運輸管制

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運輸管制(Transport Regulation)

　　運輸管制是為促進資源的有效配置和整體社會福利的提高，由政府通過立法或其他行政手段對運輸行業(特別是運輸行業中的企業)的某些特定的生產及經營行為進行的直接干預。

　　現代意義上的運輸管制，是從1887年美國聯邦議會設立州濟商務委員會(ICC)並通過制定《州際商務法》來防止鐵路運用其當時的壟斷性地位歧視小的貨主和損害消費者的利益開始的。在這之後的很長一段時間里，大多數西方發達國家的鐵路運輸業受到了政府的嚴格管制。後來這種管制還擴大到運輸業的其他領域，如公路運輸、航空運輸等。^[1]

　　運輸管制可以分為經濟管制和非經濟管制，非經濟管制也稱為社會管制。經濟性的運輸管制主要是以防止資源配置的低效和為消費者提供公平服務為目的，由政府對企業進入運輸市場的資格、退出運輸市場的條件、提供運輸服務的質量、數量和價格以及運輸企業的投資、財務等方面進行的一系列規定。社會性的運輸管制則是以保障運輸業中的勞動者和消費者的安全與健康、保護環境、防止社會生產生活秩序的混亂、防止災害等為目的，對與提供運輸服務相關的各種活動制定一定的標準，並限制或禁止某些特定行為的規定。

　　1．政府對運輸業的經濟管制

　　經濟管制是政府為實現一定經濟目標而對運輸業進行的管制。經濟管制的基本出發點是限制壟斷行為和不合理競爭，因此它包括政府對壟斷的管制和對競爭的管制兩方面。

　　(1)政府對壟斷的管制

　　運輸業是最容易形成壟斷的行業，而在各種運輸方式中，鐵路運輸和管道運輸一般被認為是最容易形成獨家壟斷的運輸方式。所以政府對壟斷的管制曾經主要是針對鐵路而進行的。美國從19世紀60～70年代的格蘭其法令(鐵路公司非法行為取締法)，1887年4月15日開始實行的“商務管製法”，1903年通過的愛爾金法(反回扣法)，1906年的哈布恩法，政府的管制權力在若幹方面不斷得到加強，並且從對鐵路壟斷的管制權力擴大到有關附屬業務和其他運輸方式。政府對壟斷的管制的主要任務是維護公平競爭，保護貨主、旅客和其他承運人的利益。

　　(2)政府對競爭的管制

　　運輸業的競爭主要是不同運輸方式之間的競爭和企業間的競爭。對運輸競爭的管制，主要通過兩方面措施來實現。一是對市場準入方面的控制。任何運輸企業進入市場進行經營，必須經過運輸管理機關批准，並規定其在指定的運輸線路經營和運送指定的貨物和旅客。另一種是對運價尤其是最低運價的控制。控制最低運價的目的是為了限制某一運輸方式內的競爭或為了限制不同運輸方式間的競爭及保留每種運輸方式的內在優勢，以便使每種運輸方式中的大部分運輸企業的勞動消耗都得到補償，以避免毀滅性競爭的發生。

　　2．政府對運輸業的社會管制

　　社會管制是指政府為實現一定的社會目標對運輸業所進行的管制。運輸業是一個能夠帶來外部成本的產業，為了維持社會和公眾的利益，保護人類的生存環境，保證人民群眾的生命和財產安全，各國政府及有關的國際組織對運輸業實行社會管制。

　　(1)政府對城市交通擁堵的管制

　　城市的交通擁堵問題，是世界各大城市共同面臨的重要問題，而且隨著各國城市化進程的加快，這一問題也日趨嚴重。擁堵的成因之一是私人汽車的快速發展，致使用一般稅收所建造的城市道路面積大部分為少數富有者階層所占用，也造成社會中的不公平，因此各國政府都想盡各種方法加強社會管制以解決交通擁堵問題。例如有的國家限制私人汽車的使用量，支持和鼓勵公共交通的發展；有的國家還在城市設定公交車專用線；有的國家由政府頒佈政令，使各大單位錯開職工上下班時間。

