运输管制

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运输管制(Transport Regulation)

　　运输管制是为促进资源的有效配置和整体社会福利的提高，由政府通过立法或其他行政手段对运输行业(特别是运输行业中的企业)的某些特定的生产及经营行为进行的直接干预。

　　现代意义上的运输管制，是从1887年美国联邦议会设立州济商务委员会(ICC)并通过制定《州际商务法》来防止铁路运用其当时的垄断性地位歧视小的货主和损害消费者的利益开始的。在这之后的很长一段时间里，大多数西方发达国家的铁路运输业受到了政府的严格管制。后来这种管制还扩大到运输业的其他领域，如公路运输、航空运输等。^[1]

　　运输管制可以分为经济管制和非经济管制，非经济管制也称为社会管制。经济性的运输管制主要是以防止资源配置的低效和为消费者提供公平服务为目的，由政府对企业进入运输市场的资格、退出运输市场的条件、提供运输服务的质量、数量和价格以及运输企业的投资、财务等方面进行的一系列规定。社会性的运输管制则是以保障运输业中的劳动者和消费者的安全与健康、保护环境、防止社会生产生活秩序的混乱、防止灾害等为目的，对与提供运输服务相关的各种活动制定一定的标准，并限制或禁止某些特定行为的规定。

　　1．政府对运输业的经济管制

　　经济管制是政府为实现一定经济目标而对运输业进行的管制。经济管制的基本出发点是限制垄断行为和不合理竞争，因此它包括政府对垄断的管制和对竞争的管制两方面。

　　(1)政府对垄断的管制

　　运输业是最容易形成垄断的行业，而在各种运输方式中，铁路运输和管道运输一般被认为是最容易形成独家垄断的运输方式。所以政府对垄断的管制曾经主要是针对铁路而进行的。美国从19世纪60～70年代的格兰其法令(铁路公司非法行为取缔法)，1887年4月15日开始实行的“商务管制法”，1903年通过的爱尔金法(反回扣法)，1906年的哈布恩法，政府的管制权力在若干方面不断得到加强，并且从对铁路垄断的管制权力扩大到有关附属业务和其他运输方式。政府对垄断的管制的主要任务是维护公平竞争，保护货主、旅客和其他承运人的利益。

　　(2)政府对竞争的管制

　　运输业的竞争主要是不同运输方式之间的竞争和企业间的竞争。对运输竞争的管制，主要通过两方面措施来实现。一是对市场准入方面的控制。任何运输企业进入市场进行经营，必须经过运输管理机关批准，并规定其在指定的运输线路经营和运送指定的货物和旅客。另一种是对运价尤其是最低运价的控制。控制最低运价的目的是为了限制某一运输方式内的竞争或为了限制不同运输方式间的竞争及保留每种运输方式的内在优势，以便使每种运输方式中的大部分运输企业的劳动消耗都得到补偿，以避免毁灭性竞争的发生。

　　2．政府对运输业的社会管制

　　社会管制是指政府为实现一定的社会目标对运输业所进行的管制。运输业是一个能够带来外部成本的产业，为了维持社会和公众的利益，保护人类的生存环境，保证人民群众的生命和财产安全，各国政府及有关的国际组织对运输业实行社会管制。

　　(1)政府对城市交通拥堵的管制

　　城市的交通拥堵问题，是世界各大城市共同面临的重要问题，而且随着各国城市化进程的加快，这一问题也日趋严重。拥堵的成因之一是私人汽车的快速发展，致使用一般税收所建造的城市道路面积大部分为少数富有者阶层所占用，也造成社会中的不公平，因此各国政府都想尽各种方法加强社会管制以解决交通拥堵问题。例如有的国家限制私人汽车的使用量，支持和鼓励公共交通的发展；有的国家还在城市设定公交车专用线；有的国家由政府颁布政令，使各大单位错开职工上下班时间。

