運輸政策

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運輸政策(Transport Policy)

　　運輸政策是指一國政府為實現一定時期的目標而制定的協調參與運輸活動的各個經濟主體之間利益關係的行為準則，是一國經濟政策的一部分。作為國家巨集觀經濟政策的一部分，運輸政策不僅具有合理配置運輸資源的作用，而且還與其他巨集觀經濟政策共同影響和促進國民經濟的合理產業佈局及其他巨集觀總量的協調發展。

　　運輸政策是國家對運輸業實施調控的重要手段。政府通過制定和實施運輸政策，實現資源配置、產業佈局、環境保護以及運輸業與其他產業的協調發展。運輸政策主要由運輸投資政策、運輸財政政策和運輸價格政策等組成。政府通過運輸投資政策引導運輸投資的方向，確定運輸投資總量及其占國民經濟投資總量的比重和運輸投資總量在不同運輸方式之間的分配。國家財政政策是調節國民收入再分配的重要手段。政府通過稅收政策、補貼政策和信貸政策鼓勵或限制某種運輸方式的發展。運輸價格政策是對運輸價格進行控制、監督和管理。運輸政策是為實現政府的經濟社會目標服務的，具有明確的傾向性。雖然世界上有些國家在其運輸政策上具有自由主義傾向，但為了本國利益，多數國家對本國運輸業均採取了不同程度的保護措施，具有保護主義傾向。^[1]

　　各國的地理條件、資源(包括運輸資源)狀況、經濟發展水平不同，各自運輸政策的內容也有差別。某一個國家在國民經濟和運輸化的不同發展階段，其運輸政策的目標及產生背景、調整的重點對象和政策手段等，顯然也是有差異的。此外，運輸政策的表達形式、制定過程以及執行方式也因各國的情況而有所不同，相應的運輸政策的執行結果也各異。

　　但各國的運輸政策又都存在共同點。對大多數國家來說，制定運輸政策的許多目標是很相近的，如加快運輸業發展以促進經濟發展、提高運輸效率、在使所有人、貨都有合理流動的權利方面保障社會的平等、開發落後地區、保護環境和有效地利用資源等。在形式上，很多國家出台的運輸政策常常會包括以下幾項內容：

　　(1)政策目標。說明制定該項政策所要解決的主要問題，例如為促進運輸業發展籌集充足的資金、改善運輸服務水平、推廣新的運輸技術、提高交通安全水平、緩解交通擁擠狀況、節約能源、降低交通運輸造成的污染、促進地區開發、促進運輸業合理競爭等，都可能是制定運輸政策所要實現的目標。

　　(2)制定政策的背景。對不同時期或不同經濟發展階段所面臨的不同運輸問題應制定不同的運輸政策，為使公眾和政策執行者對政策能有更好的瞭解並願意配合執行，以保證其順利實施，一般應對該項政策制定的原因、時機及其背景情況加以說明。

　　(3)政策手段。制定運輸政策要根據問題的特性，考慮當時的社會、經濟、政治、技術等各種環境條件，選擇實現政策目標的手段。解決不同問題所選擇的途徑可以是多種多樣的，例如調整運價、徵稅、政府補貼、興辦運輸工程、制定運輸工具的廢氣排放和噪音標準、實行運輸管制或放鬆管制、推行新的運輸業組織管理體制、對某種運輸方式實行國有、國營或反之實行民營、私營等。

　　(4)實行政策的區域範圍。有些運輸政策是全國普遍適用的，但不同地區的運輸問題有時各有特點，需要制定有區別的運輸政策，因此有些情況下應規定實施某項運輸政策的區域範圍。

　　(5)保證政策實施的法規。運輸政策與交通運輸法規有十分密切的關係。很多國家並無運輸政策的正式文件，運輸政策本身是通過一系列的交通運輸法規體現出來的，而成文的運輸政策有時也只是原則性的抽象政策，必鬚根據該政策制定可以具體實施的交通運輸法規，以便實際貫徹。用法律的形式肯定一些重要的運輸政策目標，也有利於保證它的權威性和一定程度的穩定性。因此交通運輸法規已成為各國運輸政策的重要組成部分。一些國家目前已越來越明確地用立法的形式制定和頒佈運輸政策，甚至具體時間期限內的運輸建設規模、籌款方式和數額、政府補貼方式以及專門負責機構等，都用法律固定下來，以保證運輸政策目標的實現。

