金审工程

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金审工程(China's Golden Auditing Project)

　　金审工程是审计信息化建设项目的简称，属于国家确定加快建设的六个业务系统工程建设项目之一，是国家电子政务一期工程的重要组成部分。2002年4月，国家计委批准审计署提出的可能性建设报告，金审工程成为按照国家基本建设程序批复的第一个国家电子政务建设项目。

　　审计的基本职能是通过对账簿的检查，监督财政、财务收支的真实、合法、效益。但是到了20世纪80年代，以查账为主要手段的审计职业遇到了来自计算机技术的挑战。金融、财政、海关、税务等部门，民航、铁道、电力、石化等关系国计民生的重要行业开始广泛运用计算机、数据库、网络等现代信息技术进行管理，国家机关、企事业单位会计电算化趋向普及。会计信息电子化发展的同时出现了会计领域计算机做假和犯罪，具有“舞弊功能”的财会软件时有出现。审计对象的信息化，客观上要求审计机关的作业方式必须及时作出相应的调整，要运用计算机技术，全面检查被审计单位经济活动，发挥审计监督的应有作用。1998年，审计署提出审计信息化建设的意见，并开始筹备金审工程。

　　金审工程无论是从硬件上看还是从软件上看都是一项十分复杂的系统工程。

　　从硬件上看，金审工程网络系统是由审计内网、审计专网和审计外网组成的。该网络纵向连接中央、省、市、县四级审计机关，横向连接财政、税务、银行、海关等部门，重点国有企事业单位以及其他重点被审计单位，因此，金审工程网络系统实际上是一个规模庞大的全国性共享系统。

　　从软件功能上看，金审工程应用系统主要包括以下子系统：

　　1.现场审计实施系统(AO)。

　　现场审计实施系统是利用已有的审计软件进行移植、整合和二次开发建立起来的一套界面简洁统一、操作规范的审计业务系统。该系统主要包括六部分的功能模块：第一部分是数据的采集与转换。数据的采集与转换提供几十种财务软件的数据接口及自定义的数据模板功能，极大地降低审计人员采集被审计单位数据的难度，为后续的审计作业奠定基础。第二部分是审计分析。审计分析模块的主要功能是对采集的财务数据的真实性、合法性和效益性进行通用分析，软件提供图表分析、指标分析、自动审计、疑点管理以及多种分析工具，为审计证据的提供和底稿的生成作数据上的准备。第三部分是审计抽样。审计抽样主要运用于审计的符合性测试和实质性测试当中，集成固定样本抽样、停走抽样、发现抽样等10多种成熟的统计抽样方法，着重从数学模型的角度体现系统的功能，提高审计效率、降低审计风险。第四部分是审计底稿管理。审计底稿管理软件具有完成审计底稿、审计证据、审计日记编制和管理等方面的功能，可以减少审计实施过程中的劳动量，能够进行项目内容的追溯，辅助审计人员控制审计项目质量。此外，现场审计实施系统还包括审计项目管理、与审计管理系统交互等方面的功能。

　　2.审计机关辅助办公系统(OA)。

　　审计机关辅助办公系统是集审计业务管理和行政办公于一体的综合性业务管理系统，用以加强审计业务工作决策，组织、指导、管理并构建用于支撑审计业务的基础资源数据库。该系统基于审计管理平台和统一的设计与开发，包括五个子系统：一是领导决策系统。该系统为审计署领导和各司局领导、省级审计机关领导提供良好的公文阅办提示、人事、统计、档案、培训以及信息浏览、检索等功能，为决策分析提供充分的信息。二是审计计划管理系统。该系统提供审计计划的制定、调整、项目进度、成本追踪的全过程信息，为审计机关严格、合理、准确地制定年度计划提供技术上的保证，减少编制人员的工作负担。三是审计统计管理系统。该系统汇总审计过程中发现的问题，形成多角度、多层次的报表，减少审计统计人员的劳动量，保证数据快速、准确、完整的汇总。四是审计档案管理系统。该系统主要是完成审计机关在履行审计监督职能和机关内部管理工作中形成的工作记录等档案材料的电子档案的建立等功能，完成机关公文、审计、财务、基建等档案的管理和有效使用。此外，审计机关辅助办公系统还包括现场查看、审计公文流转、阅办和公文远程传输等功能。