　　(2)政府對環境污染的管制

　　運輸業的發展在推動經濟社會發展的同時也為人類的生存環境帶來了不少消極影響，因此各國政府及國際組織都在試圖強化這方面的管制，以保護和改善人類的生存環境。運輸業對環境的污染主要有兩大方面：一是空氣污染，二是雜訊污染。為了提高環境質量，各國政府採取了以下管制措施：強化對汽車引擎的檢查、維護和重新修置，控制廢氣排放標準；改善交通車流；對小汽車限制使用；鼓勵共用中小型汽車等。為了減少交通雜訊，各國政府設立了合理的防止雜訊污染的法律、法令和有關規定，由指定機關嚴格執行，如規定寧靜地區限制行車，不得按喇叭，強制安裝消聲器等，有的國家還對運輸所造成的雜訊制定課稅的法律等。

　　運輸業需要加以管制基於以下原因。

　　(1)公用運輸業固定成本占總成本的比例很高，具有沉沒成本的特色，趨向於大規模的組織與經營，容易造成獨占的現象。運輸業的成本也有共同成本的特色，因此邊際成本無法分攤到消費單位。同時，運輸業大多具有規模經濟及範圍經濟造成市場機制的失靈，或價格機能失靈，不能達到效率的原則。為了避免業主以聯合壟斷等方式剝削消費者，或者業主間自殺式的削價競爭，政府均有介入的必要。

　　②運輸業具有許多外部成本(如運輸所造成的空氣污染)及外部利益(如運輸所導致的土地使用的增值)．難以在市場體系中恰當反映。當生產者不需要支付全部的外部成本時，會造成生產過剩，而當生產者未能獲得全部的外部利益時，會導致生產的不足。生產的過剩或不足都不符合資源有效利用的原則。

　　③運輸服務具有部分公共物品的特性。因為公共物品不具有排他性，無法分辨消費者和消費量，會導致收費困難，所以私人不願意提供，必須由政府介入生產。

　　④除了效率以外，政府還有國家安全及公眾福利的考慮。為了國家安全的需要，或社會公平、地區公平等因素，政府均有必要對若幹運輸業的提供及營運予以干預。

　　⑤運輸的產品多為勞務且不能存儲，產品具有一致性且需要持續供應，而消費者的需求則有顯著的波動。為確保運輸業的供給與需求配合，政府亦有予以適當管制的必要。

　　運輸管制是根據運輸經濟理論與管制、管理的原則，界定運輸部門各單位間相互關係及行為法則而制定特定的法規。其目的是促進運輸部門之間整體發展，提高資源的使用效率，避免不公平的差別待遇，以及避免不合理優惠或毀滅性的競爭行為，以達到維護公眾利益安全與利益的目的。

　　運輸管制的目標一般包括下列幾項：

　　①促進整體交通運輸系統的發展，以配合國家經濟發展的需要；

　　②為社會大眾提供安全、高效、合理價格的運輸服務；

　　③促進國家、國際的商業發展；

　　④力求運輸、能源、土地使用、環境保護、社會政策(如就業、土地分配、區域成長等)之間的均衡發展；

　　⑤運輸業主的保障及安全。

　　運輸管制的措施大致可以分為以下5種類型。

　　(1)報酬率管制

　　受管制的業主在管制者所認定的合理報酬率的限制下，追求其最大利潤(如電信資費的投資報酬率在8.5％—12％之間)，我國鐵路業、郵電業等均受管制報酬率的管制。

　　在報酬率管制下追求利潤的最大化，會使資本過度使用，投入資源遭受扭曲，導致廠商平均成本提高及產量的減少。這就是有關管制模式中著名的A-J報酬率管制模式的產出緊縮效果。

　　(2)營運比管制

　　營運比管制是在獨占者的總收入與運營費用的差額設定一合理比率，亦即管制者在利潤為營業費用的合理比率之下，求其收入之最大。營運比管制亦即成本加成法管理，我國的汽車客運就受此管制。營運比管制雖不會引起資本誤用的現象，但須防止業主浮報成本，故政府必須對業主加強成本的審計核查工作。

　　(3)價格管制

　　價格管制為傳統上常用的管制措施，可分價格上限與價格下限兩種。最高價格管制會產生需求大於供給的現象，導致黑市情形發生；而最低價格管制則會因供過於求而產生銷價行為，因此價格管制往往會導致效率的降低。

　　(4)數量管制

　　數量管制也是傳統上採用的管制措施，例如管制牌照、管制進口等。這種管制如果過度嚴格，將產生市場上供需失調的情形，也可能造成黑市價格，因此政府應予以妥善運用，以健全運輸市場的營運秩序。

　　(5)服務品質管制

　　通常運輸市場的服務品質較受到政府的管制，而服務水準的標準通常有：旅行時間、服務班次數、服務的可靠性、服務的直接性、旅客的舒適程度、安全性等。研究發現，運輸服務品質的管制，通常可適當提高社會福利。