　　(6)運輸建設規劃。很多運輸政策涉及交通運輸建設規劃，而且非通過建設規劃付諸實施不可，而每一個國家的交通規劃，也都必然會反映其政府的運輸政策。因此，運輸建設規劃也是運輸政策的重要組成部分。

　　(7)政策的執行機構。各國都有交通運輸主管部門，它們一般是國家運輸政策的制定和執行機構。但有些國家在交通立法中往往還對一些具體的運輸政策目標或事項，規定或設立特殊的執行機構，使其負有相應特殊的責任和權力。

　　運輸政策作為國家經濟政策的一個重要組成部分，應當按照經濟政策的總體目標進行制定。世界各國均依據各自社會結構與經濟狀況，分別制定各自不同的具體交通運輸政策。

　　制定運輸政策的目標主要是為了維護正常的交通秩序、協調交通運輸系統的工作及保證交通運輸安全等。

　　1．維護正常交通運輸秩序

　　任何一種活動，只要參與者眾多，就必須要有規定的秩序才能正常進行，交通運輸服務的供給和消費，是一種具有廣泛公共性的經濟活動。不僅有多種運輸方式、多種經營方式、多種經濟成分以及數量眾多的交通運輸經營者，而且還有類型繁雜和眾多的運輸對象。

　　既然交通運輸服務是一種經濟活動，就會有經濟利益發生。無論是交通運輸服務的供給者還是需求者，無論任何以何種運輸方式經營的單位或個人及用戶，都有各自的利益。這些不同的利益取向，將使其相互之間在一定程度上、一定時間和一定的範圍內有著各種矛盾和制約。

　　為了社會總體利益的基本需要，包括既保證各運輸方式和經營單位正常進行運輸服務工作，儘可能有效利用其運輸能力，合理髮揮其優勢，又保證運輸需求者總體的基本經濟利益，必須要有一個正常的交通運輸秩序。

　　2．協調交通運輸工作

　　在考慮維持交通運輸正常秩序的同時，為了提高整個運輸系統的效率，為了提高運輸服務質量，還必須考慮各種運輸方式協調的進行系統性的、有組織的運輸服務供給。

　　為保證社會總體經濟效益，同時兼顧不同運輸供給方的效益，必鬚髮揮各自優勢，才能提高交通運輸系統總體的運轉效率。

　　例如，在城市電車、公車、出租汽車運輸與鐵路、航空、水路運輸等運輸工具運行時刻表上，應進行統一規劃、統一制定，使其合理銜接、便利乘客轉乘，並儘可能減少轉乘等待時間，提高整個城市公共客運系統的運轉效率。否則即使某種或幾種運轉工具的運輸效率很高，但乘客轉乘等待時間長，也會顯著降低總體運輸效果。因此，有必要對各運輸方式統一採取計劃運營的交通運輸政策，以保證各運輸方式在合理分工的同時，又能相互合理銜接，提高整個運輸體系的運轉效率。

　　交通運輸協調工作內容主要有：合理地確定各運輸方式的服務分工及比價關係，設置各運輸方式的共同終點站，組織不同運輸工具的共同使用和聯合直達運輸以及設立直達運價等。

　　3．保證交通運輸安全

　　交通運輸安全包括運輸安全與交通安全。

　　運輸安全是運輸對象的安全，即從起運點至目的地，對貨物要保持其數量無差錯、質量無變異；對乘客要保證其乘車安全，不得發生任何危及其人身與財物安全的責任事故。

　　交通安全是運輸工具運轉行駛時，要保證有關行人、交通工具和沿線設施的安全。

　　運輸政策的職能是調整運輸活動所涉及的各種複雜關係。在各國運輸資源配置和交通運輸業發展、促進運輸市場的有效運作以及技術進步、安全、環境、社會福利等方面，運輸政策都扮演了極其重要的角色。因此，合理的運輸政策應具有以下職能作用。

　　1)彌補運輸市場“失靈”