　　3.联网审计系统。

　　联网审计是计算机网络环境下出现的一种新型审计模式，它依托金审工程网络系统平台，建立连接财政、税务、银行、海关等部门和重点国有企事业单位以及其他重点被审计单位的网络审计，实现“预算审计+联网检查”审计模式。通过对被审计单位的财政财务收支的真实性、合法性、效益性进行经常性的检查监督，可以使目前的审计模式向事后审计与事中审计相结合、动态审计与静态审计相结合、远程审计与现场审计相结合的方向发展。

　　4.审计支持系统。

　　审计支持系统实际上是一个满足审计业务和审计管理需要的数据库群。审计信息资源系统为开展审计业务和满足审计管理需要提供信息和技术支撑。这些信息资源主要包括各级审计机关自身的统计资料、审计档案、审计专家经验、个性审计功能模块、审计法规资料、宏观经济数据、被审计单位历史数据等信息资料。各级审计机关通过审计信息资源系统，实现信息资源共享，为审计项目实施和领导决策提供有效支持。

　　金审工程的目标轮廓可以用“一个模式、三个转变、五个一工程”来描述。所谓“一个模式”就是用五年左右的时间，建成对财政、银行、税务、海关等部门和重点国有企业事业单位的财务信息系统及相关电子数据进行密切跟踪，对财政收支或者财务收支的真实、合法和效益实施有效监督的信息化系统，建立起一个适应信息化的崭新审计模式----“预算跟踪+联网核查”。“三个转变”即逐步实现：从单一的事后审计转变为事中审计和事后审计相结合，从单一的静态审计转变为动态审计和静态审计相结合，从单一现场审计转变为现场审计与远程审计相结合。增强审计机关在计算机环境下查错纠弊、规范管理、揭露腐败、打击犯罪的能力，维护经济秩序，促进廉洁高效政府的建设，更好地履行审计法定监督职责。 “五个一”工程是指：建设一个信托政府公共风络，连通全国审计机关和重点被审计单位的高效实用的审计专用网；开发一批满足审计业务需求并在应用中不断完善的应用软件；建立一个为审计业务和决策、为政府和社会公众提供有效信息的数据库群；配置一批经济实用的计算机设备；培养一支胜任审计信息化的新型队伍。

　　审计信息化是审计领域的一场革命。审计信息化的进一步发展，必将促使审计手段发生一些重大变革。第一，审计信息化象征着审计工作将发生三个转变：从单一的事后审计变为事后审计与事中审计相结合；从单一的静态审计变为静态审计与动态审计相结合；从单一的现场审计变为现场审计与远程审计相结合。这三个变化将逐步实现。动态审计、远程审计还需要大环境的配合才能全面铺开。第二，审计信息化必将推动审计方法的改变，对被审计单位的账目逐笔审计在过去是不可想象的，但在审计信息化情况下将轻而易举。第三，审计信息化必将推动广大审计人员思维方式的转变，增强审计人员的全局意识和宏观意识。第四，审计信息化必将提高审计质量，降低审计风险。

　　金审工程分期建设。一期建设工期为两年左右。一期建设的任务是：

　　(一)应用系统建设。整合审计业务和原有的应用系统，初步建成基于应用平台、实现数据共享的办公和业务应用系统，开展联网审计试点，探索“预算跟踪+联网核查”审计模式的实现途径与方法。

　　(二)局域网建设。改建、扩建和提升审计署机关和驻地方的18个特派员办事处的原有网络基础设施，使之适应应用系统运行的需要；实施审计机关之间、审计机关与政府部门和重点被审计单位之间、审计机关与审计现场之间的广域连接试点。

　　金审工程建成之后，审计署与省级审计机关、驻地方的18个特派员办事处之间的城际广域联接，将依托国家统一电子政务网络平台。不搞重复建设。

　　(三)安全系统建设。以国家关于电子政务安全体系框架为指导，以确保审计信息的安全为核心，在局域网系统设计、数据传输、审计业务应用、安全管理机构和制度等方面，采取符合国家有关安全规定的建设措施。重点解决电子政务网络统一平台环境下的数据交换、共享的安全。