　　美國與運輸管制有關的政府機構有：州際商務委員會(ICC)、民航局(CAB)、聯邦海事委員會(FMC)、運輸部(DOT)、全國運輸安全委員會(NTSB)、聯邦能源管制委員會(FERC)等。

　　(1)州際商務委員會

　　美國聯邦政府在檢查與平衡體系下，建立了三權分立的分支機構，分為行政、立法、司法部門，其第四個分支則是管制機構。其中，ICC是美國根據1887年商務管製法案成立最早的獨立管制機構。ICC經由國會授權執行國會法案，具有行政權；可以設定費率、核准營運許可、制定規範，有準立法權；可以進行調查、研究、舉辦聽證會等，具有準司法權。實際上ICC集行政、立法、司法與一身，法院及立法機構也無法比擬。然而，自從1980年載貨汽車及鐵路業解除管制後，ICC所扮演角色的重要性降低，國會有意讓市場機能來決定費率及服務，而不是由ICC來決定，同時也進一步縮減其預算。

　　(2)民用航空委員會

　　美國CAB是在1940年美國民用航空法成立的航空管制機構，早期隸屬於美國商務部，1967年4月美國運輸部成立後，被並人運輸部。1978年航空管制解除後，在1985年CAB被撤銷，其中航空安全管制則由運輸部(DOT)所設立的聯邦航空管理局(FAA)負責。

　　(3)聯邦海事委員會

　　聯邦海事委員會是在1961年成立的水運機構，它管制費率、營運、定約、一般性運載者的水運服務，以及從事國際航運承攬業主執照的核發等。

　　(4)全國運輸安全委員會

　　全國運輸安全委員會於1966年通過運輸法案後，在1967年4月成立，成員5人，由總統提名後經參議院確認。主要目的在於減少運輸的意外事件，促進所有運輸工具的安全性，其權責延伸到海運、鐵路、公路、管道運輸及民航。

　　(5)聯邦能源管制委員會

　　管制石油及天然氣的費率及營運，是一半獨立的管制機構，它需要向能源部提出相關報告。

　　(6)運輸部

　　運輸部的職責在於協調政府各個部門的運輸計劃，研究整體性的國家運輸政策，以達到經濟、迅速、安全、便利的運輸服務，並負責運輸的安全、技術發展的研究、資料的調查及聯邦經費的補助等事宜。運輸部下設9個機構，包括：聯邦公路管理局、聯邦鐵路管理局、聯邦航空管理局、海事管理局、都市大眾運輸管理局、國家公路交通安全管理局、海岸防衛隊、聖勞倫司水道發展公司及研究與特定計劃管理局。

　　1．影響美國管制的主要因素

　　美國運輸管製法案大體上經歷了運輸獨占、競爭和解除管制三個發展階段。近年來，美國逐步解除對運輸業的管制，其主要影響因素有：

　　①鐵路成為一種獨占與過度競爭的混合情況；

　　②鐵路營建的過度提升或擴張，造成了過度投資及設備限制的情況；

　　③普遍的差別服務及費率有利於大的運送者；

　　④鐵路投資者的巨大財務損失與倒閉；

　　⑤內戰後的全面性通貨膨脹對農產品價格造成的嚴重不利影響。

　　2．加入的管制

　　美國運輸業對加入者管制的原因有：

　　①對鐵路來說，建造新線路時要考慮是否會造成容量過多的情形；

　　②因為鐵路一般擁有專用路權，其他鐵路公司需要通過協議，才能使用其軌道；

　　③載貨汽車貨運業擁有營運許可證載明某一運送者自某地，載運某種貨物至某地，載貨汽車業主可設法取得其他業主的營運權；

　　④業主需從大眾的便利性和必要性上證明額外服務的必要性；

　　⑤申請加入時，業主需證明其適合性、意願及能力，諸如出示良好的安全記錄，維護良好的車輛，以及適當的財力及保險記錄等。

　　3．退出的管制

　　美國運輸業對欲退出的營運者，規定其必須符合下述條件。

　　①鐵路線路的放棄營運要經政府許可。在放棄前鐵路公司多半會先減少服務班次並提高費率。在尚有相當運量的線路，如因赤字而欲放棄時，一般會遭到反對。ICC建立了線路放棄的準則。如果鐵路公司可以正式記錄證明某一線路虧損時，可宣佈其放棄營運的意圖，除非被運送者、州及地方政府能補貼其財務，否則鐵路公司可予以放棄。

