元治理

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元治理(Metagovernance)

　　元治理即“治理的治理”，它是指在對市場、國家、公民社會等治理形式、力量或機制進行一種巨集觀安排，重新組合治理機制。這一理論的提出，就是對治理理論的完善。

　　從20世紀90年代以後，由於全球化的發展，世界各國的經濟、政治、文化等互動愈加頻繁，國際社會此時呈現的是一種複雜化、動態化和多樣化的形態。因此，這時的國際社會要求的不僅僅是依賴和建立在單一主體和單一的治理模式之上的治理，而更要求政府、市場和公民社會三者的共同協同治理。在這種情況下，新的治理理論的需求應運而生。由此，英國著名政治理論家傑索普就提出了“元治理”這一理論。

　　元治理的進步意義就在於，它更強調政府在治理中的作用，強調政府是治理的三方主體中進行協調的最主要主體。在保留了原先治理理論的理念基礎上，元治理進一步強調了政府在治理中的重要性和地位。傑普索指出：“雖然治理機制可能獲得了特定的技術、經濟、政治和意識形態職能，但國家(政府)還是要保留自己對治理機制開啟、關閉、調整和另行建制的權力。”元治理理論在治理理論的基礎上，重新定義了政府的角色。元治理認為，政府在新的社會治理的結構中，應該被視為“同輩中的長者”，它的責任不僅僅是作為一個權威的機構，更重要的是指導社會的行進以及為了社會運行確立行為準則，儘管它並不能具有所謂最高的絕對權威。

　　與市場失靈和政府失靈一樣，政府治理同樣也會遭到失敗的挑戰。因此，在治理的過程中，當治理各方的談判或者協作遇到了瓶頸，由於他們各自的立場、地位的不同，各自的利益和考慮角度各異造成的分歧。這就會使得原本順利的治理過程遭遇困境，由此就達不到原先預期的治理目標和目的。治理理論強調的是多元主體共同治理，要想在這種多元化的治理體系中達到一個平衡和協調，就要有一個機構來協調各方、做好相應的安排工作。這個機構就是政府，由政府擔任治理中協調主體的治理就是“元治理”了。但是我們要知道，政府擔任這樣重要的責任並不是說我們需要構建一個至高無上、控制一切的政府，而是我們需要政府擔任制度的制定設計、提出遠景和規劃的任務，使得整個社會體系在良好的制度安排中不斷完善和發展。

　　誰來負責“元治理”?“元治理”的主體是誰?是政府?還是企業(公司)?還是公民社會?“元治理”的角色和職責只能由政府來承擔，政府成為“元治理”的唯一主體。為什麼只有政府才能成為“元治理”唯一主體?其原因就在於：(1)政府能夠為不同治理模式之間的混合提供基本規則，從而保證不同治理機制與規制的兼容性；(2)政府擁有相對壟斷性質的組織智慧與信息資源，可以用來塑造人們的認知和希望，可以在不同治理模式之間內部發生衝突或對治理有爭議時充當“上訴法庭”，可以為了由三種治理模式組成的系統整體的利益和社會凝聚的利益，通過支持較弱一方或系統建立權力關係的新的平衡；(3)不同治理模式之間建立網路、談判協商、降低干擾，以及負面協調等等都是需要在政府“等級統治的影響下”主導下才能進行；(4)鑒於治理機制五花八門，形形色色，以及因此需要建立適當的巨集觀組織能力，處理影響深遠的組織間關係變化而又不致破壞民族國家的基本一致性和完整性，發揮政府角色的作用就非常必要；(5)政府還能發揮“最後一著”作用，從而保證整個社會的機構制度完整和社會凝聚力。由此可見，政府由於其自身的特點和優勢，必然成為“元治理”的主體，主導新的“元治理”角色和職能。

　　在“元治理”中，政府要發揮這樣的制度作用：(1)政府在社會治理體系中要發揮主導作用，要做社會治理規則的主導者和制定者；(2)政府要與其他社會力量合作，通過對話、協作，共同實現社會的良好治理；(3)要促進社會信息透明，使政府和其他社會力量在充分的信息交換中瞭解彼此的利益、立場，從而達成共同的治理目標；(4)政府要做社會利益博弈的“平衡器”，避免社會各階層因利益衝突而損害治理協作。

