制度外收入
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什麼是制度外收入[1]
制度外收入指既不在政府預算內、也不在政府預算外，主要有社會保障基金、住房公積金和彩票公益金、財政之外的政府各部門的收費和集資，是沒有經過政府或有關部門批准，游離於財政預算內、外，即制度外的待清理的非稅收入。這部分收入大部分集中在地方政府各部門，尤其是集中在縣鄉兩級政府手中。
制度外收入的內容[1]
學者盧洪友(1998)把制度外收入概括為五個方面：
①制度外基金。國家規定各種基金實行中央一級統一審批，但實際情況是1990年以來各地設立的519項基金中只有37項符合規定，482項越權審批，占93％。
②制度外收費。一些行政事業單位，巧設名目，擅自擴大收費範圍，隨意提高收費標準，或轉移政府職能，變無償服務為有償服務，或強行要求企業交納的各種押金、保證金。
③制度外集資攤派。地方政府，尤其是縣級和鄉級地方政府等對所屬的一些單位在修橋築路、興辦學校、醫院及地方公益設施建設時，採取行政命令對企業、事業單位及城鄉居民集資攤派行為。
④制度外罰沒收入。如工商、物價、司法、公路管理等部門憑藉權力在國家法律和行政法規以外擅自擴大的收費收入。
⑤小金庫收入。國有企事業單位及行政管理部門設立的，以各種名目籌集的不納入財政預算內外財力的自有資金。
制度外收入產生的原因[2]
制度外收入產生的原因可歸納為：
①地方分權的趨勢造成了地方承擔的事務日益增加，這雖然符合效率要求，但責任的轉移勢必要求地方掌握更多的財力。為此，在制度改革尚未到位時，地方政府、部門需要尋找合適的方法、渠道解決資金問題。舊體制已經不適應經濟的需要，而新的、規範的適應市場和分權的體制尚未建立，制度外收入作為應急的臨時手段應運而生。
②隨著經濟發展，人口增長，尤其是地方經濟的客觀需求，對於公共產品的需求日益增多，而市場經濟下這類公共品只能由政府提供。財政支出的壓力迫使地方政府設法開拓“財源”，而收入向個人傾斜的現行體制以及經濟的發展，又為“新的財源”提供了可能。
制度外收入行為中存在的問題[2]
由於制度外財政收入和使用的不規範、不透明性，制約了外界對它的瞭解與統計。目前，對這類收入只能依靠個案調查。從調查的結果估計制度外收入大約相當於地方預算內收入的30％(不同經濟水平地區，其比重也不相同)，一定程度上滿足了地方的客觀需要。但由於缺乏監督和控制，地方政府又有擴張的潛在動力，因此，出現了地方政府藏富於民，擠占公開的稅收收入，增加企業和個人負擔等問題。
①缺乏監督與控制機制，隨意性較強。制度外收入存在的本意是為瞭解決經濟轉軌時期制度不完善導致地方財力不足問題的，它的取得多是憑藉行政權力，通過行政隸屬關係強制實現。由於其收入規模、取得方式、使用方向及監督都沒有明確的立法規定，因此，灰色不透明、隨意欠規範就成為制度外收入的突出特征，從而導致其缺乏必要的監督和管理。不僅浪費嚴重，而且成為地方領導和各部門的“小金庫”，成為腐敗的直接溫床。
②導致企業和個人負擔過重。缺乏監督與控制機制，資金使用直接歸地方政府，地方政府必然有對制度外收入擴張的潛在動力。擴張的對象多為企業和個人。目前，在我國多數企業經營潛虧嚴重及個人收入有限的情況下，在上交稅收後對其再任意實行再分配，企業和個人負擔必然加重，資源配置扭曲。
③制度外收入大量擠占預算內收入，致使財政收支矛盾尖銳，中央政府巨集觀調控職能弱化。由於制度外收入歸地方政府自由支配，地方政府勢必努力增加其規模。而公眾的負擔能力是有限的，地方政府因此可能出現擠占預算內財政資金而增加制度外收入的行為。結果，造成預算財政收入占GDP的比重不斷下降，中央財政巨集觀調控能力被削弱。
④進一步加劇了地區間的不平衡。由於制度外收入很大程度上取決於各地區公眾的收入水平和負擔能力，因此，客觀上加劇了地區間的不平衡。對經濟落後的地區而言，預算資金及制度外收入均較匱乏，地方則難以提供經濟發展所需要的財力支持和充足的公共產品；而發達地區卻能通過大量的制度外收入彌補預算資金的不足，公共品需求得以滿足。地區間不平衡加劇。
制度外收入的規範化[2]
同預算外資金類似，雖然制度外收入存在諸多問題，但不可否認它的存在有其客觀性，關鍵是要對其實行嚴格規範和管理，以配合財政體制和預算制度改革的需要。
①承認地方政府有根據公眾的需要收取一定收入以提供公共品的合理權利，承認地方政府相對獨立的地位，在依法徵繳各種稅收後，有權通過合法程式建立規範化的地方公共收支體系，取得恰當的收入以彌補常規支出的不足，這不僅符合各地方公眾的要求，而且也符合效率原則。因為地方政府比中央更瞭解地方的需要，由它來進行征收與使用更符合效率原則。
②通過合法程式規範管理制度外收入，使制度外收入更符合地方公眾的需求。對制度外收入加強監督管理，管理主體應為地方各級人大，建立常設的由地方人民選舉的代表組成的機構。通過地方立法程式，頒佈地方性法規，對有關收入的取得以立法形式加以規定，並對使用方向加以監督引導，防止資源浪費及貪污腐敗行為。
③現階段應對各種制度外收入進行清查登記，使其公開化、透明化，由公眾加以監督。同時取締不合理收費項目，減輕企業及個人負擔。
④制度外收入只是過渡時期的一種不規範做法，最終必將隨著制度的健全與完善而自行消失。但現階段對其存在加以治理十分必要，這不僅是加強財政管理，改變財政困難狀況的必要條件，而且也是預算制度改革的重要前提。