　　(四)标准规范建设。以国家关于电子政务标准体系框架为指导，以确保网络互连互通、信息资源共享为目标，按照“有国标用国标，无国标定署标”的原则，制定金审工程需要的审计准则、审计操作指南、审计机关、审计事项、被审计单位、违纪违规行为等标准代码。

　　(五)人员培训。继续抓好审计人员信息技术知识培训，依照工作岗位和人员比例，分别开展计算机基础知识和操作技能培训、计算机审计中级培训。

　　(一)系统建设资源严重短缺金

　　审工程是一项规模宏大、结构复杂的系统工程，金审工程网络系统由遍及全国的内网、专网和外网组成，这三个网络构成金审工程网络系统的硬件基础。与网络建设相适应，作为一个全国性的计算机系统。金审工程网络系统需要购置数量庞大的终端设备。与硬件基础相适应，金审工程网络系统必须开发出大量的应用软件和进行数量庞大的数据库建设，作为金审工程的信息与技术支撑。为实现金审工程建设的预期目标，应进行大量的人才培训。

　　因此，硬件、软件和人力资源共同构成金审工程的基本要素，这需要大量的资金投入。此外，由于金审工程的建设周期明显长于计算机网络软硬件的技术寿命周期，因而金审工程的软件和硬件总是处在不断的更新换代之中。在一个周期内，在系统建设尚未得到验收的情况下，原先购置的硬件陈旧老化，软件技术水平落后，已经培训过的人员技术水平跟不上当前技术水平的发展，因此，建设资源在本来就十分短缺的情况下又要不断用于设备更新。所以，可以说，由于硬件与软件的更新过快，金审工程的建设必然长期面临着建设资源短缺的困难。

　　(二)金审工程的实施受到环境的制约

　　按审计署作出的总体规划，审计机关应建立一个依托政府公共网络，连通审计机关和重点被审计单位的高效实用的审计专用网。这一专用网的基本职能主要有：一是远程采集财政、税务、银行、海关等部门和重点国有企事业单位以及其他重点被审计单位的财务会计电子数据和相关业务数据。二是满足个性化审计软件和通用审计软件在网络环境下对被审计单位的财政财务收支的真实性、合法性和效益性实施审计监督，实现审计工作的“三个转变”。但是，根据当前的情况可以预计，电子数据的适时采集尚缺乏法律保障。同时，作为事中和适时信息采集的审计专网建设，由于被审计单位不能确定通过审计终端获取数据的行为是否已经履行必需的审计程序，也不能确定这种行为是代表审计机关的组织意图还是审计人员的个人行为，因此，被审计单位的财务会计信息的安全性缺乏必要的保证，审计专网建设极有可能难以得到被审计单位的理解、支持与配合。

　　(三)金审工程的应用受到审计人员操作技能“瓶颈”的制约金审工程的规划建设作为一项革命性的变革，要求涉及金审工程应用的方方面面都需要在原有的水平上作出革命性的提高。

　　相对硬件建设和软件开发而言，由于审计人员的学历、素质、工作能力、计算机理论与操作技能参差不齐，因此，他们的操作技能很难在短期内得到实际的、根本性的提高。在实际工作中，一些审计人员能熟练地在计算机环境下开展审计工作，理解各种电子数据提供的内容，高效地进行各种计算机记录，适应审计工作方式的转变；同时，也有很多审计人员更倾向于从传统纸质媒体获得信息，并对以这种方式提供的信息进行传统方式的审查，他们更信任传统审计方式所取得的结果。

　　这种传统审计方式效率胜过计算机效率的现状必然严重影响到审计人员利用计算机进行工作的信心。

　　目前，审计机关中能够高效、熟练操作计算机的管理和业务人员大约只占总人数的30%，因此，审计人员计算机技能熟练程度不高以及技能的难以获得，必然使金审工程的应用受到制约。