　　②一般載貨汽車載運者不能因不賺錢而拒載，因此費率管制和退出管制之間有關聯。

　　③1980年載貨汽車貨運業因有許多尚未償還的各種巨額退休津貼與負債，因此不能退出或合併。

　　4．最低最高費率管制

　　美國實施最低最高費率管制有如下目的。

　　①政府為避免惡性競爭的銷價行為、掠奪性定價等，ICC有權規定最低運價必須要等於或超過其變動成本。

　　②最高費率的管制有利於保護顧客不受獨占性價格的剝削。依據1980年美國的斯坦格鐵路法案有2／3的鐵路業主因採取市場導向的定價而不受最高費率的限制。最初鐵路的最高運價，設為變動成本的160％，每年可依照ICC所定的成本回收率提高5％。直到1984年，因之大約為變動成本的170％—180％，並且鐵路運營者的定價，有彈性範圍可依照ICC每季度公告的鐵路成本指標的增加而提高其運價。在斯坦格鐵路法案頒佈後4年，業主可提高其運價，每年高出其成本回收指標為6％，但累積成長率不可超過18％，而1984年後則不可超過34％。鐵路最低最高費率法案的頒佈實施，可使鐵路業主彈性調整其運價已利於其面對載貨汽車貨運及水運業的外在競爭，或面對成本增加的壓力提高其生存能力。

　　5．一般費率的增加

　　因應通貨膨脹及內在成本增加所引起的財務損失，ICC允許一般費率的增加。但是，在1970年，ICC反對一般費率的增加，並要求鐵路就市場情況增、減其特定的費率。但是，鐵路公司認為一般費率增加的延誤導致每年損失達1億美元。

　　6．契約費率

　　美國實施契約費率的情況為：

　　①1961年ICC認為不合法，因為其破壞運輸之間的公平競爭；

　　②1980年斯坦格鐵路法案允許契約費率的存在；

　　③1985年57％的雜類、59％的國內煤、86％的外銷煤的運送採用收費較低的契約費率。

　　7．交叉補貼

　　由於不同的社會福利與政策的原因，有時政府對某些貨物要求採用較低的費率，例如雜類的出口或偏遠地區的運輸。運送者可從其他貨物的運送中收取額外的費用來補貼其損失。這一交叉補貼問題管制者是以業主的整體獲利能力來衡量，而不是針對個別的運輸。美國鐵路按照此原則管制到1970年，嚴重損害了有效的市場及定價策略的建立。

　　8．其他

　　①美國在20世紀50年代，由於ICC允許鐵路以每年貨運的數量來決定較低的費率，這樣可以鼓勵單位列車即整列貨車從起點到終點僅載運一種貨物而且採取直達方式運輸。ICC認為這樣可以改善服務增進效率，而不構成非法的差別定價。因為所有的運送者只要保證有足夠的運量均可得到較低的費率。

　　②貨物的運送涉及到兩個以上的運輸業主時，費率收入需予以分攤；若其不能自己解決時，ICC為分攤問題的仲裁者。斯坦格鐵路法案允許鐵路業主退出聯合費率的自由且可以獨資公佈其個別費率。

　　③費率通常要求在實施30日以前公佈。

　　在我國由於各種運輸方式由不同部門主管，沒有形成綜合管理體制，對運輸業的管制是通過法律和行政命令方式，由各級行政主管機關執行。目前，我國運輸管制的內容主要包括加入和退出管制、費率管制、服務水準管制、補貼等。

　　1．加入和退出管制

　　加入和退出管制的內容涵蓋了運輸企業從設立到退出行業的全過程。我國對公路運輸企業實行許可證制度，《中華人民共和國道路運輸條例》規定：道路運輸管理機構自受理之日起20日內審查完畢，作出許可或者不予許可的決定，予以許可的，向申請人頒發道路運輸經營許可證。

　　凡從事營業性水路運輸，必須由交通主管部門審查批准，領取“水路運輸許可證”和“船舶營業運輸證”。中華人民共和國沿海、江河、湖泊以及其他通航水域的旅客、貨物運輸，必須由中國企業、單位或個人使用懸掛中華人民共和國國旗的船舶經營。未經中華人民共和國交通部的批准，外資企業、中外合資企業、中外合作經營企業不得經營中華人民共和國沿海、江河、湖泊及其他通航水域的旅客、貨物運輸。

