城市财政职能

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　　城市财政职能是指财政都门为实现城市政府职能，在财政分配过程中所承担的职责和功能。

　　研究城市财政职能需要从城市财政职能的特殊性出发。了解城市财政在整个财政体系中的地位和作用。

　　(一)城市财政属于地方财政的范畴

　　与城市政府的职能定位相一致，从财政分配角度而言，城市财政隶属于地方财政的范畴，并在地方财政中居于非常重要的地位。因此，研究城市财政首先要将其放在中央与地方的关系方面加以研究，这是城市财政与一般地方财政的共性之所在。

　　(二)城市财政是特殊的地方财政

　　城市财政是地方财政，但又不同于一般的地方财政，它属于一种特殊的财政范畴，从而与一般的省级或县级财政存在较多的差异。

　　1.城市财政的特殊性

　　(1)城市是一个国家创造国民财富的重要基地，也是财政收入的主要来源。尽管由于各个国家的政府构成、偏好、会计制度以及所使用的定义的复杂性和不可比性，造成很难将所有国家的城市财政问题相提并论。但所有城市财政在一国经济发展中的地位和作用是类似的。城市是一国经济生活的中心，为经济发展提供了重要的物质基础，对周边地区有着较强的示范和辐射影响，从而在整个社会经济中扮演着举足轻重的作用。城市经济活动的中心地位决定了其在创造国民财富中的重要地位，城市所拥有的丰富财源使之成为国家财政收入的主要来源。比如，2004年全国财政收入为26,396.47亿元，同年城市地方财政一般预算内财政收入合计为9,672.66亿元，占到了36.64％；其中4个直辖市及15个副省级城市地方财政一般预算内财政收入达到了4,405.6亿元，占当年全国财政收入的16.69％，占当年地方财政收入1l，893.37亿元的37.04％，占当年城市预算内财政收入的45.55%。城市政府组织的财政收入有相当比例上解上划给中央及省级财政，对全国及省级财政的稳定运行提供了强有力的支撑。

　　(2)城市政府及财政是辖区经济活动的组织者和参与者城市财政既发挥着区域内的宏观调控作用，担负着组织协调区域内经济发展的任务，同时又直接进行着基础设施的投资活动，甚至还包括一部分与城市社会经济发展密切相关的一些直接投入。因此，市级政府需要适当集中财力，提高其收入比重，为地区经济的发展提供支持，同时也有助于发挥规模效益。

　　2.城市财政体制的特殊性

　　(1)城市财政与中央财政关系的特殊性。由于我国存在多层级的城市政府及财政，其与中央财政的关系则显示出多样性和特殊性。

　　在我国的财政体制中，直辖市及副省级城市可以直接与中央财政对话，建立相对特殊的财政关系。而其他城市财政则只能通过省级财政同中央财政建立联系。

　　(2)城市财政与省财政关系的特殊性。直辖市财政与普通省级财政同级别，但实际上在中央对地方的资源配置或财权的分配中，它处于略为优先的地位。副省级城市财政名义上比省级财政低半级，但实际上副省级城市财政并不完全隶属于省级财政，特别是副省级城市中的计划单列市与省级财政基本上只存在资料和数据的报送关系，因此副省级城市财政具有相对的独立性.地级市和县级市财政则完全隶属于省级财政，受省级财政的指导和管辖。但在资源配置或财权分配方面比地区财政和县财政的地位要稍好一些。

　　(3)城市财政与下属城区财政关系的特殊性。除县级市外，其他各级城市均下设区级行政单位，这些区级行政单位或是城区，或是郊区。其中。城市财政与城区财政的关系最为特殊，因为他们所依托和指导的经济活动基本相同。因此，合理界定城市财政和城区财政的活动范围及空间，从而建立起稳定的相互间财政关系或体制，对于当地的经济发展具有十分重要的意义。

