財政政策要素風險

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　　財政政策要素風險是財政政策本身內生的風險，與要素的質量直接相關，通常貫穿於政策的全過程。

　　要素的質量包括政策目標數量的合理選擇，目標偏好的矯正等；政策主體行為規範，政策制定者與執行者之間的協調；政策工具變數的取值，政策工具的彈性，政策工具機能的健全等。要素的質量既直接影響政策功能的作用範圍和作用強度，也受到政策作用範圍和作用強度的制約，兩者是辯證統一的關係，它們的分歧在客觀上決定了財政政策要素風險的屬性和程度。

　　1．財政政策目標風險

　　財政政策目標風險是指目標確定方面的偏差。確定的政策目標嚴重脫離實際，或財政政策目標與國民經濟發展目標脫節，或財政政策目標本身的模糊性，都會帶來相應的政策風險。財政政策目標的制定應以財政政策作用的範圍和強度為限，否則將無法實現。在時間上，政策目標有長期目標和特定目標之分，兩者分別表示在一個較長時期內和在一個特定時期內財政政策所要實現的期望值；在空間上，政策目標可按照範圍和服務對象劃分為微觀、中觀與巨集觀目標，也可按照作用方向劃分為總量目標與結構目標。財政政策的目標應保持時間上的連續性和空間上的一致性，即各時期的特定目標應與長期目標保持一致，各層次財政目標的取值方向在總體上保持一致。此外，因為財政政策的實施環境以及民眾的偏好、政府行為等限制條件都在不斷地變化中，財政政策諸目標中的重點應隨之變化。

　　我國財政政策的目標通常被歸結為物價相對穩定、收入合理分配、經濟適度增長、社會生活質量逐步提高四個方面，但政策目標之間是存在矛盾的，因此準確判斷經濟問題的性質非常重要，這是確定財政政策主要目標的依據，如果由於對經濟問題的判斷失誤，而確立了錯誤的政策目標，將產生惡化經濟運行的效果。例如物價穩定與經濟增長之間，防止通貨膨脹需要抑制總需求，宜選擇緊縮性的財政政策，但這種政策可能損害經濟增長的速度；而經濟增長需要擴大總需求，宜選擇擴張性的財政政策，以刺激投資和消費，但可能引發物價的上漲，如果確立了錯誤的政策目標，原有問題將越發嚴重，甚至可能引發通貨膨脹與經濟停滯並存的政策風險，即“滯脹”。

　　2．財政政策主體風險

　　財政政策主體風險主要包括財政決策風險和政策執行風險，因為政策主體是政策的制定者和執行者，其行為是否規範，影響著政策功能和政策效應，尤其是在我國現行制度安排不盡合理，各級政府的行為與偏好對於政策制定和執行具有決定作用，政策主體風險程度較高。除了主觀因素外，在財政政策決策和執行的過程中，由於信息不充分、信息不對稱和未來不確定性、政策主體的水平和能力等客觀因素也影響著政策主體風險的程度。

　　決策風險主要體現在決策主體由於對經濟環境認識的偏頗、信息的不完全、不對稱和決策的人為性而引發對政策目標的確定和政策工具的選擇等方面的決策失誤，給財政活動造成風險。例如，受亞洲金融危機影響，我國巨集觀經濟環境是整體經濟低糜、儲蓄過速增長、內需嚴重不足。對此，1999年8月30，我國九屆人大十一次會議通過《個人所得稅法)修正案，以20％的比例稅率，對在中國境內的人民幣和外幣儲蓄存款的利息恢復征收利息所得稅，並自1999年11月1日起施行。此舉的目的在於：啟動消費，拉動內需；調節個人收入差距；規範稅制，增加財政收入。但事實上，最終並沒有實現恢復開征利息稅的初衷，相反，由於當前實際利率水平降為-1．75％，在“負利率”的情況下的重覆徵稅使廣大儲戶受損，據統計，2004年存款負利率使廣大民眾損失了相當於7000多億元的購買力。這一結果體現了財政政策決策風險，因為，利息稅的開徵對居民儲蓄和消費存在著收入效應和替代效應兩方面的作用，其中替代效應將使儲蓄減少和現期消費增加，而收入效應可能使儲蓄減少也可能相反，我國利息稅政策產生負效應的原因之一即對收入效應的方向和程度沒有準確把握；原因之二即對轉軌時期我國居民的稅收彈性較小，而個人對時間的偏好較高的認識不夠，致使財政政策的決策風險產生並帶來巨大損失。

