財政轉移支付制度

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財政轉移支付制度（Financial transfer payment system）

　　財政轉移支付制度是由於中央和地方財政之間的縱向不平衡和各區域之間的橫向不平衡而產生和發展的，是國家為了實現區域間各項社會經濟事業的協調發展而採取的財政政策。它是最主要的區域補償政策，也是世界縮小區域經濟發展差距實踐中最普遍使用的一種政策工具。它在促進區域經濟的協調發展上能夠轉移和調節區域收入，從而直接調整區域間經濟發展的不協調、不平衡狀況。轉移支付是政府把以稅收形式籌集上來的一部分財政資金轉移到社會福利和財政補貼等費用的支付上，以便縮小區域經濟發展差距。

　　財政轉移支付制度的目的是使貧困地區能夠達到全國性基本公共服務水準，即全國基本公共服務標準均等化，這一標準是全國公共服務和公共投資的最低標誌。因此它是促進各區域公共服務水平的均等化、平衡各區域財政能力的有效手段。中央政府及其相關部門只負責援助那些低於全國最低標準的區域，而不負責已高於全國最低標準的區域，以使中央有限的財政資源最大限度地發揮其所承擔的在全社會範圍內的公平分配的職能。中央政府沒有必要去追求市場所追求的經濟效益，也沒有必要去援助那些大大超過全國公共服務最低標準的發達區域。中央政府對不發達區域的援助目的是促進和幫助這些地方政府實現中央的經濟發展目標和社會發展目標，它的錢只能用於人力資源開發和基礎設施建設兩大方面。

　　財政轉移支付制度有自上而下的縱向轉移支付制度和由富裕區域向貧困區域的橫向財政轉移支付制度。無論是縱向轉移支付制度還是橫向轉移支付制度，其實質都是“抽肥補瘦”。一般性補助轉移支付量過大，財力平調過多，既挫傷發達區域的積極性，又會使不發達區域產生依賴性，將損害整個國家的發展動力和效率。因此，轉移支付更多的是專項轉移支付和分類轉移支付。儘管它們同樣會導致效率的損失，但相比而言更加公平和合理。從區域經濟協調發展的角度來看，規範化的轉移支付制度應該加強中央政府對區域經濟發展的巨集觀調控力度，抑制區域間差距的過分擴大，調整各區域之間經濟發展的橫向不平衡，促進地方重大公共基礎設施建設以改善落後區域經濟發展環境，為落後區域的經濟起飛創造條件，達到區域經濟均衡發展的目的。可見，中央財政轉移支付作為一種重要的援助手段，對不發達區域改善社會公用設施，創造良好的投資環境，縮小與發達區域的經濟發展差距具有十分重要的作用和意義。轉移支付制度能促進一國的區域經濟協調發展，使不同區域的人民能享受到大體平等的公共服務，走上共同富裕的道路。

　　第一，合理的財政轉移支付制度可以有效地抑制日趨擴大的區域經濟發展差距，緩解“公平與效率”之間的矛盾。合理的轉移支付制度是實現社會公平的重要手段。實現社會公平是財政分配的重要職能。公平不僅僅指個人收入方面的公平，還包括在享受政府提供的各項公共服務方面的平等權力，如義務教育、公共交通服務、基礎設施等。這些服務如果只靠當地政府來解決，或者在財政體制中缺乏這種社會公平的機制，就必然出現區域之間經濟發展的巨大差距。要很好地解決社會公平的問題，必須有合理的轉移支付制度，建立一種富裕地區援助貧困地區的長期穩定的機制，實現我國各區域人民在享受公共服務方面的大體平等。

　　第二，合理的財政轉移支付制度，有利於強化中央財政的巨集觀調控能力。對中央財政來說，可以通過長期努力多集中一些財政收入，提高中央政府對區域發展經濟的巨集觀調控能力，並通過對地方政府不同形式的補助，貫徹中央政府巨集觀調控的政策意圖，增強財政資金的邊際使用效益，促進資源的有效配置。通過建立合理的財政轉移支付制度，更可以使中央財政從與各省博弈中解脫出來，集中精力提高管理水平，加強巨集觀調控。對地方財政來說，可以在劃清各級政府的財權和事權的基礎上，通過分級財政的轉移支付，彌補貧窮地區由於財力不足所帶來的財政功能不足的缺陷，並使經濟相對發達的地方得到更多的發展空間和更好的發展環境。如果沒有這樣的轉移支付，落後區域永遠是發展不起來的。