　　3.城市财政与周边地区财政的特殊关系

　　城市发展到一定规模，经济活动就会自然向外辐射和扩张，对周边地区具有较大的影响力。城市财政在这种活动中也会与周边地区财政形成一种特殊关系，比如城市作为地区经济活动的中心，会吸引周边地区的资本和服务到城市，形成聚集效应；而城市经济活动的展开又会形成扩散效应，从而带动周边地区的发展。这种聚集效应和扩散效应的展开可能会有差异，有时聚集效应大一些，有时则相反。聚集效应大时，会较多的促进城市经济的发展而增加城市财政收入；扩散效应大时则会较多的促进周边地区的经济发展而增加其财政收入。因此总体上讲，城市财政与周边地区财政存在一种共同发展的关系。

　　(三)城市财政职能的特殊性

　　由于城市财政的特殊地位及其与中央、省级财政的特殊关系，城：市财政的职能也具有一定的特殊性。第一，城市财政是为实现城市政府职能服务的，其职能范围随着城市政府的职能变迁而变化；第二，城市财政是国家财政的一部分，因此它不仅要满足城市政府职能的需要，而且要以国家公共财政职能的实现为目标；第三，城市财政职能是通过财政分配活动及其他经济活动来实现的，因此，财政分配活动及相关经济活动的质量直接影响着城市财政职能的实现程度。

　　西方传统的财政理论认为，中央(联邦)财政的职能包括资源配置、收入分配及经济稳定职能，而地方财政(包括城市财政)的职能则主要局限于资源配置职能。事实上，尽管收入分配和经济稳定职能属于中央(联邦)财政的主要职能，但是并不排斥地方财政参与和辅助中央财政履行其职能。就我国近年来的实际运行状况来看，地方财政(含城市财政)在收入分配和经济稳定方面也开始发挥重要作用。

　　比如，地方性社会保障体系的建立就是一种收入分配活动。因此，尽管城市财政的主要职能是资源配置职能，但它同时也具有一定的收入分配和经济稳定职能。特别是我国仍然处于市场经济的初级阶段，我国的公共财政也带有明显的生产性，我国著名的财政学家陈共教授首次把这一职能表述为稳定与发展职能。虽然仅仅补充了“发展”两个字，却深刻而准确地把握了我国的国情和我国财政职能的特殊性。这是因为：首先，中国的公共财政承担着与其他发展中国家～样沉重的资本积累使命，国家财政必须具备适当压缩国民当前消费、促进积累和投资的能力，才有可能使国民经济保持一个与人口增长率相适应的资本扩张率，从而实现经济增长和发展的目标，公共积累和投资可谓发展中国家财政的一个突出特色。其次，中国的公共财政处于和其他发展中国家相似的税源不足和收入拮据的困境，财政收入匮乏与支出责任特别是公共积累和投资需求形成的缺口，是这些国家财政或多或少都要受到制约的发展陷阱。第三，由于二元经济的存在，发展中国家城乡差别大、地域差别显著，加之工业化进程中大量产生的失业人口，又使贫困问题和收入不均等现象日益加剧，要解决这些问题，从根本上来讲，都只有依靠经济的发展和财政实力的增强。因此，发展职能是我国财政的特殊性，也是它的优势之所在。如果说对资源的公共配置是公共财政职能的主体，那么，发展则是我国社会主义公共财政的核心和本质。我国财政的发展职能同我国财政资源配置职能中的生产性配置和对科学文卫事业的公共配置都紧密依存，地方特别是城市政府和财政在这当中扮演着非常重要的角色，发挥着重要的作用。

　　1.资源配置职能

　　城市财政资源配置职能是指城市政府通过筹集资金、供应资金的财力分配方式，引导城市域内资源流向，促进城市域内资源在公共领域和私人领域的合理配置，通过公共品和服务的适度有效供给，使城市社会福利最大化的作用和功能。资源配置职能在城市政府与中央或省级政府之问的分工模式是以城市政府为主，以中央和省级政府为辅，这主要是因为大部分公共产品的受益面都是局限于一定的区域的，对这类公共产品的配置，必须考虑到各地居民的偏好和需求。如果由中央或省级政府来提供，则必须选择一个尽可能照顾到各地区居民偏好的需求量，而这个需求量只能是一个平均中位数的量，对一些城市来说，这个量可能不能满足其居民的需求；对另一些城市来说，又可能会出现公共产品提供过剩的弊病。故此，由城市政府来提供才更为有效。在城市经济系统中，城市财政韵配置职能是城市经济顺利运行的基础。因为，城市的存在是以公共产品和公共服务为前提的，城市的发展有赖于公共产品和服务的规模和质量，而城市人口的增长和财富的积累客观上也要求城市政府提供更加完善的公共产品和服务。