　　在市場經濟中，“無形的手”能夠調控市場主體的行為，以實現資源的有效配置和高效率的使用。但由於運輸服務產品屬於“混合產品”或“準公共產品”，具有外部性、壟斷性、信息不對稱性等特點，運輸市場存在市場“失靈”的風險。因此，政府有必要通過制定一系列的相關政策來彌補市場機制的不足，確保運輸二市場的健康發展。

　　目前，世界各國政府都將交通運輸業的發展放在極其重要的位置，制定了各種運輸政策來監管、調控運輸行業的發展，並通過各種手段參與到交通運輸業的運作和發展中。

　　2)實現資源的合理配置

　　交通運輸業雖然屬於第三產業，但作為社會經濟活動的重要紐帶，交通運輸能夠促進資源的合理配置和有效利用。例如，土地和其他資源使用中的低效率通過運輸設施的建設加以改善。因此，我們說運輸是地區間資源調配的前提條件，合理的運輸政策可以鼓勵和支持在原材料產地和生產基地之間建立大型的運輸幹線或通道，保證生產和消費間的貨流暢通，使資源配置儘量合理。除此之外，還可以實現國家在政治、社會和文化方面的發展和進步。世界各國都意識到了發展交通運輸的重要性，為了使某些區域間聯繫更密切，國家都不惜巨資建設高速公路、高速鐵路、綜合樞紐以及港口、機場等基礎設施。

　　3)追求產業佈局的合理

　　運輸佈局應服從於資源分佈和服務於產業佈局，但多數運輸方式和運輸線路均需依靠一定的自然地理條件。合理的運輸佈局就必須在自然地理條件的基礎上，規划出能滿足國民經濟發展的運輸系統。因此，需要通過制定運輸政策，促使國家或地區的產業佈局更合理。同時，通過一定的運輸政策可以實現巨集觀上對運輸結構的管理，可以充分有效地利用各種運輸方式和地理優勢，最經濟地為國民經濟和人民生活提供服務。

　　4)引導和調控市場行為

　　運輸基礎設施和信息平臺建設和維護需要大量的投資，這是運輸企業經營者所難以負擔的，與此同時，運輸經營的微利性會導致企業經營者的投資信心不足。世界各國政府不得不通過各種政策方式，不同程度地直接投資和提供這些運輸設施，或者間接補貼這些服務設施的提供者。政府通過政策明確支持什麼並鼓勵其發展，反對什麼並限制其發展。如：政府可以通過制定規劃、標準、價格、稅收、補貼等各種手段引導和調控市場，從而達到穩定和促進交通運輸業發展的目的。

　　5)創造公平競爭的經營環境

　　市場機制本身存在的缺陷容易造成壟斷，某種運輸方式在某個時期可能具有市場操縱力，能夠憑藉壟斷價格獲得超額利潤。由於市場操縱力而產生的壟斷行為使價格機制、競爭機制不能發揮作用，從而會導致社會資源的不合理配置和社會凈效益的損失，這是政府不願看到的。通過政府干預可以迫使處於非完全競爭的運輸供應者接受近似完全競爭的運價水平，並調整自己的供給行為。從我國交通運輸業的現狀看，政府及交通主管部門需要促進形成具有一定規模和競爭力的現代交通運輸企業，但同時也要防範可能產生的壟斷行為。

　　6)實現政治目標

　　政府制定運輸政策的目標並不僅僅是考慮單一的經濟效益和公平性，還要考慮政治因素。國家對少數民族以及偏遠地區的基礎設施建設和產業發展，首要的目的是改善民的出行條件和生活方便程度，實現民族團結。此外，軍事戰略目標對交通基礎設施的需求也是國家考慮的重點之一。例如，青藏鐵路的修建就能夠促進西藏與內地的經濟、文化交流，有利於民族團結，在軍事上有利於加強西南的國防建設。

　　7)加強環境保護和實現運輸的可持續發展

　　交通運輸是國民經濟活動的重要組成部分，它在帶動經濟發展的同時，也對生態會造成了日益嚴重的威脅，主要表現在：行駛的載運工具產生噪音、震動和大氣污染，尤其是汽車；船舶在運營、裝卸、停泊時，會產生廢油、污水等；鐵路、高速公路、大型樞紐、物流園區、機場、碼頭等占用大量土地，在建設過程中會對生態環境產生一定的影響。