　　(四)软件开发与审计业务工作的实际情况脱节软件的开发应用使计算机部分代替人的劳动。

　　计算机介入审计工作的一个重要条件就是软件开发针对审计管理和审计业务工作的实际情况，尽可能准确地模拟管理与现场审计的真实情景，并开发出与管理和现场业务工作相适应的审计应用软件。但从已经逐步投入实际运用的现场审计实施系统来看，这些软件模拟与审计业务工作的实际情况脱节，反映了程序人员与审计人员在观念、操作过程等方面脱节的问题。根据研究人员对作为金审工程主要软件的现场审计实施系统的实际操作使用，该软件的开发设计存在的不足主要表现在以下方面：一是审计现场的复杂性在软件中未能得到全部模拟，过程被抽象和简化，大量工作过程得不到记录。二是软件开发只注意软件运行的过程和软件运行的结果，对审计业务工作中纸质文档的重要性考虑得不够充分，不能进行文档输出，部分输出文档格式不符合审计准则规定。三是个性化软件功能模块在专业的软件开发公司里没有得以考虑，而审计业务人员往往又因为技术限制而没有能力进行编写。四是专家经验程序与审计人员所作的专业判断存在明显出入，因此，专家经验模块会严重降低审计效率，基本无法使用。

　　(一)加强对金审工程建设的领导和管理，对项目建设进行科学规划

　　金审工程作为一项重大的社会综合工程，涉及社会经济生活的方方面面，需要大量的资金、人力和技术投入。若要顺利推进金审工程建设，领导者应对项目建设的重要性、复杂性、长期性有充分的认识。在加强对项目领导的前提下，作好项目规划，加强对项目建设的具体管理，落实各种管理措施。

　　1.加强对金审工程的宣传工作，以达到内部凝聚共识、外部取得支持。一是加强对审计人员的发动工作，使审计人员对金审工程的目标、环节、步骤具有充分的认识，对金审工程的硬件、软件和系统功能进行必要的了解，使管理部门和业务部门的工作与金审工程的建设工作取得同步，使人与机器、系统有机结合，为验证和完善系统结构、最大限度地发挥系统功能打下基础。二是加强对金审工程的宣传工作，争取得到党委、政府和社会各部门的支持，有利于金审工程的纵深发展，为专用网络的建设作好铺垫。同时，加大对金审工程的宣传力度，有利于取得财政等部门的资金支持，为金审工程提供物质条件。

　　2.充分估计项目发展的各个因素，作好综合平衡和统筹安排，科学规划项目发展进行，保证资金的合理、节约和有效使用。一是重新对金审工程的建设周期进行规划，加快建设速度，缩短项目的建设时间，使项目的建设期限不超过主要硬件和软件的技术寿命周期。二是由于设备的技术性能落后与价格下跌不同步，设备技术性能小幅落后可以换取采购成本的大幅度下降，因此，在不改变原有规划的情况下，工程应尽量采购性能适中的设备，较大幅度地降低设备的采购成本。三是在技术得到基本保障的情况下，应尽量延长设备的使用年限。只有通过对设备性能与成本的平衡和统筹安排，节约建设和运行成本，树立科学发展观，才能为金审工程和审计事业的可持续发展打下基础。四是国家审计署应尽快向各地方审计机关提供相关的通用软件，保证已经建立硬件网络的省、市及时对网络进行使用，避免造成资源闲置和浪费。

　　3.科学、有效地管理项目建设。为加强对项目建设的管理，应明确管理主体，落实管理目标和管理责任，充分构思和规划建设过程、细节，设定明确的阶段性目标，推动项目建设向前发展。广西壮族自治区审计厅在加强管理方面制订了统一领导、统一规划、统一管理、统一技术标准、统一组织实施的“五统一”原则，成功地推动了广西审计信息化建设的进程。

　　(二)加强对应用软件的引进、管理和开发，推进金审工程系统的实际应用根据国家审计署的精神，通用软件可采用“拿来主义”，个性化的专业软件可通过移植和自主开发。

　　但从总体上看，由于审计的技术方法是通用的，因而没有必要搞全国开发，遍地开花，使本来紧缺的资源更紧张。此外，软件开发是一项综合工程，涉及多个学科的专业知识，这就要求程序编写人员不仅要精通计算机编程知识，更要精通审计业务和审计管理。

　　而地方审计机关依靠自己的力量很难达到这种水平，因此，软件开发不应成为地方审计机关金审工程项目建设工作的重点。

　　地方审计机关金审工程建设不应把软件开发作为重点内容，并不意味着不用抓软件方面的工作，相反，应更加重视嫁接、移植和引进，在通用软件的基础上，强化运用小模块功能，使软件开发取得更好的功效。通过这种小模块的功能，可减少审计人员的劳动付出，提高审计工作的质量和效率，提高人与机器、系统的亲和度，为系统的顺利应用打下基础。