　　‘资源配置职能是城市财政的主要内容，而城市财政资源配置职能的顺利实现则受制于相关因素。第一，中央与地方的财权划分。在分权制财政体制下。城市财政活动取决于制度确定的城市财政职能范围。它决定了城市财政资源配置的基础能力。第二，城市政府的聚财能力。这种能力的形成包括城市政府拥有的税收立法权及管理能力、对城市资产和公共资源的管理(收费)能力及财政部门的行政能力等.第三，城市政府的用财能力。收入的有限性和高成本决定了用财能力在城市资源配置效率的关键地位。要保证政府的用财效率，关键是确保支出重点和支出的质量。

　　对于处在由传统的计划经济向市场经济转轨期的我国城市政府而言，实现资源配置职能的内容要远比市场经济国家复杂。表现在：

　　(1)城市政府在资源配置中不仅要起调节性作用，还要在相当大程度上起基础性作用。在市场经济中，市场在资源配置中起基础性作甩，政府对资源的配置主要是调节社会资源在政府部门或公共部门与非政府部门或私人部门之间的配置。尽管我国经济体制改革的目标是要把大部分资源配置的权力转到微观经济主体手中，但是我国的市场配置尚处于初级阶段，因此政府不仅要考虑生产要素在公共产品领域的配置及其对社会经济的影响，还要考虑生产要素在一般性竞争领域的配置。目前城市财政在资源配置方面的基础工作主要集中在基础产业、高科技产业和部分支柱产业。

　　(2)在转轨时期，城市政府仍然是影响微观经济主体决定“怎样生产”的主要因素。在市场经济条件下，用哪些资源生产，在哪里生产以及以何种方式生产，厂商主要是根据市场状况来决定，政府只能通过间接的方式，对外部不经济行为进行限制，以影响企业的投资决策。目前，我国政府还掌握着大量基础性资源，因此直接影响着企业的投入资源组合；而政府选择性的税收及信贷政策则影响着企业的生产方式及组织方式的选择。另外，我国差异性的区域投资及税收优惠政策更是影响企业投资区域选择的重要因素。如20世纪80年代初深圳、珠海经济特区的财政优惠政策，使东部沿海地区成为我国投资的热点区域。90年代初的浦东开发使以上海为中心的长江中下游地区成为新的投资热点。

　　2.收入分配职能

　　城市财政的收入分配职能是城市财政部门通过财产税、受益税、个人所得税、奢侈行为税等带有累进性质的税收，或通过一些具有特定目的的规费，1以筹集财政收入，并通过公共福利、社会救济等支出手段保障城市低收入阶层居民生活水平，最终达到调节城市居民收入分配水平，缩小收入差别的作用和功能。

　　收入分配职能在城市政府与中央或省级政府之间的分工模式是以中央政府为主，以省级政府和城市政府为辅。一般来说，同中央财政相比，城市财政的分配功能相对较弱。以美国为例，最具有再分配功能的个人所得税和社会保险、公共福利主要掌握在联邦和州政府手中。但由于城市政府更了解本地区的公共需求和居民的福利状况，所以，分配职能行使的效果往往更好。自1988年以来，美国州和地方政府的支出大幅度增长，其中，公共福利、保健和医院的支出提高最多。另外，在州和地方政府支出中具有再分配意义的教育支出也一直占有主导地位，分别占到支出总额的33％和40％。

