行政监督系统

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　　行政监督系统是指由不同类型、不同方式、不同内容及不同效力的行政监督所构成的相对独立的有机统一的监督体系。

　　在行政监督系统中，组成行政监督系统的各个部分监督是监督系统不可缺少的重要组成部分，它们在监督中各司其职，各显其能，从不同的角度对行政管理的整个过程进行着强有力的监督。但是，各个不同部分监督不是孤立地发挥各自的功能，而是作为相互联系、相互依存、有机统一的整体从多方面共同对行政管理过程发挥作用、完成行政监督任务的。行政监督系统的这种有机整体性在行政监督中表现为各部分监督相辅相成，相互制约，分工协助，密切配合，全方位地同时监督行政管理活动，并贯穿于行政监督系统运动的始终。在这一监督过程中，既发挥了各部分监督的积极性、主动性和创造性，又发挥了监督系统的整体功能。因此，要增进行政监督系统的整体功能，就必须使各种监督机制在整体上协调一致。

　　从行政监督主体与监督对象的关系来看，行政监督系统主要包括行政内部监督系统和行政外部监督系统两个子系统。

　　(一)行政系统的外部监督系统

　　1.权力机关的监督

　　权力机关对行政的监督是指国家立法机关对行政管理机构实施的监督。不论是在议会制还是三权分立的政治体制下，立法机关作为国家意志的代表和表达机构，对国家行政管理机构都有权进行一定程度和一定范围内的行政监督。在议会制政体下，政府由占议会多数席位的政党或政党联盟组成。由多数党领袖进行组阁，组建政府。因此，内阁必须对议会负责，其政策和行为也必然受到议会的关注和监督，当议会通过对内阁的不信任案时，内阁要么全体辞职，要么解散议会进行选举。所以议会对政府的监督是很清楚的。在总统制国家中，总统领导下的行政管理机构虽然不对国会负责，但是国会掌握了很多制约和监督政府的权力，比如美国国会享有联邦财政权，没有国会以法律的形式通过财政预算案，总统领导的行政管理机构就不能花一分钱，甚至关门。这也是一种很重要的行政监督。

　　我国实行的是人民代表大会制度，全国和地方各级人民代表大会是国家权力机关，而国家行政管理机构是权力机关的执行机关，由其产生，对其负责，并受其监督。权力机关对行政的监督主要是法律监督和工作监督。法律监督是指权力机关对国家行政机关所制定的行政法律、法规和规章等文件的合法性进行的监督。行政机关拥有一定的行政立法权，但是不能与宪法和法律发生抵触。权力机关的法律监督就是撤销行政机关制定的与宪法、法律相抵触的行政法律文件。权力机关的工作监督主要指对国家行政机关行政行为的监督，主要有：听取和审查同级人民政府的工作报告；审查和批准同级人民政府提出的国民经济和社会发展规划及其执行情况的报告；对行政机关提出质询案；接待信访群众，受理公民对行政机关及其人员的申诉、控告和检举等，并进行处理；等等。

　　2.司法机关的监督

　　司法机关对行政的监督主要是通过审理和判决行政诉讼案件和行使违宪审查权的方式进行。例如，美国联邦最高法院享有违宪审查的重要权力，可以对总统签署发布的法律进行违宪审查，如果发现法律违背宪法精神，就可以立即宣布其无效。这种权力是司法机关对行政管理机构的一种重要监督方式，防止行政权力被滥用而违背宪法的原意和初衷。

　　在我国，司法机关对行政的监督主要是通过法院依法对特定行政机关或行政官员的特定行政行为是否违法、越权、侵权、失职、不当进行审理和判决，现对国家行政管理机构及其工作人员的监督。人民检察院是国家法律监督机关，它依照职权对公安机关和司法行政机关的活动予以监督，保证后者依法办事，保障公民的权利和合法利益不受侵犯。另外，对国家行政管理机构的工作人员职务犯罪或利用职权犯罪的案件行使检察权。人民法院是国家的审判机关，它对国家行政管理机构的监督表现为：通过行使审判权，审理与国家行政管理机构及其工作人员有关的刑事案件、经济案件和行政案件，以判决、裁定权的行使来处理行政机关及其工作人员的违法行为和犯罪行为。通过公开审判制度、辩护制度，教育公民和国家行政工作人员忠于祖国，自觉遵纪守法。