　　運輸對環境的負面影響正日益受到人們的關註，我國在制定可持續的交通運輸發展政策以實現經濟的可持續發展同時，也將運輸政策對一個國家或地區的環境保護提到了議事日程上來。各國的運輸發展歷程表明，經濟發展水平越高，運輸就越發達，對環境保護的要求就越高，對環保的投入就越多；相反，經濟發達水平越低，運輸越不發達，運輸造成的環保壓力就小，環保投入也就少。目前，發達國家已經制定了嚴格的污染排放物標準，分別對大氣、水資源、土地、城市環境等做出了專門的規定。我國隨著人們對環保意識的增強，在制定相應的運輸政策時會越來越重視環保問題，以確保運輸與環境的和諧發展。

　　當今社會的各產業都需要各種運輸方式為其輸送原材料並運送產品，尤其是那些原材料匱乏而產成品又以別國或別的地區為市場的產業。同時運輸也是各產業之間的紐帶，只有以優質的運輸為基礎才有可能形成合理的產業佈局和產業結構。因此，各國運輸政策無不以追求資源的合理配置和產業的合理佈局為目標。

　　(一)運輸政策與資源的合理配置

　　資源的佈局是大自然賦予的，是無法人為改變的，有些國家自然資源匱乏，而有些國家的資源分佈分散。資源的分佈往往與國民經濟的發展不相適應。由於自然和經濟的原因，原材料產地不一定適合建立生產基地，而產品的生產地又往往不是消費者集中的所在地。這就需要運輸來剋服資源(自然資源和產品資源)在生產和使用上的空間障礙。合理的運輸政策往往鼓勵和支持在原材料產地和生產基地之間建立大型的運輸幹線，以保證資源配置的及時性和合理性。而對產品與消費者之間的聯繫，各國亦給予了高度的重視。為了使某些偏僻地區與外界社會聯繫起來，多數國家都不惜斥巨資建立公路或鐵路等運輸通道。這樣做一方面是為了政治、社會和文化的需要，另一方面客觀上也非常有利於促進資源在地區間的合理配置。

　　(二)運輸政策與產業佈局

　　各國的產業佈局往往優先考慮將重工業佈置在原材料產地(或供應地)，而將與人民生活密切相關的輕工業和服務業佈置在城市或人口比較稠密的消費地區。這種佈局經濟上往往是合理可行的，但是有些國家由於某種資源的匱乏，一些工業原材料主要依靠進口，這種理想化的工業佈局就無從談起。然而，由於政府運輸政策的作用，那些本來不能依靠本國(或本地區)原材料而建立的工業，在有些國家或地區卻也得到了大力發展。比如日本幾乎沒有鐵礦石的蘊藏，但它之所以能夠成為世界主要的鋼鐵出口國，完全得益於其政府貿易立國和海運立國的政策。

　　運輸合理化是各國運輸政策追求的最主要目標之一。運輸的合理化主要包括運輸佈局的合理化、運輸結構的合理化和運輸組織的合理化。

　　運輸佈局應服從於資源分佈和服務於工業佈局。但是多數運輸方式(除航空以外)的運輸線路均需依靠一定的自然地理條件，因而運輸佈局則又受到不同地形構成的影響。因此，為了滿足工農業生產和國民經濟發展的需要，以及廣大人民群眾出行的需要，我國運輸佈局就必須在給定的自然地形條件下合理地規劃。

　　運輸結構是指各種運輸方式的運輸能力和實際運輸量在總運輸能力和運輸量中所占的比重。運輸結構的合理化不僅是運輸資源合理配置的要求，更是國民經濟發展的要求。運輸政策對運輸結構在巨集觀上的管理，可以充分有效地利用各種運輸方式的優勢和地理地形優勢，最經濟地為國民經濟和人民生活提供服務。

　　運輸組織的合理化是指在現存的運輸佈局的基礎上最有效地利用各種運輸方式，減少或避免運輸的不合理性，如對流運輸、迂迴運輸、重覆運輸和過遠運輸。過去在計劃經濟體制下，我國曾經利用國家計劃的手段來實行運輸組織的合理化，而現在在社會主義市場經濟機制下，政府對運輸組織的合理化並不是無能為力，只是其手段應該轉變到利用建立合理高效的市場機制和指導性政策上來，而不是唯一使用行政命令和計劃手段。