　　就我国而言，1997年9月，国务院颁布了《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，到1988年底，全国已有600多个城市、1,242个县建立了城市居民最低生活保障制度。2003年，享受城市最低生活保障的人数为2,235万，累计支出低保资金153亿元。与此同时，养老、失业、医疗保险制度也逐步在城市地区率先实行。尽管如此，我国城市财政的分配职能还很薄弱，还需要进一步得到加强。如何在效率优先的前提下兼顾公平，建立稳定的经济运行秩序是转轨时期城市政府必须解决的问题。

　　3.经济稳定与发展的职能

　　城市财政经济稳定与发展的职能，是指城市政府通过财政收支规模、财政支出结构的调整，配合中央财政逆经济风向而动的财政政策，实现国民经济的稳定与发展的目标。经济稳定与发展职能在城市政府与中央或省级政府之间的分工模式是以中央政府为主，省级和城市政府为辅。虽然城市财政的经济稳定与发展的职能是从属于中央财政的，但这并不意味着城市财政的无所作为。事实上，广泛的地方财权和城市财政在资源配置和收入分配方面职能的加强，使大城市政府在推动经济稳定发展中具有越来越大的作用。需要说明的是，中小型城市财政在经济稳定职能方面的作为可能就要小得多。

　　在我国的经济转轨时期，城市财政的经济稳定与发展的职能主要表现为中观调控的职能。宅表现为城市政府不仅负有执行中央政府的宏观经济政策的责任，而且负有在本地区范围内调节城市域内经济运行，调整优化城市经济结构的责任。其职能范围具体包括：

　　(1)调整支出结构，实现宏观经济政策。

　　国家宏观经济政策的实现除了要依靠中央财政外，还要求地方财政特别是城市则政的鼎力配合，不论是扩张性的财政政策还是紧缩性的财政政策，城市财政支出结构的调整都会影响政策的实现程度。调整支出结构，一是要调整城市基础设施的支出结构，二是要调整一般性公共支出的内部结构，以实现宏观经济政策的目标。

　　(2)调整城市产业结构，推动城市产业优化升级。

　　随着城市政府管理职能同国有资产所有者职能的分离，城市政府对城市产业结构的调节主要是通过财政手段来进行的。例如，通过对能源、交通运输等基础设施和基础产业的投入，消除城市发展的“瓶颈”，提高城市产业发展的基础力量；通过制定和实施一系列鼓励或限制政策，鼓励符合城市可持续发展战略的产业优先发展，限制污染型产业的发展；充分利用税收优惠政策，鼓励和扶植高新技术产业的发展。

　　(3)合理配置城市土地资源，优化城市内部空间经济结构。

　　城市内部空间经济结构是一个城市建成区内(通常指市区)土地的功能分区结构。即使在市场经济条件下，城市空间结构的形成与优化也不单纯是市场自发配置的结果，在城市土地所有权国有的条件下，城市空间结构的形成则更多的是以政府宏观调控为主。城市政府要做好城市土地的总体规划，依照城市经济和城市的功能定位，制定并实施一系列的优化空间结构的财政政策。

　　(4)调节辖区内区域间收入分配，实现城市经济的平衡发展。

　　我国城市发展的不平衡不仅表现在城市之间如东、西部地区之间，而且表现在城市辖区内部，而“市管县”的行政区划使城市二元经济的特征更为明显。因此，调节区域内的财力分配就成为城市财政的一个重要职能。这就要求城市政府在进行财力分配时既要从城市总体发展的需求出发，又要顾及到市内欠发达地区特别是贫困地区对公共服务的需求，并对这些地区的公共产品供给实施必要的倾斜政策。

　　在实践中，每个国家除了中央政府以外，实际上都存在着多级地方政府，并且地方政府的收支关系对于社会总供求平衡具有很大的调节作用。尤其是我国的城市地方政府，在社会经济活动中有着相对特殊的身份和地位，其经济职能既秉承中央政府而来，又有分层管理和调节的特点，它是国家上层建筑体系和国家行政序列中的一个重要环节，又是我国地区经济发展的强大推动力。这就使我们面临着这样一个问题：在发挥财政各项职能的过程中，各级政府起着相似的作用，还是各有其重点?在各级政府中，财政职能分配的原则是什么?

