城市財政職能

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　　城市財政職能是指財政都門為實現城市政府職能，在財政分配過程中所承擔的職責和功能。

　　研究城市財政職能需要從城市財政職能的特殊性出發。瞭解城市財政在整個財政體系中的地位和作用。

　　(一)城市財政屬於地方財政的範疇

　　與城市政府的職能定位相一致，從財政分配角度而言，城市財政隸屬於地方財政的範疇，併在地方財政中居於非常重要的地位。因此，研究城市財政首先要將其放在中央與地方的關係方面加以研究，這是城市財政與一般地方財政的共性之所在。

　　(二)城市財政是特殊的地方財政

　　城市財政是地方財政，但又不同於一般的地方財政，它屬於一種特殊的財政範疇，從而與一般的省級或縣級財政存在較多的差異。

　　1.城市財政的特殊性

　　(1)城市是一個國家創造國民財富的重要基地，也是財政收入的主要來源。儘管由於各個國家的政府構成、偏好、會計制度以及所使用的定義的複雜性和不可比性，造成很難將所有國家的城市財政問題相提並論。但所有城市財政在一國經濟發展中的地位和作用是類似的。城市是一國經濟生活的中心，為經濟發展提供了重要的物質基礎，對周邊地區有著較強的示範和輻射影響，從而在整個社會經濟中扮演著舉足輕重的作用。城市經濟活動的中心地位決定了其在創造國民財富中的重要地位，城市所擁有的豐富財源使之成為國家財政收入的主要來源。比如，2004年全國財政收入為26,396.47億元，同年城市地方財政一般預算內財政收入合計為9,672.66億元，占到了36.64％；其中4個直轄市及15個副省級城市地方財政一般預算內財政收入達到了4,405.6億元，占當年全國財政收入的16.69％，占當年地方財政收入1l，893.37億元的37.04％，占當年城市預算內財政收入的45.55%。城市政府組織的財政收入有相當比例上解上劃給中央及省級財政，對全國及省級財政的穩定運行提供了強有力的支撐。

　　(2)城市政府及財政是轄區經濟活動的組織者和參與者城市財政既發揮著區域內的巨集觀調控作用，擔負著組織協調區域內經濟發展的任務，同時又直接進行著基礎設施的投資活動，甚至還包括一部分與城市社會經濟發展密切相關的一些直接投入。因此，市級政府需要適當集中財力，提高其收入比重，為地區經濟的發展提供支持，同時也有助於發揮規模效益。

　　2.城市財政體制的特殊性

　　(1)城市財政與中央財政關係的特殊性。由於我國存在多層級的城市政府及財政，其與中央財政的關係則顯示出多樣性和特殊性。

　　在我國的財政體制中，直轄市及副省級城市可以直接與中央財政對話，建立相對特殊的財政關係。而其他城市財政則只能通過省級財政同中央財政建立聯繫。

　　(2)城市財政與省財政關係的特殊性。直轄市財政與普通省級財政同級別，但實際上在中央對地方的資源配置或財權的分配中，它處於略為優先的地位。副省級城市財政名義上比省級財政低半級，但實際上副省級城市財政並不完全隸屬於省級財政，特別是副省級城市中的計劃單列市與省級財政基本上只存在資料和數據的報送關係，因此副省級城市財政具有相對的獨立性.地級市和縣級市財政則完全隸屬於省級財政，受省級財政的指導和管轄。但在資源配置或財權分配方面比地區財政和縣財政的地位要稍好一些。

　　(3)城市財政與下屬城區財政關係的特殊性。除縣級市外，其他各級城市均下設區級行政單位，這些區級行政單位或是城區，或是郊區。其中。城市財政與城區財政的關係最為特殊，因為他們所依托和指導的經濟活動基本相同。因此，合理界定城市財政和城區財政的活動範圍及空間，從而建立起穩定的相互間財政關係或體制，對於當地的經濟發展具有十分重要的意義。

