、商業銀行貸款三大類。

　　1．國際金融組織貸款。

　　與我國有貸款關係的國際金融組織主要有世界銀行、亞洲開發銀行、國際貨幣基金組織等。

　　世界銀行貸款分為軟貸款和硬貸款兩種，向“國際復興開發銀行”(IBRD)申請的貸款須付利息，俗稱“硬貸款”。硬貸款的償還期視國家而異，一般為15—20年(對中國為20年)。包括寬限期3—5年(對中國為5年)，即寬限期不還本只付息。硬貸款採用浮動利率；每半年調整一次利率。而向“國際開發協會”(IDA)申請的貸款不收利息，一般俗稱為“軟貸款”。軟貸款的還款期為30—40年(對中國為35年)，雖不收利息，但簽約生效後要交貸款總額0—0．5％幅度內的“承諾費”，且對已支付而未按協定償還的部分要收年率為0．75％的手續費。世行根據貸款國的經濟水平，批准的軟硬貸款比例不同，而且對工業性項目貸款有一定的限制。世行貸款實行總庫制，即各種貨幣混合，帶有一定的匯率風險。

　　亞洲開發銀行(ADB)貸款條件與世行相同，對項目的審定、招標投標，資金組成等都有具體要求，但對工業性項目的貸款限制比世行要放寬一些。

　　國際貨幣基金貸款(IFC)不是以貸款國政府為對象，而是對世行成員國中的企業或項目為對象，也就是說一般不是用於支持貸款國的項目建設，而是用於改善國際收支平衡或支持某行業及某項改革所需的資金。該機構不僅可組織國際私人資本對世行成員國的建設項目提供貸款資金，還可以參股或合資經營，且不需政府擔保，比較靈活。

　　2．外國政府貸款

　　外國政府貸款即政府間貸款。這種貸款一般都是由政府財政部門或經濟部門間洽商，具有友好援助的性質。貸款條件比較優惠，信貸利率較低，一般為年息2—5％，還款期限可長達20年以上，但通常數額不大。外國政府貸款往往足混合形式貸款，包括軟貸款(由政府支持的條件優惠的貸款)和出口信貸兩部分。

　　外國政府貸款的共同特點是，貸款使用範圍比較靈活，限制較少，條件比較優惠。貸款的使用，除日元貸款，科威特政府貸款要求採用國際招標選購設備外，其他國家政府貸款則是借用哪國貸款必須購買哪國設備。

　　3．商業貸款

　　商業貸款的含義較為廣泛，大體可概括為以下幾種類型：雙邊貸款，即由一家或兩家銀行向某一借款人提供的貸款；銀團貸款，即由一家銀行牽頭，多家銀行組成一個銀團，向貸款人提供貸款；還包括發行債券，國際租賃，補償貿易、出口信貸，賣方信貸等等。商業貸款的最大優點是靈活，不受採購要求的限制，但貸款風險較大，還款期短。

　　各種國外貸款計劃和外資限額以上的項目都由國家審定，固定資產投資摺合2億元人民幣以上的項目報國務院審批。但承辦對外業務由有關部門根據國家計劃作為對外視窗統一負責。具體分工為：

　　世界銀行貸款——財政部；

　　亞洲開發銀行貸款——中國人民銀行；

　　國際貨幣基金貸款——中國人民銀行；

　　外國政府貸款——對外經濟貿易部；

　　日本能源貸款——中國銀行。

　　各種外資貸款按償債責任不同又分為：國家統借統還、統借自還，自借自還三類。國家統借統還主要是指統借外債的還本付息由國家承擔，這類項目現在越來越少、國家統借自還，是由國家統一對外借款，承擔外債風險，但對內來說，償債責任完全由項目單位或部門，省市來承擔。目前這種性質的貸款最多。自償自還貸款指國家批准貸款額，部門或地方在國家批准的指標內通過對外視窗自行籌措，國家不承擔外債風險。

　　(二)利用國外貸款的基建管理程式

　　無論是國際金融組織貸款。外國政府貸款，還是商業貸款，基本上都是以建設項目貸款形式出現，即根據項目建設要求來確定貸款，而不是切塊給地方或部門。

　　基本建設程式與前述的國內投資項目基本建設程式一致，只是在各個階般中的要求略有不同，增加了列入外資所需要外充的一些特定條件。主要表現在立項程式中的項目建議書和可行性研究兩個階段。項目建議書階段除了要滿足對建設規模，產品方案、外部協作配套條件、投資估算，資金籌措、經濟分析等要求外，還要根據借用外資的特點，論證引進的必要性和主要技術，設備及外資籌措的方式(統借統還、統借自還、自借自還)、償還能力、償還責任，還應包括國內外市場情況及貸款機構的初步承諾等條件；在可行性研究階段，除對項目建議書階段提出的問題作出肯定的結論外，還要包括對外開展工作的情況，包括外資提供的技術、商務條件，金融條件，外資落實情況等，詳列需要引進的技術和設備。這些要求在辦理建設項目的可行性研究報告手續時一併辦理，不再單報。基本建設管理程式可參見圖2。但對於以下三種情況，需要作單項報告：

　　(1)在審批基本建設項目時，利用外資問題尚不能作出結論，為了不影響項目的審批，則按利用外資的內容要求另報外資方案。外資方案末徑批准，不得對外簽約。

　　(2)有些項目原批准的項目建議書和可行性研究報告來考慮利用外資，後因某種原因部分建設內容改用外資，則需按項目建議書、可行性研究報告程式另行報批。

　　(3)立項時批准利用外資，後因某種原因利用外資的簽約拖得時間很長，項目建設的基本情況發生重大變化，例如外資額度、籌資方式，償債責任等，則要另報方案審仳。

　　利用外資基本建設項目的審批分為限上和限下兩種。投資額在限上的項目由地方，部門上報國家計委審批，限下項目由部門、地方審批，報國家計委備案。無論是限上還是限下的項目，都必須符合國家制定的產業政策。

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