　　(三)在金审工程现有建设阶段和软硬件的基础上，充分开展计算机审计，提高审计人员的计算机应用水平和能力，加快推进项目建设

　　金审工程的目标是建成一个对重点审计单位财政财务收支的真实性、合法性和效益性实施有效监督的信息化系统。但是，金审工程是按照总体规划、系统设计、分期建设、分步实施的原则来进行建设的。建设分步进行，也就决定了总体目标是由一系列的分目标逐步组合实现的，因此，应把人对计算机的适应和应用的因素纳入项目建设中统筹考虑，人的能力也应同步培训，逐步提高。这就对审计机关、尤其是审计人员提出了一个具体的要求，即审计机关和审计人员不能等待观望，不要期待金审工程建成后再开展规范化的计算机审计。审计人员应用能力要逐步提高，关键在于充分培训和同步应用。在金审工程建设的实施过程中，人与机器、软件应同步前进，人应充分运用现有的资源和条件，扎实地转变审计观念，练好基本功，推进项目建设向前发展。只有人和系统具有同等水平，金审工程才可能真正成为审计人员手中的利器。因此，审计机关既可通过引导，促使审计人员自觉地应用计算机开展业务审计；也可通过强制性措施，要求业务处室开展计算机审计。通过提高审计人员的能力，增加人对机器、软件和系统的需求，加快推进金审工程项目建设的步伐。

　　目前，计算机应用包括以下几方面内容：第一，在现场审计作业中，应根据审计机关级别和实际情况，逐步强制推广计算机应用。省区一级审计机关，在被审计单位条件符合的情况下，应完全采用计算机审计；地市县审计机关应鼓励使用计算机审计，审计人员通过计算机审计和演练，逐步提高计算机条件下的审计能力。这是审计人员计算机审计能力的自我摸索和自我培训，审计的过程本身也是审计的重要目的。第二，计算机的应用应体现在审计管理工作中。计算机审计辅助系统的重要功能是管理，审计机关辅助办公系统的充分应用能有效提高审计综合部门人员的计算机应用水平，也必然极大地促进现场审计实施系统的现场使用，最终促进两个子系统的功能应用整合，实现总体目标。因此，从应用的角度来看，金审工程的硬件建设也应总体规划，分项实施，为各系统的独立应用提供条件。第三，对计算机各子系统之间进行整合，有效推进金审工程的建设。

　　(四)加强培训，提高审计人员的运用技能

　　对审计人员进行必要的技能培训，是金审工程项目建设和应用的基础。所谓技能，就是指实战的应用能力。当前，计算机技能培训和金审工程建设的技能要求存在较大差距，主要体现在以下方面：一是培训的类别比较单一，主要开展的培训大多是基础类的技能培训，现场审计实施系统的培训面不宽，效果不显著。审计机关辅助办公系统尚未引入相关软件进行培训，小功能模块的编写培训穿插在现场审计实施系统培训中进行，没有独立出来。二是培训尚未按审计人员工作的性质进行分类培训，如基础类、项目业务类、行政管理类和小功能模块类应分别进行。基础类的培训应做到以参加培训人员掌握和熟悉几个通用软件的操作为目标，不应贪多求快，应扎实推进，每次培训2～3个软件的应用，每个软件l0余个主要功能即可。项目业务类的主要任务是培训现场审计实施系统软件，培训要使参加培训的人员熟练操作现场审计实施系统，进行项目和人员管理、资料管理，熟练进行数据转换和数据导出，要求目标明确，步骤清晰。行政管理类和小功能模块类的培训也要求目标明确，力求内容简单实用，突出软件的主要功能。三是培训存在走过场现象。因此，培训工作有待加强。

　　审计机关应针对上述培训工作中存在的实际问题，明确培训目标，改变培训方法，提高培训效果。

　　只有通过对审计人员进行艰苦和细致的培训，并在工作中结合实际业务，采取有效措施推广使用，形成审计事业对计算机和网络技术的强劲需求，才能加快推进金审工程项目建设的步伐，实现审计手段的现代化。