　　3.城市財政與周邊地區財政的特殊關係

　　城市發展到一定規模，經濟活動就會自然向外輻射和擴張，對周邊地區具有較大的影響力。城市財政在這種活動中也會與周邊地區財政形成一種特殊關係，比如城市作為地區經濟活動的中心，會吸引周邊地區的資本和服務到城市，形成聚集效應；而城市經濟活動的展開又會形成擴散效應，從而帶動周邊地區的發展。這種聚集效應和擴散效應的展開可能會有差異，有時聚集效應大一些，有時則相反。聚集效應大時，會較多的促進城市經濟的發展而增加城市財政收入；擴散效應大時則會較多的促進周邊地區的經濟發展而增加其財政收入。因此總體上講，城市財政與周邊地區財政存在一種共同發展的關係。

　　(三)城市財政職能的特殊性

　　由於城市財政的特殊地位及其與中央、省級財政的特殊關係，城：市財政的職能也具有一定的特殊性。第一，城市財政是為實現城市政府職能服務的，其職能範圍隨著城市政府的職能變遷而變化；第二，城市財政是國家財政的一部分，因此它不僅要滿足城市政府職能的需要，而且要以國家公共財政職能的實現為目標；第三，城市財政職能是通過財政分配活動及其他經濟活動來實現的，因此，財政分配活動及相關經濟活動的質量直接影響著城市財政職能的實現程度。

　　西方傳統的財政理論認為，中央(聯邦)財政的職能包括資源配置、收入分配及經濟穩定職能，而地方財政(包括城市財政)的職能則主要局限於資源配置職能。事實上，儘管收入分配和經濟穩定職能屬於中央(聯邦)財政的主要職能，但是並不排斥地方財政參與和輔助中央財政履行其職能。就我國近年來的實際運行狀況來看，地方財政(含城市財政)在收入分配和經濟穩定方面也開始發揮重要作用。

　　比如，地方性社會保障體系的建立就是一種收入分配活動。因此，儘管城市財政的主要職能是資源配置職能，但它同時也具有一定的收入分配和經濟穩定職能。特別是我國仍然處於市場經濟的初級階段，我國的公共財政也帶有明顯的生產性，我國著名的財政學家陳共教授首次把這一職能表述為穩定與發展職能。雖然僅僅補充了“發展”兩個字，卻深刻而準確地把握了我國的國情和我國財政職能的特殊性。這是因為：首先，中國的公共財政承擔著與其他發展中國家～樣沉重的資本積累使命，國家財政必須具備適當壓縮國民當前消費、促進積累和投資的能力，才有可能使國民經濟保持一個與人口增長率相適應的資本擴張率，從而實現經濟增長和發展的目標，公共積累和投資可謂發展中國家財政的一個突出特色。其次，中國的公共財政處於和其他發展中國家相似的稅源不足和收入拮据的困境，財政收入匱乏與支出責任特別是公共積累和投資需求形成的缺口，是這些國家財政或多或少都要受到制約的發展陷阱。第三，由於二元經濟的存在，發展中國家城鄉差別大、地域差別顯著，加之工業化進程中大量產生的失業人口，又使貧困問題和收入不均等現象日益加劇，要解決這些問題，從根本上來講，都只有依靠經濟的發展和財政實力的增強。因此，發展職能是我國財政的特殊性，也是它的優勢之所在。如果說對資源的公共配置是公共財政職能的主體，那麼，發展則是我國社會主義公共財政的核心和本質。我國財政的發展職能同我國財政資源配置職能中的生產性配置和對科學文衛事業的公共配置都緊密依存，地方特別是城市政府和財政在這當中扮演著非常重要的角色，發揮著重要的作用。

　　1.資源配置職能

　　城市財政資源配置職能是指城市政府通過籌集資金、供應資金的財力分配方式，引導城市域內資源流向，促進城市域內資源在公共領域和私人領域的合理配置，通過公共品和服務的適度有效供給，使城市社會福利最大化的作用和功能。資源配置職能在城市政府與中央或省級政府之問的分工模式是以城市政府為主，以中央和省級政府為輔，這主要是因為大部分公共產品的受益面都是局限於一定的區域的，對這類公共產品的配置，必須考慮到各地居民的偏好和需求。如果由中央或省級政府來提供，則必須選擇一個儘可能照顧到各地區居民偏好的需求量，而這個需求量只能是一個平均中位數的量，對一些城市來說，這個量可能不能滿足其居民的需求；對另一些城市來說，又可能會出現公共產品提供過剩的弊病。故此，由城市政府來提供才更為有效。在城市經濟系統中，城市財政韻配置職能是城市經濟順利運行的基礎。因為，城市的存在是以公共產品和公共服務為前提的，城市的發展有賴於公共產品和服務的規模和質量，而城市人口的增長和財富的積累客觀上也要求城市政府提供更加完善的公共產品和服務。