　　(2)政府对环境污染的管制

　　运输业的发展在推动经济社会发展的同时也为人类的生存环境带来了不少消极影响，因此各国政府及国际组织都在试图强化这方面的管制，以保护和改善人类的生存环境。运输业对环境的污染主要有两大方面：一是空气污染，二是噪声污染。为了提高环境质量，各国政府采取了以下管制措施：强化对汽车引擎的检查、维护和重新修置，控制废气排放标准；改善交通车流；对小汽车限制使用；鼓励共用中小型汽车等。为了减少交通噪声，各国政府设立了合理的防止噪声污染的法律、法令和有关规定，由指定机关严格执行，如规定宁静地区限制行车，不得按喇叭，强制安装消声器等，有的国家还对运输所造成的噪声制定课税的法律等。

　　运输业需要加以管制基于以下原因。

　　(1)公用运输业固定成本占总成本的比例很高，具有沉没成本的特色，趋向于大规模的组织与经营，容易造成独占的现象。运输业的成本也有共同成本的特色，因此边际成本无法分摊到消费单位。同时，运输业大多具有规模经济及范围经济造成市场机制的失灵，或价格机能失灵，不能达到效率的原则。为了避免业主以联合垄断等方式剥削消费者，或者业主间自杀式的削价竞争，政府均有介入的必要。

　　②运输业具有许多外部成本(如运输所造成的空气污染)及外部利益(如运输所导致的土地使用的增值)．难以在市场体系中恰当反映。当生产者不需要支付全部的外部成本时，会造成生产过剩，而当生产者未能获得全部的外部利益时，会导致生产的不足。生产的过剩或不足都不符合资源有效利用的原则。

　　③运输服务具有部分公共物品的特性。因为公共物品不具有排他性，无法分辨消费者和消费量，会导致收费困难，所以私人不愿意提供，必须由政府介入生产。

　　④除了效率以外，政府还有国家安全及公众福利的考虑。为了国家安全的需要，或社会公平、地区公平等因素，政府均有必要对若干运输业的提供及营运予以干预。

　　⑤运输的产品多为劳务且不能存储，产品具有一致性且需要持续供应，而消费者的需求则有显著的波动。为确保运输业的供给与需求配合，政府亦有予以适当管制的必要。

　　运输管制是根据运输经济理论与管制、管理的原则，界定运输部门各单位间相互关系及行为法则而制定特定的法规。其目的是促进运输部门之间整体发展，提高资源的使用效率，避免不公平的差别待遇，以及避免不合理优惠或毁灭性的竞争行为，以达到维护公众利益安全与利益的目的。

　　运输管制的目标一般包括下列几项：

　　①促进整体交通运输系统的发展，以配合国家经济发展的需要；

　　②为社会大众提供安全、高效、合理价格的运输服务；

　　③促进国家、国际的商业发展；

　　④力求运输、能源、土地使用、环境保护、社会政策(如就业、土地分配、区域成长等)之间的均衡发展；

　　⑤运输业主的保障及安全。

　　运输管制的措施大致可以分为以下5种类型。

　　(1)报酬率管制

　　受管制的业主在管制者所认定的合理报酬率的限制下，追求其最大利润(如电信资费的投资报酬率在8.5％—12％之间)，我国铁路业、邮电业等均受管制报酬率的管制。

　　在报酬率管制下追求利润的最大化，会使资本过度使用，投入资源遭受扭曲，导致厂商平均成本提高及产量的减少。这就是有关管制模式中著名的A-J报酬率管制模式的产出紧缩效果。

　　(2)营运比管制

　　营运比管制是在独占者的总收入与运营费用的差额设定一合理比率，亦即管制者在利润为营业费用的合理比率之下，求其收入之最大。营运比管制亦即成本加成法管理，我国的汽车客运就受此管制。营运比管制虽不会引起资本误用的现象，但须防止业主浮报成本，故政府必须对业主加强成本的审计核查工作。

　　(3)价格管制

　　价格管制为传统上常用的管制措施，可分价格上限与价格下限两种。最高价格管制会产生需求大于供给的现象，导致黑市情形发生；而最低价格管制则会因供过于求而产生销价行为，因此价格管制往往会导致效率的降低。

　　(4)数量管制

　　数量管制也是传统上采用的管制措施，例如管制牌照、管制进口等。这种管制如果过度严格，将产生市场上供需失调的情形，也可能造成黑市价格，因此政府应予以妥善运用，以健全运输市场的营运秩序。