　　從“元治理”理論基本視角，服務型政府的基本內涵以及我國現實社會、經濟情況，構建服務型政府的體制機制需要從以下幾方面著手：

　　(一)確立政府在整個社會治理體系中的主導地位，合理定位政府職能，是建設服務型政府的前提

　　雖然要在整個社會治理體系轉型的整體框架中建設服務型政府，但如“元治理”理論所強調的，“政府要保留自己對治理機制開啟、關閉、調整和另行建制的權力”。

　　目前有人按某些學理標準給政府職能划出界限，試圖用學理和他國經驗證明，我國政府太強勢，要弱化政府權威，等等。這些看法有它們科學、合理的一面，但太理想化，或許未來是正確的。但理想與現實必須調和，因為任何改革和政策都必須基於具體而現實的社會，否則只能是一廂情願，甚至南轅北轍。建設服務型政府，轉變、精簡政府職能，是為了使政府精幹高效，絕不是解構政府，為有限政府、小政府而改革。我國作為世界上人口最多、發展最快、社會轉型最複雜的國家，弱化了政府權威，後果不堪設想。最終結果可能就是社會“拉美化”，整個國家成了社會強勢階層聯歡的盛宴，實現“共同富裕”的共同理想就會變成一句空話。政府職能需要改革，政府本身需要重構，但具有權威的政府是我國社會轉型成功，實現“共同富裕”這個社會主義最本質特征的根本保障。

　　強調政府的主導地位，並非要走“全能政府”的老路，否則服務型政府建設就是一句空話。像過去一樣，政府控制一切，包辦一切，這既不可行，也做不到。

　　服務型政府應該是“有所為，有所不為”的政府，即政府在充分履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的同時，儘可能縮減政府職能範圍並向社會放權，同時又保留和強化關鍵性的經濟、政治、社會職能，提高政府掌控力，構建起一個精幹、高效的政府。

　　(二)促進公民社會發展。形成“強政府、強社會”的理想狀態。是服務型政府轉變政府職能的基礎

　　從“元治理”理論可以看到，政府要真正做到“有所為，有所不為”，將自己的精力放到更需要政府解決的領域上來，建設成精幹、高效的服務型政府，就要鼓勵社會力量參與到社會公共事物的管理上來，將社會自身能有效解決的事務向社會轉移，充分發揮社會本身的作用，通過政府、社會之間的通力協作，來達到有效治理。

　　目前有不少人都對政府管得過多進行批評，政府吃力不討好。其實，這種困境的造成既有政府本身的原因，但公民社會等社會自治機制不完善可能才是根本。沒有較完善的社會自治機制，政府有兩大矛盾無法解決：一是有些社會事務不在政府的職責範圍內，剝離出來，如果沒有其他承載機構，這些事務最終政府又不得不收回；二是沒有社會協作，社會管理事務千頭萬緒，政府也無法有效甄別那些該放，哪些不該放，以及放到什麼程度，這種困境也是今天社會治理失序的重要根源之一。我國需要一個權威的政府，同樣需要一個強大的社會，“強政府、強社會”才是理想狀態，否則，服務型政府建設就難以實現。

　　(三)促進信息透明，使政府與社會其他力量形成共同的治理目標，是服務型政府構建科學合理社會治理體系的必要條件

　　“元治理”理論強調，要實現社會的有效治理，需要“實現社會的信息透明，使社會各種治理力量在在信息交換和反饋中不斷反思和修正自己的目標追求，從而避免摩擦和目標抵觸。”

　　現在很多人都強調政府信息透明的重要性，要保障民眾的“知情權”，但這些討論多局限在政府本身要及時公開信息，不能暗箱操作，避免為腐敗、尋租等不正當的行為留下空間，權力要在“陽光下運行”，等等。如果從整個社會的“元治理”的角度來看服務型政府建設中的信息透明，要遠遠超越政府本身信息公開的範圍和意義。

　　首先，要擴展信息透明的範圍，信息透明不僅僅是政府本身信息公開，它應該包括“信息發佈、信息接受與表達、信息傳遞通道”三大方面。信息發佈的來源主要是政府及社會精英，信息接收與表達主要是普通民眾，信息傳遞通道主要是新聞媒體和網路。如果僅僅強調政府本身的信息透明，明顯是不夠的，這僅是“上情下達”，如果通道不暢，民眾的信息接收和表達無法“下情上達”，行政行為的“執行一反饋一修正執行”的迴圈往複過程無法進行，合理施政就不可能。其次，信息透明的範圍不僅要擴展，還要從整個社會“元治理”的角度來認識其意義。要形成全社會科學合理的治理體系，政府離不開與公民社會、市場、民眾等之間的協作。沒有信息透明，姑且不論政府本身的尋租和腐敗，共同的治理目標這個社會治理的根本基礎就無法形成。眾所周知，政府，不同的階層和個體從自己的立場出發，都會有自己的利益和價值訴求，這些訴求有的是重合的，有的卻不一致，甚至是衝突的，他們需要在不斷的博弈中調整自己的目標和立場，而調整的基礎就是彼此能充分瞭解，沒有信息透明，這個博弈過程是無法進行的。