　　隨著運輸業各種污染壓力的增加以及人們環保意識的普遍增強，各國政府在制定運輸發展政策時制定了相應的環境保護政策。運輸發展程度與各國經濟發展水平有關，而在相當長的時間里運輸帶來的環境污染又與運輸發展程度成正比，因而在經濟發展程度不同的國家或同一國家在不同的經濟發展階段，對運輸環保的重視程度是不同的，採取的政策也是不同的。一般來說，經濟發展水平越高，運輸就越發達，對環境保護的要求就越高，國家和民眾對環境重視程度也就越高，環保投入也越多；相反，經濟發展水平越低，運輸就越不發達，從而運輸造成的環保壓力就越小，政府對環保的要求也就越低，投入也越少。但另外一種情況也是比較普遍的，即在經濟不發達的發展中國家，由於經濟對運輸的需求高，而經濟和技術條件又差，因而被迫使用技術性能差、污染嚴重而價格便宜的運輸方式和運輸工具，由此造成的污染得不到及時有效的治理。

　　政府對運輸環保政策的實施主要是通過一系列的環保法規來實現的。有些國家已經通過各種政策來限制某種運輸方式在某些地區的發展，或引導企業和個人使用節能、無污染或少污染的運輸方式。如歐盟現在出台的種種與運輸相關的政策都相對有利於鐵路和內河運輸而不利於公路運輸的發展，這在很大程度上是從環保的角度來考慮的。在城市交通中，為了減輕城市中心地區的環保壓力，不少國家的市政府規定城市中心地區限制某些車輛的運行，不惜花費巨額財政資金來補貼城市公共交通，並且通過燃油稅收等制度來調整促進能源節約。這樣一方面是為了能夠向一般市民提供運輸福利，另一方面也是為了抑制小汽車的發展，保護城市環境。

　　運輸政策是根據國家總的方針和政策以及運輸的具體現狀而制定的，主要包括運輸發展政策、運輸經濟政策和運輸技術政策。

　　1)運輸發展政策

　　發展政策就是國家支持什麼並鼓勵其發展，反對什麼並限制其發展的政策。例如，在《中華人民共和國道路運輸條例》中規定：“國家鼓勵道路運輸企業實行規模化、集約化經營”，“鼓勵發展農村道路運輸，並採取必要的措施提高鄉鎮和行政村的通班車率，滿足廣大農村的生活和生產需要”。各種運輸方式根據其在國民經濟中的地位和運輸特點，都要制定相關的運輸發展政策，以確保該運輸方式的長遠發展。例如，交通部制定的《公路水路交通中長期科技發展規劃綱要(2006～2020)》，規定了道路運輸技術政策的重點。其主要內容是：交通科技要堅持面向交通生產建設主戰場，支撐交通基礎設施建設；大力推進交通信息化建設，以現代信息技術提升交通運輸業發展的整體水平；努力構建一體化交通運輸，提高交通運輸服務效率和品質；強化政策支持技術研究，提高交通部門科學決策水平；實現交通安全保障技術的突破，增強交通運輸安全水平；加強綠色交通技術研究，緩解能源和環境制約，建設資源節約型、環境友好型交通。

　　另外，運輸建設規劃也是運輸發展政策的重要內容，運輸政策需要通過建設規劃來體現和執行，例如，公路水路“十一五”交通發展規劃就是交通運輸發展政策的重要體現。

　　2)運輸經濟政策

　　運輸經濟政策主要指投資、信貸、價格、稅收、補貼等體現經濟杠桿作用的政策。

　　(1)投資政策

　　是國家為使交通運輸業適應國民經濟發展，形成合理的交通運輸佈局和結構，同時舅形成綜合運輸能力而制定的有關運輸投資在各種運輸方式中的分配計劃，以及引導或冀限制社會資本投向交通運輸業而制定的相關法規、政策或採取的措施。交通運輸是國民經濟發展的戰略重點之一，我國對交通運輸行業一直採取扶持發展的經濟政策，尤其是對交通運輸基礎設施的投資，是綜合運輸發展的重要保證。

