行政監督系統

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　　行政監督系統是指由不同類型、不同方式、不同內容及不同效力的行政監督所構成的相對獨立的有機統一的監督體系。

　　在行政監督系統中，組成行政監督系統的各個部分監督是監督系統不可缺少的重要組成部分，它們在監督中各司其職，各顯其能，從不同的角度對行政管理的整個過程進行著強有力的監督。但是，各個不同部分監督不是孤立地發揮各自的功能，而是作為相互聯繫、相互依存、有機統一的整體從多方面共同對行政管理過程發揮作用、完成行政監督任務的。行政監督系統的這種有機整體性在行政監督中表現為各部分監督相輔相成，相互制約，分工協助，密切配合，全方位地同時監督行政管理活動，並貫穿於行政監督系統運動的始終。在這一監督過程中，既發揮了各部分監督的積極性、主動性和創造性，又發揮了監督系統的整體功能。因此，要增進行政監督系統的整體功能，就必須使各種監督機制在整體上協調一致。

　　從行政監督主體與監督對象的關係來看，行政監督系統主要包括行政內部監督系統和行政外部監督系統兩個子系統。

　　(一)行政系統的外部監督系統

　　1.權力機關的監督

　　權力機關對行政的監督是指國家立法機關對行政管理機構實施的監督。不論是在議會制還是三權分立的政治體制下，立法機關作為國家意志的代表和表達機構，對國家行政管理機構都有權進行一定程度和一定範圍內的行政監督。在議會制政體下，政府由占議會多數席位的政黨或政黨聯盟組成。由多數黨領袖進行組閣，組建政府。因此，內閣必須對議會負責，其政策和行為也必然受到議會的關註和監督，當議會通過對內閣的不信任案時，內閣要麼全體辭職，要麼解散議會進行選舉。所以議會對政府的監督是很清楚的。在總統制國家中，總統領導下的行政管理機構雖然不對國會負責，但是國會掌握了很多制約和監督政府的權力，比如美國國會享有聯邦財政權，沒有國會以法律的形式通過財政預算案，總統領導的行政管理機構就不能花一分錢，甚至關門。這也是一種很重要的行政監督。

　　我國實行的是人民代表大會制度，全國和地方各級人民代表大會是國家權力機關，而國家行政管理機構是權力機關的執行機關，由其產生，對其負責，並受其監督。權力機關對行政的監督主要是法律監督和工作監督。法律監督是指權力機關對國家行政機關所制定的行政法律、法規和規章等文件的合法性進行的監督。行政機關擁有一定的行政立法權，但是不能與憲法和法律發生抵觸。權力機關的法律監督就是撤銷行政機關制定的與憲法、法律相抵觸的行政法律文件。權力機關的工作監督主要指對國家行政機關行政行為的監督，主要有：聽取和審查同級人民政府的工作報告；審查和批准同級人民政府提出的國民經濟和社會發展規劃及其執行情況的報告；對行政機關提出質詢案；接待信訪群眾，受理公民對行政機關及其人員的申訴、控告和檢舉等，併進行處理；等等。

　　2.司法機關的監督

　　司法機關對行政的監督主要是通過審理和判決行政訴訟案件和行使違憲審查權的方式進行。例如，美國聯邦最高法院享有違憲審查的重要權力，可以對總統簽署發佈的法律進行違憲審查，如果發現法律違背憲法精神，就可以立即宣佈其無效。這種權力是司法機關對行政管理機構的一種重要監督方式，防止行政權力被濫用而違背憲法的原意和初衷。

　　在我國，司法機關對行政的監督主要是通過法院依法對特定行政機關或行政官員的特定行政行為是否違法、越權、侵權、失職、不當進行審理和判決，現對國家行政管理機構及其工作人員的監督。人民檢察院是國家法律監督機關，它依照職權對公安機關和司法行政機關的活動予以監督，保證後者依法辦事，保障公民的權利和合法利益不受侵犯。另外，對國家行政管理機構的工作人員職務犯罪或利用職權犯罪的案件行使檢察權。人民法院是國家的審判機關，它對國家行政管理機構的監督表現為：通過行使審判權，審理與國家行政管理機構及其工作人員有關的刑事案件、經濟案件和行政案件，以判決、裁定權的行使來處理行政機關及其工作人員的違法行為和犯罪行為。通過公開審判制度、辯護制度，教育公民和國家行政工作人員忠於祖國，自覺遵紀守法。

　　3.政黨的監督

　　政黨對行政的監督是指執政黨組織對國家行政機關及其工作人員的監督。其中，執政黨的監督占有重要地位。執政黨是指掌握和行使國家權力，組織成立政府行政管理機構的政黨，在當代各個國家，執政黨對行政管理機構和行政人員都發揮著十分重要的監督作用。在英、美、法等實行兩黨制和多黨制的國家，在野黨或反對黨即是不執掌政權的政黨，但對行政管理的監督同樣發揮著重要作用。