　　當今信息技術的發展，特別是網路技術的進步，已使過去在信息透明問題上面臨的難題大大緩解。過去，由於受傳遞途徑的限制，很多信息往往只能在個人化、圈子化的情況下進行，政府、社會組織之間的信息交流很不充分。而且信息主要由政府、社會精英來創造，通過電視、報紙、電臺等方式來表達和傳遞，普通的民眾是被動的接受者，社會信息的控制性、選擇性發佈和傳播完全可能，因為信息的傳遞方式是自上而下的。網路的出現可以說徹底顛覆了這種模式，在網路這個虛擬世界中，普通民眾不僅是信息的接受者，也是信息的創造者，信息傳遞模式已經由垂直變為水平，信息也不能再壟斷和獨享，在這種趨勢下，政府如果在信息的發佈和傳播方式上還固守成規，不僅是逆潮流而行，而且完全行不通，對於這種趨勢，作為現代的服務型政府，應該認識到這是促進社會良好治理的大好機遇，在信息透明中促使社會形成共同的治理目標，將使過去很多難以治愈的頑疾迎刃而解。

　　2008年5月1日開始正式生效的《中華人民共和國政府信息公開條例》的出台，在政府信息公開上邁出了一大步。但是也要看到，不少政府在信息公開上的遮遮掩掩，新聞信息過於苛刻的選擇性發佈，等等，不利於信息透明的問題還大量存在，這些都是今天建設服務型政府需要繼續努力的。

　　(四)規範社會利益博弈，做社會力量的“平衡器”，是服務型政府主導社會協作體系的根本途徑

　　不論是否承認，我國的確已經進入了利益博弈的時代。在社會利益結構多元的情況下，要實現社會的良好治理，必須在多元利益之間建立起有效的利益博弈、制衡和兼容機制，有學者曾說：“今天我國的社會問題歸根到底幾乎都是利益問題”。由此可見，服務型政府建設過程中，政府不能處理好社會的利益博弈問題，服務型政府建設就只是一句空話。

　　政府應該如何處理社會的利益博弈呢?“元治理”理論指出：“政府要做社會力量的平衡器”，這是非常精當和準確的。

　　在現在這個時代，各個階層都希望自己的利益最大化，每個階層也天然傾向認為自己的利益訴求是正當和合理的，在這種情況下，政府不可能代表所有的利益群體並保護他們的利益，各個階層的利益需求不同，有時還互相衝突，政府是不可能代表的。

　　目前我國社會的利益矛盾呈現出一個突出的特點。那就是社會的利益衝突並不直接表現為各個利益群體之間的直接衝突，而往往表現為利益受損的社會群體與政府之間的矛盾和衝突，政府成了“出氣筒”，出現這個問題的根源就是政府把自己擺在社會利益“全能代表者”，而不是“平衡器”的位置，在目前利益多元的情況下，政府硬要將一切責任攬到自己肩上，既做不到，也不可能讓各方滿意。政府作為社會利益“平衡器”，也並非完全中立和超然，而是如“元治理”理論所指出的，要在堅持基本原則的情況下，在社會福利、社會保障等公共資源的分配上，在利益博弈的過程中，傾向性地代表“弱勢方”利益，更要避免被社會的強勢群體所俘獲，成為他們的利益代言人，總之，政府必須策略地使社會各種力量能夠在治理體系中有效協作，使政府成為基本的協作平衡點。

　　建設服務型政府，政府在作為社會利益“平衡器”的策略和技巧上，還需要努力，目前我國在這方面還存在一些問題。首先，政府還沒有改變社會利益的“全能代表者”角色；其次，有些政府在社會利益博弈中，沒有向弱勢群體傾斜，反而與強勢群體站在一起；再次，某些政府還有一種傾向，在面對社會利益矛盾時，不願意在政治、社會改革上冒風險，“擅長用財政優勢花錢買太平，而不使用社會利益博弈的方式解決問題”。這種短視的做法，無疑是與構建服務型政府的指導思想相違背的，政府財政資源有限，如果誰鬧得越凶，就得到的越多，這隻會助長社會的歪風邪氣，不利於合理社會治理機制的形成。