　　依据公共财政理论，政府及其财政不能侵犯市场，只能活动于市场失效领域一公共领域。按照这一要求，公共财政的职能范围应以满足社会公共需要为口径来界定，即凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，财政就不去介入；凡属于或可以纳入社会公共需要领域的事项，财政就必须涉足。这当中受益范围是全体公民的，应为中央政府财政的职能；受益范围是区域公民的，则是地方财政的职能。但有许多事项是仅在一定程度上涉及全国利益，更多的则是涉及地方利益，也就是说中央政府和地方政府在财政职能的划分上存在着相当多的交叉的情况下，如何处理这一问题?对此，巴斯特布尔(C.F.Bastable)提出的关于划分中央与地方公共支出的三原则颇有借鉴意义，这三原则分别是：

　　第一，受益原则。凡政府所提供的服务，其受益对象是全国民众的，则支出应属于中央政府；凡受益对象是地方居民的，则支出应属于地方政府。对于一些设施的收益超出了其所在的城市，如大型水库、发电站、港口等，则应将其支出责任划给更高一级的政府。

　　第二，行动原则。凡政府公共服务的实施在行动上必须统一规划的领域或财政活动，其支出应属于中央政府：凡政府公共活动在实施过程中必须因地制宜的，其支出应属于地方政府。从地方政府的角度看，支出职能的下放，使地方政府可以更为有效地提供基础设施，因为它们比中央政府更加了解当地的需要。

　　第三，技术原则。凡政府活动或公共工程，其规模庞大、需要高度技术才能完成的项目，则其支出责任应归中央政府。否则，应归地方政府。

　　根据我国的实际情况，借鉴国际经验，要合理确定城市财政的职能，必须遵循下述原则：

　　1.与政治体制相适应的原则。我国的宪法已经明确我国是单一制政体的国家，所谓单一制是指宪法规定的各项政府权力都一并由中央政府掌握的政府管理体制，中央政府可根据需要对地方政府进行授权，地方政府作为中央政府在各地的代表，执行中央政府做出的各项决策。这一体制决定了中央政府在相当大的程度上要集中财权。财政职能划分的状况是，由中央和地方各级财政共同承担的公共服务事项比较多。中央政府通过转移支付，在全国范围内统一配置公共财政资源，单独由哪一级政府全部承担支出职责的事务相对较少。

　　2.效率优先的原则。尽管在中央与地方的财政职能分工上各国有不少差异，但各国一般都把能够最有效地提供公共产品和服务作为最重要的原则。在具体的事务划分上，中央和地方，谁的效率更高，就交给谁办。不过，也要注意地方掌握事务的局限性，关键是在制度上将若干事务划分清楚，并保证中央对地方的约束力。对于中央与地方共管的事务，亦明确各自不同的职责范围，以免产生职责不清、相互推诿和相互侵权的现象。

　　3.事权和财权相匹配的原则。一级事权必须有一级财权作为保证，先明确中央与地方的事权，然后根据各自的权责确定相应的财权。事权的划分应力求科学化、规范化、法制化。如基本不具外溢性的公共服务，应该由基层政府单独负担全部公共服务的资金筹集和管理的责任。同时，如果上级政府很难掌握某项公共服务的居民偏好反映，或因管理的层次过多导致效率下降，以及管理成本过高，时滞太长，这项公共服务职责就应该由基层政府承担。反之，则应由各级政府共同承担，或者由中央政府单独承担。

　　4.加强中央宏观调控能力和调动地方积极性并重的原则。中央与地方财政的权责划分首先要以加强中央财政的宏观调控能力，保证中央政府能够通过各项财政经济政策，形成统一高效运行的微观经济规制和宏观经济调控及监督管理体系，以实现国民经济的协调发展，这一职能是任何一级地方政府都无法取代的。与此同时，也要充分考虑地方利益，最大限度地调动地方发展经济、有效筹集和合理运用财政资金的积极性，从而做大“财政蛋糕”，增强国家的整体财政实力。

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