　　在我國，政黨對行政的監督首先是執政黨即中國共產黨對國家行政機關及其工作人員的監督。中國共產黨領導人民制定法律，將人民的意志和願望轉變為國家意志，其制定的路線、方針和政策要通過各級

　　行政管理機構加以實施。黨通過經常性地檢查和瞭解，確保所制定的路線、方針和政策順利地貫徹實施。這一點主要是通過各級黨組織經常性地瞭解和研究國家大政方針政策，研究行政機關中存在的問題，及時提出正確的主張和建議，幫助行政機關改進來實現的。同時，中國共產黨通過對在行政管理機構中擔任職務的共產黨員進行監督，促使這些公務人員模範履行工作職責，全心全意為人民服務，示範性地帶動其他工作人員更好地完成任務。這一點主要是通過黨的各級紀律檢查委員會，對從政黨員主要是領導於部所實施的監督來實現的。黨的各級紀律檢查委員會對違反黨紀國法的黨組織以及個人給予黨紀處分，接受公民對黨員行政工作人員違法亂紀行為提出的控告和申訴，並作出處理決定。除此以外，我國的民主黨派在對國家行政管理的監督過程中也發揮著十分重要的作用，他們對國家行政管理的監督主要是通過其參政、議政等途徑來實現的。

　　4.公民及社會團體的監督

　　公民雖然在行政關係中處於較弱的地位，但是，各國的憲法和法律都有保護公民及社會團體的條款，賦予他們權力、通過一定程式，在一定範圍和一定程度上對國家行政管理機構及其工作人員的行為進行監督。例如，公民以及社會團體可以直接就行政管理機構的行政行為提出申訴，提請行政覆議，控訴和檢舉國家行政管理機構及其工作人員的違法、瀆職、侵權等行為。

　　我國憲法第45條規定：“公民對於任何國家機關和國家工作人員享有提出批評建議的權利。”我國制定的《中華人民共和國行政監察法》中規定監察部門的職責之一就是“受理對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律行為的控告、檢舉”。《國務院信訪條例》第8條規定：“信訪人對下列信訪事項，可以向有關行政機關提出：(1)對行政機關及其工作人員的批評、建議和要求；(2)檢舉、揭發行政機關工作人員的違法失職行為；(3)控告侵害自己合法權益的行為。”這些法律文件都保證了公民依法對行政機構和人員的監督。

　　5.新聞輿論的監督

　　現代媒體的不斷發展，使得輿論作用及其影響不斷擴大。而隨著社會的發展，政府的行政權力也在不斷地擴大，權力的擴大易亂用、濫用，而易滋生腐敗，傳統的監督方式因其自身的特點，難以積極地發揮應有的機能，而輿論監督因其自身的特點和作用方式而成為對現代政府實行監督，使其規範行政行為的一種必然監督方式。通過新聞媒介的快速報道、揭露、曝光、評論等形式，可以引起社會的關註和警覺，形成一定社會輿論，產生對行政管理機構的社會壓力，從而有效地制約並監督行政權力的行使，防止權力的濫用。

　　(二)行政系統的內部監督系統

　　行政系統的內部監督系統包括一般監督與專門監督兩個子系統。

　　1.一般監督

　　指按照行政隸屬關係和機關協作關係而產生的監督。一般監督主要包括兩種情況，即行政機關上下級之間的監督和不同行政機關之間的監督。例如，國務院對全國一切行政機關的統一監督，各級地方人民政府對自己工作部門及下級政府的監督以及對設在本轄區內不屬於自己管理的國家機關的監督等。一般監督特點在於不另設行政監督的機構和人員，而是依靠行政管理機構本身的層級約束關係和日常工作的指令關係進行，以遵守紀律、執行政令為主，主要通過工作分派、工作報告、工作指導、工作管制、工作檢評及專案調查等方式進行。一般監督主要包括上下級相互監督和職能監督。

　　(1)上下級監督。按照行政管理機構的直接上下級關係，實行自上而下和自下而上的雙向監督。因為上級通常對下級以檢察、指示等方式督導工作，而下級通常以請示、彙報、總結等形式向上級溝通，因此，這是一種最基本、最主要的行政監督模式。

　　上級監督是指上級行政機關或行政領導在推行政令過程中對下級機關及其人員所實施的監督，以避免在日常的行政工作中出現偏離行政管理目標的失當行為，保證上級下達任務的及時、準確地完成；下級監督是指下級行政管理機構的行政人員對上級行政管理機構及其人員的違法違紀行為所進行的檢舉、控告等。