　　(5)服务品质管制

　　通常运输市场的服务品质较受到政府的管制，而服务水准的标准通常有：旅行时间、服务班次数、服务的可靠性、服务的直接性、旅客的舒适程度、安全性等。研究发现，运输服务品质的管制，通常可适当提高社会福利。

　　美国与运输管制有关的政府机构有：州际商务委员会(ICC)、民航局(CAB)、联邦海事委员会(FMC)、运输部(DOT)、全国运输安全委员会(NTSB)、联邦能源管制委员会(FERC)等。

　　(1)州际商务委员会

　　美国联邦政府在检查与平衡体系下，建立了三权分立的分支机构，分为行政、立法、司法部门，其第四个分支则是管制机构。其中，ICC是美国根据1887年商务管制法案成立最早的独立管制机构。ICC经由国会授权执行国会法案，具有行政权；可以设定费率、核准营运许可、制定规范，有准立法权；可以进行调查、研究、举办听证会等，具有准司法权。实际上ICC集行政、立法、司法与一身，法院及立法机构也无法比拟。然而，自从1980年载货汽车及铁路业解除管制后，ICC所扮演角色的重要性降低，国会有意让市场机能来决定费率及服务，而不是由ICC来决定，同时也进一步缩减其预算。

　　(2)民用航空委员会

　　美国CAB是在1940年美国民用航空法成立的航空管制机构，早期隶属于美国商务部，1967年4月美国运输部成立后，被并人运输部。1978年航空管制解除后，在1985年CAB被撤销，其中航空安全管制则由运输部(DOT)所设立的联邦航空管理局(FAA)负责。

　　(3)联邦海事委员会

　　联邦海事委员会是在1961年成立的水运机构，它管制费率、营运、定约、一般性运载者的水运服务，以及从事国际航运承揽业主执照的核发等。

　　(4)全国运输安全委员会

　　全国运输安全委员会于1966年通过运输法案后，在1967年4月成立，成员5人，由总统提名后经参议院确认。主要目的在于减少运输的意外事件，促进所有运输工具的安全性，其权责延伸到海运、铁路、公路、管道运输及民航。

　　(5)联邦能源管制委员会

　　管制石油及天然气的费率及营运，是一半独立的管制机构，它需要向能源部提出相关报告。

　　(6)运输部

　　运输部的职责在于协调政府各个部门的运输计划，研究整体性的国家运输政策，以达到经济、迅速、安全、便利的运输服务，并负责运输的安全、技术发展的研究、资料的调查及联邦经费的补助等事宜。运输部下设9个机构，包括：联邦公路管理局、联邦铁路管理局、联邦航空管理局、海事管理局、都市大众运输管理局、国家公路交通安全管理局、海岸防卫队、圣劳伦司水道发展公司及研究与特定计划管理局。

　　1．影响美国管制的主要因素

　　美国运输管制法案大体上经历了运输独占、竞争和解除管制三个发展阶段。近年来，美国逐步解除对运输业的管制，其主要影响因素有：

　　①铁路成为一种独占与过度竞争的混合情况；

　　②铁路营建的过度提升或扩张，造成了过度投资及设备限制的情况；

　　③普遍的差别服务及费率有利于大的运送者；

　　④铁路投资者的巨大财务损失与倒闭；

　　⑤内战后的全面性通货膨胀对农产品价格造成的严重不利影响。

　　2．加入的管制

　　美国运输业对加入者管制的原因有：

　　①对铁路来说，建造新线路时要考虑是否会造成容量过多的情形；

　　②因为铁路一般拥有专用路权，其他铁路公司需要通过协议，才能使用其轨道；

　　③载货汽车货运业拥有营运许可证载明某一运送者自某地，载运某种货物至某地，载货汽车业主可设法取得其他业主的营运权；

　　④业主需从大众的便利性和必要性上证明额外服务的必要性；

　　⑤申请加入时，业主需证明其适合性、意愿及能力，诸如出示良好的安全记录，维护良好的车辆，以及适当的财力及保险记录等。

　　3．退出的管制

　　美国运输业对欲退出的营运者，规定其必须符合下述条件。

　　①铁路线路的放弃营运要经政府许可。在放弃前铁路公司多半会先减少服务班次并提高费率。在尚有相当运量的线路，如因赤字而欲放弃时，一般会遭到反对。ICC建立了线路放弃的准则。如果铁路公司可以正式记录证明某一线路亏损时，可宣布其放弃营运的意图，除非被运送者、州及地方政府能补贴其财务，否则铁路公司可予以放弃。