　　‘資源配置職能是城市財政的主要內容，而城市財政資源配置職能的順利實現則受制於相關因素。第一，中央與地方的財權劃分。在分權制財政體制下。城市財政活動取決於制度確定的城市財政職能範圍。它決定了城市財政資源配置的基礎能力。第二，城市政府的聚財能力。這種能力的形成包括城市政府擁有的稅收立法權及管理能力、對城市資產和公共資源的管理(收費)能力及財政部門的行政能力等.第三，城市政府的用財能力。收入的有限性和高成本決定了用財能力在城市資源配置效率的關鍵地位。要保證政府的用財效率，關鍵是確保支出重點和支出的質量。

　　對於處在由傳統的計劃經濟向市場經濟轉軌期的我國城市政府而言，實現資源配置職能的內容要遠比市場經濟國家複雜。表現在：

　　(1)城市政府在資源配置中不僅要起調節性作用，還要在相當大程度上起基礎性作用。在市場經濟中，市場在資源配置中起基礎性作甩，政府對資源的配置主要是調節社會資源在政府部門或公共部門與非政府部門或私人部門之間的配置。儘管我國經濟體制改革的目標是要把大部分資源配置的權力轉到微觀經濟主體手中，但是我國的市場配置尚處於初級階段，因此政府不僅要考慮生產要素在公共產品領域的配置及其對社會經濟的影響，還要考慮生產要素在一般性競爭領域的配置。目前城市財政在資源配置方面的基礎工作主要集中在基礎產業、高科技產業和部分支柱產業。

　　(2)在轉軌時期，城市政府仍然是影響微觀經濟主體決定“怎樣生產”的主要因素。在市場經濟條件下，用哪些資源生產，在哪裡生產以及以何種方式生產，廠商主要是根據市場狀況來決定，政府只能通過間接的方式，對外部不經濟行為進行限制，以影響企業的投資決策。目前，我國政府還掌握著大量基礎性資源，因此直接影響著企業的投入資源組合；而政府選擇性的稅收及信貸政策則影響著企業的生產方式及組織方式的選擇。另外，我國差異性的區域投資及稅收優惠政策更是影響企業投資區域選擇的重要因素。如20世紀80年代初深圳、珠海經濟特區的財政優惠政策，使東部沿海地區成為我國投資的熱點區域。90年代初的浦東開發使以上海為中心的長江中下游地區成為新的投資熱點。

　　2.收入分配職能

　　城市財政的收入分配職能是城市財政部門通過財產稅、受益稅、個人所得稅、奢侈行為稅等帶有累進性質的稅收，或通過一些具有特定目的的規費，1以籌集財政收入，並通過公共福利、社會救濟等支出手段保障城市低收入階層居民生活水平，最終達到調節城市居民收入分配水平，縮小收入差別的作用和功能。

　　收入分配職能在城市政府與中央或省級政府之間的分工模式是以中央政府為主，以省級政府和城市政府為輔。一般來說，同中央財政相比，城市財政的分配功能相對較弱。以美國為例，最具有再分配功能的個人所得稅和社會保險、公共福利主要掌握在聯邦和州政府手中。但由於城市政府更瞭解本地區的公共需求和居民的福利狀況，所以，分配職能行使的效果往往更好。自1988年以來，美國州和地方政府的支出大幅度增長，其中，公共福利、保健和醫院的支出提高最多。另外，在州和地方政府支出中具有再分配意義的教育支出也一直占有主導地位，分別占到支出總額的33％和40％。