　　(2)職能監督。指政府各職能部門或直屬機構依據法定權力，就其主管業務在自己的職能範圍內對其他部門進行監督，而不管有沒有領導關係，如財政部對其他職能部門的財政收支和財務活動進行的監督。如省級的衛生廳對市級和縣級衛生局的監督和管理。職能監督通常圍繞著業務職能進行。

　　2.專門監督

　　專門監督是指政府內部設立具有專門監督職能的機構對所有部門的行政工作以及公務員的行政行為實行專業性分工的監督。專門監督包括對人事管理的行政監察和對財務管理的審計監督。

　　(1)行政監察。行政監察是行政系統內部專門設立的紀律監察部門對行政管理機構及其人員的紀律狀況進行監督。如國家監察部及其派出機構對有關行政管理機構進行監察。通過監察國家行政機關和國家公務員以及國家行政機關任命的其他人員的行為，保證其遵紀守法，廉潔奉公，促進和保證政府機關實施廉政。

　　我國的行政監察機構包括國家監察部、監察部派出機構、地方行政監察機關。其中監察部派出機構是指監察部在國務院所屬各部委設立監察局，負責監督、監察駐在部委各職能部門及其工作人員。

　　行政監察機關依法享有下列職權：

　　①檢察權。我國行政監察機關對國家行政管理機構及其工作人員的活動是否合法合理具有普遍檢察權。

　　②調查權。監察機關根據監察所得的線索和公民、社會團體的舉報、檢舉、控告，具有就某一具體事項對監察對象進行調查的權力。而且監察機關在辦理行政違紀案件中，可以提請公安、審計、稅務、海關、工商行政管理等機關予以協助。

　　③建議權。行政監察機關在檢察和調查的基礎上，有權向被監察機關或被監察機關的主管部門提出處理意見。我國《行政監察法》第25條規定：“監察機關依法作出的監察決定，有關部門和人員應當執行。監察機關依法提出的監察建議，有關部門無正當理由的，應當採納。”

　　④行政處理權。如果行政監察機關通過立案調查證實了監察對象的行為已經構成違法違紀，則行政監察機關有權對行為人予以一定範圍的行政處分。我國的《國家公務員暫行條例》中規定了行政處分的種類，包括警告、記過、記大過、降級、撤職和開除。

　　(2)審計監督。審計監督是由專職機構和人員，對被審單位經濟活動的合規性、合法性和效益性，以及會計和其他經濟資料的真實性、公允性進行獨立審查、評價和鑒證的經濟監督活動。政府審計是由政府審計機關依法進行的審計，在我國一般稱為國家審計。我國國家審計機關包括國務院設置的審計署及其派出機構和地方各級人民政府設置的審計廳(局)兩個層次。國家審計機關依法獨立行使審計監督權，對國務院各部門和地方人民政府、國家財政金融機構、國有企事業單位以及其他有國有資產的單位的財政、財務收支及其經濟效益進行審計監督。各國政府審計都具有法律所賦予的履行審計監督職責的強制性。

　　在審計監督過程中，審計機關可以依據法律法規對各級行政機關、各企事業單位和社會團體的財務收支、經濟效益、財經法紀等情況進行專門的稽查和審核。從世界範圍來看，審計監督存在立法審計和行政審計兩種類別。英國、美國、加拿大等國的審計法律制度的共同特點是：審計機關直接對議會負責，向議會報告工作，是立法模式的國家審計體制。而我國1983年成立的中華人民共和國審計署，由國務院總理直接領導，依法獨立行使審計檢察權，是典型的行政審計。

　　審計機關一般擁有下列職權：

　　第一，檢查權。審計機關有權要求被審計單位按照規定報送預算或者財務收支計劃、預算執行情況、決算、財務報告，社會審計機構出具的審計報告，以及其他與財政收支或者財務收支有關的資料，被審計單位不得拒絕、拖延、謊報。

　　第二，凋查權。審計機關進行審計時，有權就審計事項的有關問題向有關單位和個人進行調查，並取得有關證明材料。有關單位和個人應當支持、協助審計機關工作，如實向審計機關反映情況，提供有關證明材料。

　　第三，建議權。審計機關認為被審計單位所執行的上級主管部門有關財政收支、財務收支的規定與法律、行政法規相抵觸的，應當建議有關主管部門糾正；有關主管部門不予糾正的，審計機關應當提請有權處理的機關依法處理。

　　第四，通報權。審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公佈審計結果。第五，處理權。對被審計單位違反國家規定的財務收支行為，審計機關、人民政府或者有關主管部門在法定職權範圍內，依照法律、行政法規的規定，責令限期繳納應當上繳的收入，限期退還違法所得，限期退還被侵占的國有資產，以及採取其他糾正措施，並可依法給予處罰。

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