　　②一般载货汽车载运者不能因不赚钱而拒载，因此费率管制和退出管制之间有关联。

　　③1980年载货汽车货运业因有许多尚未偿还的各种巨额退休津贴与负债，因此不能退出或合并。

　　4．最低最高费率管制

　　美国实施最低最高费率管制有如下目的。

　　①政府为避免恶性竞争的销价行为、掠夺性定价等，ICC有权规定最低运价必须要等于或超过其变动成本。

　　②最高费率的管制有利于保护顾客不受独占性价格的剥削。依据1980年美国的斯坦格铁路法案有2／3的铁路业主因采取市场导向的定价而不受最高费率的限制。最初铁路的最高运价，设为变动成本的160％，每年可依照ICC所定的成本回收率提高5％。直到1984年，因之大约为变动成本的170％—180％，并且铁路运营者的定价，有弹性范围可依照ICC每季度公告的铁路成本指标的增加而提高其运价。在斯坦格铁路法案颁布后4年，业主可提高其运价，每年高出其成本回收指标为6％，但累积成长率不可超过18％，而1984年后则不可超过34％。铁路最低最高费率法案的颁布实施，可使铁路业主弹性调整其运价已利于其面对载货汽车货运及水运业的外在竞争，或面对成本增加的压力提高其生存能力。

　　5．一般费率的增加

　　因应通货膨胀及内在成本增加所引起的财务损失，ICC允许一般费率的增加。但是，在1970年，ICC反对一般费率的增加，并要求铁路就市场情况增、减其特定的费率。但是，铁路公司认为一般费率增加的延误导致每年损失达1亿美元。

　　6．契约费率

　　美国实施契约费率的情况为：

　　①1961年ICC认为不合法，因为其破坏运输之间的公平竞争；

　　②1980年斯坦格铁路法案允许契约费率的存在；

　　③1985年57％的杂类、59％的国内煤、86％的外销煤的运送采用收费较低的契约费率。

　　7．交叉补贴

　　由于不同的社会福利与政策的原因，有时政府对某些货物要求采用较低的费率，例如杂类的出口或偏远地区的运输。运送者可从其他货物的运送中收取额外的费用来补贴其损失。这一交叉补贴问题管制者是以业主的整体获利能力来衡量，而不是针对个别的运输。美国铁路按照此原则管制到1970年，严重损害了有效的市场及定价策略的建立。

　　8．其他

　　①美国在20世纪50年代，由于ICC允许铁路以每年货运的数量来决定较低的费率，这样可以鼓励单位列车即整列货车从起点到终点仅载运一种货物而且采取直达方式运输。ICC认为这样可以改善服务增进效率，而不构成非法的差别定价。因为所有的运送者只要保证有足够的运量均可得到较低的费率。

　　②货物的运送涉及到两个以上的运输业主时，费率收入需予以分摊；若其不能自己解决时，ICC为分摊问题的仲裁者。斯坦格铁路法案允许铁路业主退出联合费率的自由且可以独资公布其个别费率。

　　③费率通常要求在实施30日以前公布。

　　在我国由于各种运输方式由不同部门主管，没有形成综合管理体制，对运输业的管制是通过法律和行政命令方式，由各级行政主管机关执行。目前，我国运输管制的内容主要包括加入和退出管制、费率管制、服务水准管制、补贴等。

　　1．加入和退出管制

　　加入和退出管制的内容涵盖了运输企业从设立到退出行业的全过程。我国对公路运输企业实行许可证制度，《中华人民共和国道路运输条例》规定：道路运输管理机构自受理之日起20日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定，予以许可的，向申请人颁发道路运输经营许可证。

　　凡从事营业性水路运输，必须由交通主管部门审查批准，领取“水路运输许可证”和“船舶营业运输证”。中华人民共和国沿海、江河、湖泊以及其他通航水域的旅客、货物运输，必须由中国企业、单位或个人使用悬挂中华人民共和国国旗的船舶经营。未经中华人民共和国交通部的批准，外资企业、中外合资企业、中外合作经营企业不得经营中华人民共和国沿海、江河、湖泊及其他通航水域的旅客、货物运输。