　　就我國而言，1997年9月，國務院頒佈了《國務院關於在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，到1988年底，全國已有600多個城市、1,242個縣建立了城市居民最低生活保障制度。2003年，享受城市最低生活保障的人數為2,235萬，累計支出低保資金153億元。與此同時，養老、失業、醫療保險制度也逐步在城市地區率先實行。儘管如此，我國城市財政的分配職能還很薄弱，還需要進一步得到加強。如何在效率優先的前提下兼顧公平，建立穩定的經濟運行秩序是轉軌時期城市政府必須解決的問題。

　　3.經濟穩定與發展的職能

　　城市財政經濟穩定與發展的職能，是指城市政府通過財政收支規模、財政支出結構的調整，配合中央財政逆經濟風向而動的財政政策，實現國民經濟的穩定與發展的目標。經濟穩定與發展職能在城市政府與中央或省級政府之間的分工模式是以中央政府為主，省級和城市政府為輔。雖然城市財政的經濟穩定與發展的職能是從屬於中央財政的，但這並不意味著城市財政的無所作為。事實上，廣泛的地方財權和城市財政在資源配置和收入分配方面職能的加強，使大城市政府在推動經濟穩定發展中具有越來越大的作用。需要說明的是，中小型城市財政在經濟穩定職能方面的作為可能就要小得多。

　　在我國的經濟轉軌時期，城市財政的經濟穩定與發展的職能主要表現為中觀調控的職能。宅表現為城市政府不僅負有執行中央政府的巨集觀經濟政策的責任，而且負有在本地區範圍內調節城市域內經濟運行，調整優化城市經濟結構的責任。其職能範圍具體包括：

　　(1)調整支出結構，實現巨集觀經濟政策。

　　國家巨集觀經濟政策的實現除了要依靠中央財政外，還要求地方財政特別是城市則政的鼎力配合，不論是擴張性的財政政策還是緊縮性的財政政策，城市財政支出結構的調整都會影響政策的實現程度。調整支出結構，一是要調整城市基礎設施的支出結構，二是要調整一般性公共支出的內部結構，以實現巨集觀經濟政策的目標。

　　(2)調整城市產業結構，推動城市產業優化升級。

　　隨著城市政府管理職能同國有資產所有者職能的分離，城市政府對城市產業結構的調節主要是通過財政手段來進行的。例如，通過對能源、交通運輸等基礎設施和基礎產業的投入，消除城市發展的“瓶頸”，提高城市產業發展的基礎力量；通過制定和實施一系列鼓勵或限制政策，鼓勵符合城市可持續發展戰略的產業優先發展，限制污染型產業的發展；充分利用稅收優惠政策，鼓勵和扶植高新技術產業的發展。

　　(3)合理配置城市土地資源，優化城市內部空間經濟結構。

　　城市內部空間經濟結構是一個城市建成區內(通常指市區)土地的功能分區結構。即使在市場經濟條件下，城市空間結構的形成與優化也不單純是市場自發配置的結果，在城市土地所有權國有的條件下，城市空間結構的形成則更多的是以政府巨集觀調控為主。城市政府要做好城市土地的總體規劃，依照城市經濟和城市的功能定位，制定並實施一系列的優化空間結構的財政政策。

　　(4)調節轄區內區域間收入分配，實現城市經濟的平衡發展。

　　我國城市發展的不平衡不僅表現在城市之間如東、西部地區之間，而且表現在城市轄區內部，而“市管縣”的行政區劃使城市二元經濟的特征更為明顯。因此，調節區域內的財力分配就成為城市財政的一個重要職能。這就要求城市政府在進行財力分配時既要從城市總體發展的需求出發，又要顧及到市內欠發達地區特別是貧困地區對公共服務的需求，並對這些地區的公共產品供給實施必要的傾斜政策。

　　在實踐中，每個國家除了中央政府以外，實際上都存在著多級地方政府，並且地方政府的收支關係對於社會總供求平衡具有很大的調節作用。尤其是我國的城市地方政府，在社會經濟活動中有著相對特殊的身份和地位，其經濟職能既秉承中央政府而來，又有分層管理和調節的特點，它是國家上層建築體系和國家行政序列中的一個重要環節，又是我國地區經濟發展的強大推動力。這就使我們面臨著這樣一個問題：在發揮財政各項職能的過程中，各級政府起著相似的作用，還是各有其重點?在各級政府中，財政職能分配的原則是什麼?