　　(2)信貸政策

　　運輸信貸政策是國際給交通基礎設施建設、運輸企業的資金使用政策。其政策的優惠主要體現在資金使用時間、利息和條件上的各種優惠。例如，國家以較低的利率貸款給高速公路、高速鐵路、水利設施、港口設施、物流基地設施等的建設，在水運業發達的新加坡、南韓，延期貸款或優惠貸款利率被普遍用於扶持造船業的發展。

　　(3)價格政策

　　運輸價格政策是指政府對交通運輸業價格制定的引導、限制和規範等方面的政策。價格具有配置資源，促進經濟和貿易的發展，維護市場秩序等多方面的作用。政府制定價格政策的主要目的是為了使運輸資源在不同運輸方式中得到合理的配置和使用，保持各種運輸方式的協調發展，以便形成綜合運輸體系，更好地為社會和經濟的發展服務。價格是調節運輸需求和供給的重要手段，對運輸價格的干預或調控可以遏制各種運輸方式之間、不同運輸企業之間的惡性競爭，對確保交通運輸業健康發展具有十分重要的意義。

　　(4)稅收政策

　　稅收是國家對社會產品和國民收入所進行的一種強制性的分配，是國家財政政策的最主要的工具。通過稅收不僅可以增加國家的財政收入，而且通過稅收的增免以及稅種、稅目、稅率的變化可以實現資源在不同行業之間的分配。各國都對交通運輸業採取優惠的稅收政策，以推動運輸事業的發展。例如，世界很多國家在對鐵路征收營業稅時實行低稅率，具體為中國3％、美國3％、法國1．6％、日本1．5％、德國0．49％、瑞典0．12％、比利時0．013％、英國0．01％。另外，我國對城市公交、城鄉公交運營也實行減免稅收等政策進行扶持。

　　(5)補貼政策

　　運輸補貼是國家為了維護正常運營所給予的優惠政策。交通運輸項目往往投資額度巨大，建設周期長，風險大，直接經濟效益相對較小，尤其是基礎設施的運營；而交通運輸業還屬於勞動密集型產業，運輸產品的附加值低；但交通運輸業卻屬於一個社會的基礎產業，在一定程度上運輸所帶來的間接經濟效益遠遠大於所產生的直接經濟效益。所以，各國政府通過交通補貼政策保證交通運輸業能夠良性運營，健康發展。交通補貼主要通過財政和非財政補貼2種方式。財政補貼又可分為直接補貼和間接補貼2種形式：直接補貼有財政補貼和營運補貼2種主要途徑。非財政補貼主要採用提供業務項目或由政府興建、管理及維護從業者所需的設備等形式予以扶助。

　　3)運輸技術政策

　　運輸技術政策是指推廣採用先進的運輸方式、營運形式和管理方法，改進運輸工藝和運輸組織結構，完善支持保障系統等技術進步和技術改造的相關政策。

　　科學技術的發展能夠強化和提高運輸功能，改變各種運輸方式的技術經濟性能及使用範圍，因此，必將促進運輸結構的調整和優化，提高運輸現代化水平。因此，要全面實現運輸高速化，加快發展高速鐵路、高速公路、快速船舶和先進飛機等新型運輸工具，以節約運輸時間；要實現運輸重載化，發展重載鐵路、重型汽車、大型船舶，努力降低運輸成本。

　　國務院於1986年1月頒佈的《交通運輸技術政策要點》明確規定了加快技術改造，廣泛採用新技術和新工藝等發展運輸生產力、提高運輸效益和運輸服務質量的重要措施。各部委在該政策要點的基礎上，結合不同的運輸方式制定了更詳細的技術政策重點。例如，交通部根據政策要點，制定了公路、水路交通科技發展戰略，更具體地規定了運輸技術政策的重點。其主要內容包括：

　　(1)交通科技要堅持面向交通生產建設主戰場，支撐交通基礎設施建設；

　　(2)努力推進交通信息化，以現代信息技術提升交通運輸業發展的整體水平；

　　(3)努力構建一體化交通運輸，提高交通運輸服務效率和品質；

　　(4)強化決策支持技術研究，提高交通部門科學決策水平；

　　(5)實現交通安全保障技術的突破，增強交通運輸安全水平；

　　(6)加強綠色交通技術研究，緩解能源和環境制約，建設資源節約型、環境友好型交通。