　　(五)加強法治建設，彰顯公民權利。是服務型政府建設的根本保障

　　建設服務型政府，有公民社會與政府協作，有透明的信息交流和傳遞，有合理的社會利益博弈機制還不夠，還必須對政府權力進行制約，否則，政府濫用權力、腐敗，會使以上一切努力付諸東流。“法治”是現代政治制度設計的核心之一。但它並不是政府治國安民的制度設計，而是恰恰相反，“法治”是民眾規範政府，“以權力制約權力”的政治價值觀念和制度體系。其至少包含以下兩層含義：“一、基本權利觀念。即法治要充分尊重和保障公民各種人身權利、政治權利和經濟權利；二、制約權力觀念。現代法治是為對權力的行使進行有效制約和監督而設計的。限制和控制權力，使其合理運行，防止濫用權力，是法治和‘人治’的根本區別。”完善服務型政府建設所需要的各種法律規範，是規範政府行為，防止濫用權力的基礎。在這方面，黨、人大和中央政府已做了很大的努力。除了憲法各項原則性規定外，先後出台了《行政許可法》、《行政程式法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》，等等。從“法治”出發彰顯公民權利還有更為深遠的意義。

　　從法律監督機制上看，我國政治制度設置的政府監督機制是比較周全的。如對政府的監督是憲法授予各級人大的重要權力，還有黨的紀檢系統，國家檢察機關和行政機構本身的監察機關。此外，還建有與公民監督權直接相關的行政訴訟制度和信訪制度，應該說，監督機制已經相當完備了，但效果不如人意。造成這種困境的一個重要原因就是公民權利不張。政府的行政行為首先損害的是公民利益，他們才是行政行為的直接承擔者，如果他們無法監督，或者監督力度不大，整個行政監督體系就會大打折扣，因為政治制度設置的監督體系，都是事後監督和補救，成本很高，同時也會使部分行政人員存在僥幸心理，只要“不穿包”，就是安全的。

　　用權利監督權力則有效得多。因為政府權力是在權利的汪洋大海中運行的，每一種權力的活動都有相應的權利直接或間接地與之相伴，用權利來制約權力就不只是一種事後的處理，而是一種全過程的制約。

　　不僅如此，權利意識深人人心，除監督政府依法行政外，對服務型政府的社會管理也有巨大的促進作用。如果大部分公民有很強的權利意識，當社會制度、政策等不合理損害了社會的公平公正時，雖然單個人力量渺小，但很多人都為維護自己的權利而呼籲時，就會形成觀點的激流，政府有關部門以及從不合理的制度、政策中獲益的階層、群體就會感知和麵臨越來越大的壓力，立場就可能改變、收斂，這實質上也是力量的博弈，社會就是在這樣的調適、讓步、博弈中前進的。

　　社會自身發展出成熟的自我調節機制，社會矛盾將有很多出口，一旦矛盾出現，社會通過自我調節機制，就可以使很多社會矛盾隨時就地消化，不至於使政府成為所有矛盾的中，政府如果能夠合理地構建好這種博弈機制，讓社會在自我調適中前進，服務型政府在社會管理上即可做到“四兩撥千斤”。

　　今天，公民權利意識彰顯不夠，與我國法律規定不完善有很大關係。權利與權力的性質決定了權利對權力制約的先天性不足。正如有學者所指出的：“在權利制約權力的過程中，權利不僅不能處於優勢地位，而且往往處於劣勢，原本處於制約地位的權利，反而常常被權力所制約。同時，由於權利制約沒有國家強制力，不能直接產生法律效力，這就很容易造成這樣的情形：明知權力行使違反法律，權利一方也無能為力。”因此，在法律上加強對公民權利的保障就極其重要。而且法律規定的形式越具體，權利的現實化程度就越高。的確，我國憲法有專門部分來規定公民的基本權利，但是，由於憲法規定是原則性的，它需要具體的法律來細化，從現實來看，這方面還相對滯後。特別是在公民權利、利益的組織化表達上就欠缺法律支持，如在金融領域，法律就不支持中小股民的集體訴訟，等等。