　　3.政党的监督

　　政党对行政的监督是指执政党组织对国家行政机关及其工作人员的监督。其中，执政党的监督占有重要地位。执政党是指掌握和行使国家权力，组织成立政府行政管理机构的政党，在当代各个国家，执政党对行政管理机构和行政人员都发挥着十分重要的监督作用。在英、美、法等实行两党制和多党制的国家，在野党或反对党即是不执掌政权的政党，但对行政管理的监督同样发挥着重要作用。

　　在我国，政党对行政的监督首先是执政党即中国共产党对国家行政机关及其工作人员的监督。中国共产党领导人民制定法律，将人民的意志和愿望转变为国家意志，其制定的路线、方针和政策要通过各级

　　行政管理机构加以实施。党通过经常性地检查和了解，确保所制定的路线、方针和政策顺利地贯彻实施。这一点主要是通过各级党组织经常性地了解和研究国家大政方针政策，研究行政机关中存在的问题，及时提出正确的主张和建议，帮助行政机关改进来实现的。同时，中国共产党通过对在行政管理机构中担任职务的共产党员进行监督，促使这些公务人员模范履行工作职责，全心全意为人民服务，示范性地带动其他工作人员更好地完成任务。这一点主要是通过党的各级纪律检查委员会，对从政党员主要是领导于部所实施的监督来实现的。党的各级纪律检查委员会对违反党纪国法的党组织以及个人给予党纪处分，接受公民对党员行政工作人员违法乱纪行为提出的控告和申诉，并作出处理决定。除此以外，我国的民主党派在对国家行政管理的监督过程中也发挥着十分重要的作用，他们对国家行政管理的监督主要是通过其参政、议政等途径来实现的。

　　4.公民及社会团体的监督

　　公民虽然在行政关系中处于较弱的地位，但是，各国的宪法和法律都有保护公民及社会团体的条款，赋予他们权力、通过一定程序，在一定范围和一定程度上对国家行政管理机构及其工作人员的行为进行监督。例如，公民以及社会团体可以直接就行政管理机构的行政行为提出申诉，提请行政复议，控诉和检举国家行政管理机构及其工作人员的违法、渎职、侵权等行为。

　　我国宪法第45条规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员享有提出批评建议的权利。”我国制定的《中华人民共和国行政监察法》中规定监察部门的职责之一就是“受理对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举”。《国务院信访条例》第8条规定：“信访人对下列信访事项，可以向有关行政机关提出：(1)对行政机关及其工作人员的批评、建议和要求；(2)检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为；(3)控告侵害自己合法权益的行为。”这些法律文件都保证了公民依法对行政机构和人员的监督。

　　5.新闻舆论的监督

　　现代媒体的不断发展，使得舆论作用及其影响不断扩大。而随着社会的发展，政府的行政权力也在不断地扩大，权力的扩大易乱用、滥用，而易滋生腐败，传统的监督方式因其自身的特点，难以积极地发挥应有的机能，而舆论监督因其自身的特点和作用方式而成为对现代政府实行监督，使其规范行政行为的一种必然监督方式。通过新闻媒介的快速报道、揭露、曝光、评论等形式，可以引起社会的关注和警觉，形成一定社会舆论，产生对行政管理机构的社会压力，从而有效地制约并监督行政权力的行使，防止权力的滥用。

　　(二)行政系统的内部监督系统

　　行政系统的内部监督系统包括一般监督与专门监督两个子系统。

　　1.一般监督

　　指按照行政隶属关系和机关协作关系而产生的监督。一般监督主要包括两种情况，即行政机关上下级之间的监督和不同行政机关之间的监督。例如，国务院对全国一切行政机关的统一监督，各级地方人民政府对自己工作部门及下级政府的监督以及对设在本辖区内不属于自己管理的国家机关的监督等。一般监督特点在于不另设行政监督的机构和人员，而是依靠行政管理机构本身的层级约束关系和日常工作的指令关系进行，以遵守纪律、执行政令为主，主要通过工作分派、工作报告、工作指导、工作管制、工作检评及专案调查等方式进行。一般监督主要包括上下级相互监督和职能监督。

　　(1)上下级监督。按照行政管理机构的直接上下级关系，实行自上而下和自下而上的双向监督。因为上级通常对下级以检察、指示等方式督导工作，而下级通常以请示、汇报、总结等形式向上级沟通，因此，这是一种最基本、最主要的行政监督模式。

　　上级监督是指上级行政机关或行政领导在推行政令过程中对下级机关及其人员所实施的监督，以避免在日常的行政工作中出现偏离行政管理目标的失当行为，保证上级下达任务的及时、准确地完成；下级监督是指下级行政管理机构的行政人员对上级行政管理机构及其人员的违法违纪行为所进行的检举、控告等。