　　政策執行風險主要是在政策執行過程中，由於執行主體未能準確領會政策意圖、未能靈活控制政策工具、未能剋服趨利思想而引發趨利行為等原因所導致的政策主體風險。例如地方政府在地方利益的驅動下，對待中央政府制定的不同政策會有不同的態度，即有利於本地發展的政策就貫徹執行，不利於本地發展的政策就消極抵制，再加上改革開放後地方政府具有較大的自主權，不能再用統收統支的財政體制時的方法來解決中央與地方間的摩擦，問題的複雜化使得政策執行風險加大。此外，有些執行主體深入研究現行財政政策的漏洞，利用它們為己牟利，例如，中央財政對地方稅收返還政策是分稅制改革的一項重要內容，其返還額的遞增率與本地區的增值稅和消費稅掛鉤，即本地區兩稅每增長l％，對地方的稅收返還增長0．3％，這項政策促使地方政府加大增值稅和消費稅的徵管力度，並使得地方產業出現嚴重的結構性問題，這也是財政政策主體風險的突出表現。

　　3．財政政策工具風險

　　財政政策工具主要有稅收、國債、公共支出、政府投資、財政補貼等，體現了財政收支與預算的內容。政策工具風險是由於財政政策執行過程中，工具組合的整體安排或各工具的內部安排失當，以及彈性不足所引起的總量或結構風險，主要表現為財政政策工具選擇存在失誤，且政策工具之間缺乏有機配合。例如，1998年開始實施的積極財政政策以財政支出和國債為主要政策工具，在政策工具的選擇方面主要是通過增發國債、擴大財政支出規模來擴大內需、帶動經濟增長、其他政策工具很少使用，不同的財政政策工具之間缺乏有機配合，使得赤字和債務風險等總量方面的風險程度加大，並使經濟承受了較大的通貨膨脹壓力。

　　各項財政工具的內部安排失當也能引發較為嚴重的政策風險。例如，在財政支出方面，經濟建設支出和行政管理支出所占比例較高，社會文教支出和國防支出所占比例較低，在各項支出內部也存在著結構比例失衡的問題；在財政收入方面，由於存在較大規模的預算外收入和制度外收入侵蝕稅收的“弱乾強枝”現象，使財政資金的管理和使用缺乏效率；在國債方面，國債發行規模不斷增加，使得國債負擔率不斷提高，而由於國債期限結構不盡合理，還本付息較為集中且規模較大，使得國債的償還能力被削弱，而以發新債還舊債為主的運作方式，也說明財力薄弱，債務風險巨大；在政府投資方面，對競爭性、盈利性領域的投入的資金過多，卻對能源、交通、農業等基礎設施和基礎產業的投入～直不足，使得經濟發展受到了“瓶頸”的制約；在財政補貼方面，不科學的補貼項目設置和不規範的管理阻礙了我國改革進程，例如對於能源、虧損企業部分不合理的價格補貼將扭曲經濟和環境成本，妨礙市場調節，在出口方面過多的補貼容易削弱國內企業的國際競爭力，因此，不合理的財政補貼政策應儘早改革或終止。以上種種，是對財政政策工具風險，尤其是對我國目前的財政政策工具風險的簡單分析，這部分內容實際上屬於政策結構風險的主要研究對象，我們將在財政政策結構風險部分來重點研究。

　　此外，財政政策的彈性不足，即不能隨經濟運行狀況的變化而作出相應的調整，或者財政政策作用的力度過大或過小，以及在財政政策執行過程中由於特定利益集團的阻撓等原因也能引發財政政策風險，這些方面在積極財政政策的制定和實施過程中都有不同程度地體現。