　　航空运输企业必须符合《中华人民共和国航空法》规定的条件，其设立、变更和终止以及企业内部和外部的关系，由国家有关法律调整。按照审批权限和审批程序的规定，凡经批准开办的航空运输企业，由中国民用航空局颁发经营许可证。《中华人民共和国民用航空法》第九十一条规定：设立公共航空运输企业，应当向国务院民用航空主管部门申请领取经营许可证，并依法办理工商登记，未取得经营许可证的，工商行政管理部门不得办理工商登记。第九十二条规定：设立公共航空运输企业应当具备以下条件：

　　①有符合国家规定的适应保证飞行安全要求的民用航空器；

　　②有必需的依法取得执照的航空人员；

　　③有不少于国务院规定的最低限额的注册资金；

　　④法律、行政法规规定的其他条件。

　　第九十三条规定：公共航空运输企业申请经营定期航班运输的航线，暂停、终止经营航线，应当报经国务院民航主管部门批准。

　　2．费率管制

　　我国对运输业的费率实行严格管制，各种运输方式的费率均有明确的运价表予以规定，运输企业被要求严格按照运价表收取运输费，并由铁道部、交通部、民航总局等行政部门及其下属机构负责监督执行。除非特别批准，运输企业不得变更运价。

　　例如，《中华人民共和国铁路法》第二十五条规定：国家铁路的旅客运输票价率和货物、包裹行李的运价率由国务院铁路主管部门拟定，报国务院批准。国家铁路的旅客、货物运输杂费的收费项目和收费标准由国务院铁路主管部门规定，国家铁路的特定运营线的运价率，由国务院铁路主管部门商得国务院物价主管部门同意后规定；地方铁路的旅客票价率、货物运价率和运输杂费的收费项目和收费标准，由省、自治区、直辖市人民政府物价主管部门会同国务院铁路主管部门授权的机构规定；兼办公共旅客、货物运输营业的专用铁路的收费项目和收费标准以及铁路专用线共用的收费标准，由省、自治区、直辖市人民政府物价主管部门规定。第二十六条规定：路途旅客票价、货物、包裹、行李的运价，旅客和货物运输杂费的收费项目和收费标准，必须公告，未公告的不得实施。

　　《中华人民共和国民用航空法》第九十七条规定：公共航空运输企业的营业收费项目，由国务院民用航空主管部门确定。国内航空的运价管理颁发由国务院民用航空主管部门会同国务院物价主管部门制定，报国务院批准后执行。国际航空运输运价的制定按照中华人民共和国政府与外国政府签订的协定、协议的规定执行；没有协定、协议的，参照国际航空运输市场价格制定运价，报国务院航空主管部门批准后执行。

　　3．服务水准的管制

　　服务水准管制的内容涵盖运输业经营的技术和服务标准。《中华人民共和国铁路法》、《铁路货物运输规程》、《铁路旅客及行李包裹运输规程》、《中华人民共和国道路运输条例》、《汽车旅客运输规则》、《汽车货物运输规则》、《水路运输管理条例》、《水路旅客运输规则》、《水路货物运输规则》、《中华人民共和国民用航空法》、《国内旅客行李航空运输规则》、《国内航空货物运输规则》等法规对运输设备的提供、班次、时刻表、票据、运营线路等有比较明确的规定，例如在《中华人民共和国铁路法》第十三条中对铁路服务水平作出了规定，在《中华人民共和国民用航空法》第九十五条中航空服务水平作出了规定；而交通安全则有诸多交通安全规则加以规范。在我国目前的服务水准管制的规定中，有关安全、运输工具、运输业从业技术人员的考核以及运输合同条款方面的规定较多也较为详细；而对于服务的水平、次数等规定比较笼统。

　　4．运输补贴

　　我国运输补贴分为中央财政补贴和地方财政补贴两级。中央财政补贴主要用于铁路和管道，补贴方式主要是差额式补贴，即由中央财政拨款弥补运输企业运营亏损。前几年，我国铁路就采取此种补贴方式。地方财政补贴主要用于补贴城市公共交通，对城市公共交通运输企业包括地铁、公共汽车等进行补贴，补贴方式主要是差额式补贴。