　　(2)职能监督。指政府各职能部门或直属机构依据法定权力，就其主管业务在自己的职能范围内对其他部门进行监督，而不管有没有领导关系，如财政部对其他职能部门的财政收支和财务活动进行的监督。如省级的卫生厅对市级和县级卫生局的监督和管理。职能监督通常围绕着业务职能进行。

　　2.专门监督

　　专门监督是指政府内部设立具有专门监督职能的机构对所有部门的行政工作以及公务员的行政行为实行专业性分工的监督。专门监督包括对人事管理的行政监察和对财务管理的审计监督。

　　(1)行政监察。行政监察是行政系统内部专门设立的纪律监察部门对行政管理机构及其人员的纪律状况进行监督。如国家监察部及其派出机构对有关行政管理机构进行监察。通过监察国家行政机关和国家公务员以及国家行政机关任命的其他人员的行为，保证其遵纪守法，廉洁奉公，促进和保证政府机关实施廉政。

　　我国的行政监察机构包括国家监察部、监察部派出机构、地方行政监察机关。其中监察部派出机构是指监察部在国务院所属各部委设立监察局，负责监督、监察驻在部委各职能部门及其工作人员。

　　行政监察机关依法享有下列职权：

　　①检察权。我国行政监察机关对国家行政管理机构及其工作人员的活动是否合法合理具有普遍检察权。

　　②调查权。监察机关根据监察所得的线索和公民、社会团体的举报、检举、控告，具有就某一具体事项对监察对象进行调查的权力。而且监察机关在办理行政违纪案件中，可以提请公安、审计、税务、海关、工商行政管理等机关予以协助。

　　③建议权。行政监察机关在检察和调查的基础上，有权向被监察机关或被监察机关的主管部门提出处理意见。我国《行政监察法》第25条规定：“监察机关依法作出的监察决定，有关部门和人员应当执行。监察机关依法提出的监察建议，有关部门无正当理由的，应当采纳。”

　　④行政处理权。如果行政监察机关通过立案调查证实了监察对象的行为已经构成违法违纪，则行政监察机关有权对行为人予以一定范围的行政处分。我国的《国家公务员暂行条例》中规定了行政处分的种类，包括警告、记过、记大过、降级、撤职和开除。

　　(2)审计监督。审计监督是由专职机构和人员，对被审单位经济活动的合规性、合法性和效益性，以及会计和其他经济资料的真实性、公允性进行独立审查、评价和鉴证的经济监督活动。政府审计是由政府审计机关依法进行的审计，在我国一般称为国家审计。我国国家审计机关包括国务院设置的审计署及其派出机构和地方各级人民政府设置的审计厅(局)两个层次。国家审计机关依法独立行使审计监督权，对国务院各部门和地方人民政府、国家财政金融机构、国有企事业单位以及其他有国有资产的单位的财政、财务收支及其经济效益进行审计监督。各国政府审计都具有法律所赋予的履行审计监督职责的强制性。

　　在审计监督过程中，审计机关可以依据法律法规对各级行政机关、各企事业单位和社会团体的财务收支、经济效益、财经法纪等情况进行专门的稽查和审核。从世界范围来看，审计监督存在立法审计和行政审计两种类别。英国、美国、加拿大等国的审计法律制度的共同特点是：审计机关直接对议会负责，向议会报告工作，是立法模式的国家审计体制。而我国1983年成立的中华人民共和国审计署，由国务院总理直接领导，依法独立行使审计检察权，是典型的行政审计。

　　审计机关一般拥有下列职权：

　　第一，检查权。审计机关有权要求被审计单位按照规定报送预算或者财务收支计划、预算执行情况、决算、财务报告，社会审计机构出具的审计报告，以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料，被审计单位不得拒绝、拖延、谎报。

　　第二，凋查权。审计机关进行审计时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料。有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作，如实向审计机关反映情况，提供有关证明材料。

　　第三，建议权。审计机关认为被审计单位所执行的上级主管部门有关财政收支、财务收支的规定与法律、行政法规相抵触的，应当建议有关主管部门纠正；有关主管部门不予纠正的，审计机关应当提请有权处理的机关依法处理。

　　第四，通报权。审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。第五，处理权。对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，审计机关、人民政府或者有关主管部门在法定职权范围内，依照法律、行政法规的规定，责令限期缴纳应当上缴的收入，限期退还违法所得，限期退还被侵占的国有资产，以及采取其他纠正措施，并可依法给予处罚。

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