　　依據公共財政理論，政府及其財政不能侵犯市場，只能活動於市場失效領域一公共領域。按照這一要求，公共財政的職能範圍應以滿足社會公共需要為口徑來界定，即凡不屬於或不能納入社會公共需要領域的事項，財政就不去介入；凡屬於或可以納入社會公共需要領域的事項，財政就必須涉足。這當中受益範圍是全體公民的，應為中央政府財政的職能；受益範圍是區域公民的，則是地方財政的職能。但有許多事項是僅在一定程度上涉及全國利益，更多的則是涉及地方利益，也就是說中央政府和地方政府在財政職能的劃分上存在著相當多的交叉的情況下，如何處理這一問題?對此，巴斯特布爾(C.F.Bastable)提出的關於劃分中央與地方公共支出的三原則頗有借鑒意義，這三原則分別是：

　　第一，受益原則。凡政府所提供的服務，其受益對象是全國民眾的，則支出應屬於中央政府；凡受益對象是地方居民的，則支出應屬於地方政府。對於一些設施的收益超出了其所在的城市，如大型水庫、發電站、港口等，則應將其支出責任劃給更高一級的政府。

　　第二，行動原則。凡政府公共服務的實施在行動上必須統一規劃的領域或財政活動，其支出應屬於中央政府：凡政府公共活動在實施過程中必須因地制宜的，其支出應屬於地方政府。從地方政府的角度看，支出職能的下放，使地方政府可以更為有效地提供基礎設施，因為它們比中央政府更加瞭解當地的需要。

　　第三，技術原則。凡政府活動或公共工程，其規模龐大、需要高度技術才能完成的項目，則其支出責任應歸中央政府。否則，應歸地方政府。

　　根據我國的實際情況，借鑒國際經驗，要合理確定城市財政的職能，必須遵循下述原則：

　　1.與政治體制相適應的原則。我國的憲法已經明確我國是單一制政體的國家，所謂單一制是指憲法規定的各項政府權力都一併由中央政府掌握的政府管理體制，中央政府可根據需要對地方政府進行授權，地方政府作為中央政府在各地的代表，執行中央政府做出的各項決策。這一體制決定了中央政府在相當大的程度上要集中財權。財政職能劃分的狀況是，由中央和地方各級財政共同承擔的公共服務事項比較多。中央政府通過轉移支付，在全國範圍內統一配置公共財政資源，單獨由哪一級政府全部承擔支出職責的事務相對較少。

　　2.效率優先的原則。儘管在中央與地方的財政職能分工上各國有不少差異，但各國一般都把能夠最有效地提供公共產品和服務作為最重要的原則。在具體的事務劃分上，中央和地方，誰的效率更高，就交給誰辦。不過，也要註意地方掌握事務的局限性，關鍵是在制度上將若幹事務劃分清楚，並保證中央對地方的約束力。對於中央與地方共管的事務，亦明確各自不同的職責範圍，以免產生職責不清、相互推諉和相互侵權的現象。

　　3.事權和財權相匹配的原則。一級事權必須有一級財權作為保證，先明確中央與地方的事權，然後根據各自的權責確定相應的財權。事權的劃分應力求科學化、規範化、法制化。如基本不具外溢性的公共服務，應該由基層政府單獨負擔全部公共服務的資金籌集和管理的責任。同時，如果上級政府很難掌握某項公共服務的居民偏好反映，或因管理的層次過多導致效率下降，以及管理成本過高，時滯太長，這項公共服務職責就應該由基層政府承擔。反之，則應由各級政府共同承擔，或者由中央政府單獨承擔。

　　4.加強中央巨集觀調控能力和調動地方積極性並重的原則。中央與地方財政的權責劃分首先要以加強中央財政的巨集觀調控能力，保證中央政府能夠通過各項財政經濟政策，形成統一高效運行的微觀經濟規制和巨集觀經濟調控及監督管理體系，以實現國民經濟的協調發展，這一職能是任何一級地方政府都無法取代的。與此同時，也要充分考慮地方利益，最大限度地調動地方發展經濟、有效籌集和合理運用財政資金的積極性，從而做大“財政蛋糕”，增強國家的整體財政實力。

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