　　航空運輸企業必須符合《中華人民共和國航空法》規定的條件，其設立、變更和終止以及企業內部和外部的關係，由國家有關法律調整。按照審批許可權和審批程式的規定，凡經批准開辦的航空運輸企業，由中國民用航空局頒發經營許可證。《中華人民共和國民用航空法》第九十一條規定：設立公共航空運輸企業，應當向國務院民用航空主管部門申請領取經營許可證，並依法辦理工商登記，未取得經營許可證的，工商行政管理部門不得辦理工商登記。第九十二條規定：設立公共航空運輸企業應當具備以下條件：

　　①有符合國家規定的適應保證飛行安全要求的民用航空器；

　　②有必需的依法取得執照的航空人員；

　　③有不少於國務院規定的最低限額的註冊資金；

　　④法律、行政法規規定的其他條件。

　　第九十三條規定：公共航空運輸企業申請經營定期航班運輸的航線，暫停、終止經營航線，應當報經國務院民航主管部門批准。

　　2．費率管制

　　我國對運輸業的費率實行嚴格管制，各種運輸方式的費率均有明確的運價表予以規定，運輸企業被要求嚴格按照運價表收取運輸費，並由鐵道部、交通部、民航總局等行政部門及其下屬機構負責監督執行。除非特別批准，運輸企業不得變更運價。

　　例如，《中華人民共和國鐵路法》第二十五條規定：國家鐵路的旅客運輸票價率和貨物、包裹行李的運價率由國務院鐵路主管部門擬定，報國務院批准。國家鐵路的旅客、貨物運輸雜費的收費項目和收費標準由國務院鐵路主管部門規定，國家鐵路的特定運營線的運價率，由國務院鐵路主管部門商得國務院物價主管部門同意後規定；地方鐵路的旅客票價率、貨物運價率和運輸雜費的收費項目和收費標準，由省、自治區、直轄市人民政府物價主管部門會同國務院鐵路主管部門授權的機構規定；兼辦公共旅客、貨物運輸營業的專用鐵路的收費項目和收費標準以及鐵路專用線共用的收費標準，由省、自治區、直轄市人民政府物價主管部門規定。第二十六條規定：路途旅客票價、貨物、包裹、行李的運價，旅客和貨物運輸雜費的收費項目和收費標準，必須公告，未公告的不得實施。

　　《中華人民共和國民用航空法》第九十七條規定：公共航空運輸企業的營業收費項目，由國務院民用航空主管部門確定。國內航空的運價管理頒發由國務院民用航空主管部門會同國務院物價主管部門制定，報國務院批准後執行。國際航空運輸運價的制定按照中華人民共和國政府與外國政府簽訂的協定、協議的規定執行；沒有協定、協議的，參照國際航空運輸市場價格制定運價，報國務院航空主管部門批准後執行。

　　3．服務水準的管制

　　服務水準管制的內容涵蓋運輸業經營的技術和服務標準。《中華人民共和國鐵路法》、《鐵路貨物運輸規程》、《鐵路旅客及行李包裹運輸規程》、《中華人民共和國道路運輸條例》、《汽車旅客運輸規則》、《汽車貨物運輸規則》、《水路運輸管理條例》、《水路旅客運輸規則》、《水路貨物運輸規則》、《中華人民共和國民用航空法》、《國內旅客行李航空運輸規則》、《國內航空貨物運輸規則》等法規對運輸設備的提供、班次、時刻表、票據、運營線路等有比較明確的規定，例如在《中華人民共和國鐵路法》第十三條中對鐵路服務水平作出了規定，在《中華人民共和國民用航空法》第九十五條中航空服務水平作出了規定；而交通安全則有諸多交通安全規則加以規範。在我國目前的服務水準管制的規定中，有關安全、運輸工具、運輸業從業技術人員的考核以及運輸合同條款方面的規定較多也較為詳細；而對於服務的水平、次數等規定比較籠統。

　　4．運輸補貼

　　我國運輸補貼分為中央財政補貼和地方財政補貼兩級。中央財政補貼主要用於鐵路和管道，補貼方式主要是差額式補貼，即由中央財政撥款彌補運輸企業運營虧損。前幾年，我國鐵路就採取此種補貼方式。地方財政補貼主要用於補貼城市公共交通，對城市公共交通運輸企業包括地鐵、公車等進行補貼，補貼方式主要是差額式補貼。