　　第三，合理的財政轉移支付制度能夠正確調動地方政府增收節支的積極性，促使地方經濟走向良性迴圈。由於缺乏規範的轉移支付的辦法，地方政府往往將精力和時間放在同中央財政的討價還價、以及在“關鍵時候”採取不正當手段如突擊支出或突擊收稅等方面，而懶於發展區域經濟。這些不正常的增收和多支，不僅造成中央有限的財政資源的極大浪費，而且導致了政府行為的錯位，給市場發出錯誤的信息，使供求平衡產生波動。在稅收方面長期存在的政出多門、隨意減免、亂開稅法口子的混亂現象，與此有著密切的關係。有些區域將相當一部分精力用在與其他區域攀比，以及“跑部向錢”上面，而且確實得到了實惠。這種現象很不利於調動地方政府發展區域經濟的積極性。合理的轉移支付制度可以有效地剋服以上弊端，使地方政府能夠更好地發揮自己應有的職能，優化財政支出結構，提高財政資金的使用效益，有利於嚴肅稅法，提高稅收的征收管理水平，真正為企業創造公平競爭的良好環境，從而配合中央政府縮小區域經濟發展差距。

　　顯然，合理的財政轉移支付制度對促進落後區域經濟發展，縮小與發達區域的經濟發展差距具有十分重要的作用。

　　我國現行的財政轉移支付制度，仍是一種過渡性的制度，帶有較深的舊體制的烙印。在當前的轉移支付體系中，稅收返還占據最大的份額，但我國稅收返還計算方法不盡合理，稅收返還額的確定明顯是以承認各地區政府既得利益為特征的，採用的是基數法，這種基數法有利於調動高財政收入地區的積極性，但是卻固化了財政包乾制下所形成的財力不均問題，容易導致“富者越富、窮者越窮”的馬太效應。按照這個返還標準，東部發達地區得到了較多的稅收返還，中西部不發達地區則返還較少，從而造成了地區間財力分配差距的擴大，轉移支付的平衡功能被削弱了，不發達地區從省級一定程度上將財政困難向下層層轉嫁，到鄉鎮一級則無法再轉嫁，只好成為改革後果的最終承受者。此外，現行轉移支付主要只體現在中央對省級政府的資金劃撥，省以下地方政府的相關制度幾乎沒有建立起來，這也使轉移支付制度在縮小政府間財力差距上的作用受到限制。從這兩個角度看，轉移支付制度的不完善，也是造成我國鄉鎮財政困難的重要原因。

　　與分稅制改革前相比，均衡性轉移支付從無到有，比重不斷提高，顯示中央財政的均衡性調控能力不斷增強。但是，與公共產品均等化的基本目標相比，均衡性轉移支付的規範性程度和比重仍然偏低，從省以下地方基層財政來看，大多數還缺乏規範、透明的轉移支付辦法，相當一部分轉移支付是通過縱向單一的專項補助形式進行的，專項轉移支付比重較大。2000年全國縣級財政獲得的上級財政轉移支付1181億元中，專項轉移支付達566億元，占48%.雖然根據國際經驗，專項轉移支付對於實施中央政府特定政策目標、發揮中央財政巨集觀調控作用、引導地方合理配置資源、推動地方經濟發展等方面，具有使用方向明確、見效快、便於監督等特點。但是，在中央和地方政府事權劃分尚不明晰的情況下，影響了專項轉移支付應有功能的充分發揮。而補助量的多少沒有明確嚴格的事權界限和合理規範的測算標準為依據，撥款的隨意性隨時都在發生，最終導致一些縣鄉政府將過多的精力用於跑關係要錢方面，依賴補助過日子。而另一些地方縣鄉政府則由於轉移支付不公平，挖潛增收勤儉理財的積極性受到挫傷，從而使得縣鄉財政困難狀況不斷加劇。

　　而且，有限的轉移支付資金還存在不到位和使用浪費現象。我國有五級政府，從政府職能上看中央和省級政府具有收入再分配職能，而中央與省級政府的收入再分配又無法直接針對鄉鎮財政進行，財力分配權與轉移支付權都高高在上，這就使得基層財政既無法從財政體制本身的財力分配上獲取足夠多的收入，也無法通過轉移支付制度獲取足夠多的收入。在多級政府的情況下，即使中央或省級政府有足夠多的轉移支付規模，在各級政府“財政自利”的影響下，也會造成更多的收入“滲漏”，資金往往在下撥過程中受到肢解。一筆專項資金撥下來之後，省、市、縣各級政府都要成立專門的機構來主持資金的運作，還要配備專門人員、辦公地點、交通工具和辦公設備，結果最終到達鄉鎮政府的資金所剩無幾的地步。一些財政困難的鄉鎮政府，為了保證公務員的開支和政府的其他支出需要，挪用專項資金的現象比較多，從而使資金的性質和用途發生變化。據調查，1997-1999年上半年，中央和地方各級政府向全國592個貧困縣投入的總共488億扶貧資金中，竟有43 43億元的資金被不法擠占挪用。

　　縱觀世界市場經濟發達國家，對轉移支付資金的管理都有一套比較完善的法律、法規，例如，美國對轉移支付中的政府支出責任、收入劃分、轉移支付規模、結算辦法、甚至計算轉移支付的一些技術性比例等等都用法律形式明確規定。而我國對幾千億轉移支付資金的管理，卻只有一個由財政部制定的行政色彩非常濃厚的部門規章性質的《過渡期財政轉移支付辦法》，缺乏科學確定轉移支付的規定，支付的自由性和隨意性非常大。

　　（一）現行政權層次構造與財政轉移支付制度極不協調

　　政府權力層次構造決定於政府職責和行政管理方式，現在的五級政府與計劃經濟體制下政府由上至下統管所有領域各項具體事務的要求相符。市場經濟體制要求政府轉變職能，淡化了自上而下的管理需求，增強了地方政府因地制宜、獨立管理區域問題的必要性，密集的政權層次結構不再適應經濟體制的要求。分稅制財政體制改革，前提是對各級政府的事權範圍的劃分，事權範圍決定著財政支出的範圍和財政收入的劃分，所以事權的劃分是多級財政體制協調過程中的基礎性環節。政治體制改革的滯後，各級政府的職能界定和事權劃分都不明確，甚至政府職能轉化尚沒有實現的情況下，僅依據短期需要就進行各級政府間財權的劃分，財權劃分走在了事權劃分的前面，主次顛倒，這一划分必然與實際需求和理論需求相左。

　　（二）分稅制的不徹底導致轉移支付制度的不合理性

　　我國的分稅制雖然初步建立起了大框架，但與規範化的分稅制尚有一定距離，在具體的稅種劃分上、地方稅收體系的完善上，仍存在很多問題。在稅種劃分上：一是沒有打破按企業隸屬關係劃分稅種的格局，二是沒有打破按行業劃分稅種的局面。在地方稅收體系的完善上，還未形成一個穩定的地方稅體系，有些應開徵的稅種尚未開徵；由於稅收體制的高度統一，地方沒有稅種設立權，影響了地方稅收體系的建立。分稅制的不徹底，影響了財力初次分配的合理化，使轉移支付這種再分配包含了固有的不合理成分。

　　（三）轉移支付制度缺乏法律的支撐和保證

　　轉移支付制度作為政府間財政關係的支柱之一，是中央政府在分權性財政管理體制的基礎上對地方政府實施制衡的重要財政手段，必須將其納入法制的軌道，使其具有很高的權威性、規範性和可操作性。世界上許多國家普遍以法律形式、甚至通過憲法對有關政府間轉移支付事宜做出明確規定，相比之下，目前我國尚無涉及政府間轉移支付事宜的法律，現行財政轉移支付制度的立法層次太低，制度的穩定性也較差、法律規定缺乏權威性。我國在1994年的《預演算法》中，對中央和地方收入體制和範圍劃分雖做了較為明確和原則的規定，但是其法律效應有限，這使得目前的轉移支付改革缺乏法律的支撐和保證，直接影響了轉移支付制度效應的充分發揮。轉移支付法制化是市場經濟比較發達地區轉移支付的重要特征，只有實現轉移支付法制化才能夠真正實現轉移支付規範化、公平化、透明化。

　　在轉移支付的目標選擇上，要因支付對象的不同和經濟社會發展階段的不同選擇不同的政策目標。從現實情況看，當前時期，我國建立規範科學的轉移支付制度的目標，應以縱向平衡為主並與均等化相結合。中央對地方特別是對縣鄉的財政轉移支付，應主要用於彌補主體稅收收入不足以提供基本公共產品時的財政收支缺口，而且要保證不同經濟發展水平縣鄉和不同收入階層在享受基本公共產品方面達到均等。在稅制結構沒有大的變動的情況下，僅靠鄉鎮政府自身，並不能完全改變鄉鎮財政困境的局面，中央財政有必要通過轉移支付，給予地方政府適當的財力支持，因此縱向平衡是首當其衝的目標。隨著社會經濟的發展，人們對公共產品的需求越來越旺盛，而由於我國國土面積廣大、地理環境與經濟發展程度落差大，均等化目標也應該是政府的必然選擇。

　　（一）規範縱向轉移支付

　　1.建立規模適度、穩定可靠的轉移支付基金

　　為轉移支付建立穩定的資金來源，有利於改變目前轉移支付資金結構，改變非均等化資金占主體的狀況，形成穩定的轉移支付制度。許多國家規定某些稅種收入用作中央對地方的轉移支付，使其具有“專稅專用”的性質。我國應該借鑒發達國家的經驗，為轉移支付建立穩定的資金來源。首先，各級政府要建立本級轉移支付基金，此基金原則上由本級財政在年初預算中足額安排，專款專用。中央可以考慮將取消增值稅和消費稅增量返還後的資金作為對下轉移支付的資金來源，省級政府除接受來自中央的轉移支付資金外，還可以選擇將其營業稅、個人所得稅的一定比例，作為對下轉移支付的資金來源。其次，為了提高資金使用效益，除少數確需下達指定地區或項目的專項資金外，其餘絕大多數應該在使用範圍原則上與上級財政所指示的方向一致的基礎上，歸集建立上級撥付轉移支付基金，並與本級轉移支付基金合併一起使用。

　　2.縮減專項轉移支付規模，增加一般轉移支付

　　與專項轉移支付相比，一般轉移支付沒有給地方政府規定資金的具體使用方向，只是政府財力的補充，下級政府對之擁有較大的使用自主權，主要目的是用來平衡地方預算，滿足地區基本開支的需要，因而更能體現公平原則，計算方法也更科學，可以降低人為因素的干擾，避免了專項轉移支付的隨意性。縱觀世界發達分稅制國家，一般都是一般轉移支付為主，專項轉移支付限定在具有明顯外溢性、需要兩級或多級政府共同分攤成本的某些基礎項目和公益事業上。而我國目前專項轉移支付範圍過寬，許多專項資金的支配使用缺乏事權依據，費用分攤標準和專項資金在各地之間分配也缺乏嚴格的制度約束。因此，應該壓縮專項轉移支付規模，大幅度增加一般轉移支付，建立以一般轉移支付為重點、專項轉移支付為補充的複合體系。一般性轉移支付，一方面平衡財政收入，一方面均等各縣鄉的公共產品供給；至於專項轉移支付，則作為中央和省調控縣鄉經濟發展、解決特殊情況的工具。

　　3.對一般轉移支付，捨棄“基數法”，改用“因素法”

　　基數法弱化了轉移支付的均等化功能，導致“富者越富，窮者越窮”。因此，應當捨棄“基數法”，改用“因素法”，可以採用國際通行的測算核定公式：

　　對地方的一般轉移支付（1）=（該地方政府的標準支出（2）-該地方政府的標準收入（3）-該地方政府得到的其他轉移支付（4））×調整繫數（5）

　　其中，（1）對地方的一般轉移支付，計算結果為正數，就是該地區應該得到的一般轉移支付數額；計算結果為負數，就是該地區財政實力較強，不需要轉移支付撥款。（2）該地方政府的標準支出，是根據該地方政府的各類支出的標準單位成本和受益者數量以及調整繫數加總得出。（3）該地方政府的標準收入，是根據該地區的GDP、居民總收入、商品零售額、地方稅稅基和平均稅率等因素計算得出。（4）該地方政府得到的其他轉移支付，是該地方政府得到的包括專項轉移支付等在內的其他非一般轉移支付之和。（5）調整繫數，是根據該地區自然地理條件、人口密度、社會經濟發展水平、城市化程度、人均GDP和人均可支配收入等等確定，該地區條件越差，繫數相應越高，以達到均等化目標。

　　（二）建立橫向轉移支付

　　社會公平是公共財政的主要目的，也是轉移支付的最終目標。社會公平，不僅是指個人收入分配方面的公平，而且包括在享受政府提供的義務教育、社會保障等公共產品方面的平等權利。而僅靠本地財力和縱向轉移支付，不發達地區仍然很難達到公共產品提供均等化的目標，這就要以橫向轉移支付為補充。通過橫向轉移支付，可以實現地區間相互支持，協調發展，共同富裕，從而在全國範圍內盤活均衡機制，使不同地區間公共產品提供大致均等，從而最終實現社會公平的戰略目標。

　　縱觀世界各國，經濟狀況、國體形式、政權組織形式以及集權和分權的程度各有不同，各國的轉移支付模式也隨之有所不同，但大體都能夠體現均等化的意圖，實現社會公平的目標。根據我國國情，目前比較具有現實可操作性的是，在縱向轉移支付間接實現橫向財力轉移的基礎上，借鑒縱向轉移支付的標準，在省、市級實現其管轄範圍內的各地區間的橫向轉移支付，幫助不發達地區實現公共產品均等化的目標。

　　（三）強化轉移支付資金管理

　　全國人大或國務院制定專門的《政府轉移支付法（條例）》，對轉移支付的目標、原則、形式、資金的用途等等以法律法規的形式予以規定；要使轉移支付和各級政府的預算同步，從而把轉移支付納入各級預算，實行預算管理，其項目要詳細列出，並對社會公開，接受社會監督；改變中央轉移支付多頭管理的情況，將分散在各部門的轉移支付管理職能歸併，交給一個專門的中央轉移支付管理機構行使管理職能；各級財政對下級政府的轉移支付引入懲罰激勵機制和有償使用機制，充分調動下級政府開源節流的積極性，消除下級政府對財政補貼的依賴性，增強其財政自求平衡的能力。