服務型模式

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　　服務型模式全稱服務型政府行政模式，是一種與後工業經濟社會相適應的，從政府提供公共服務的觀念出發、以公共委托代理為特征的政府行政範式。對這一概念，應當把握以下3點：

　　(一)它是與後工業經濟社會相適應的行政模式

　　後工業經濟社會也稱後工業社會、知識經濟時代等，最早是由美國社會學家丹尼爾·貝爾在1973年出版的《後工業社會的來臨》一書中提出來的，是指通過經濟和科技的發展，一國進入了經濟充分發展、科技大量應用於生產、勞動生產率較高、貧富差異相對縮小的社會形態。通常，人均GDP、貧富差異和生產領域中“藍領”與“白領”之比，是評價後工業經濟社會的3項重要指標。在後工業社會裡，高的勞動生產率使一線生產工人的比重下降，服務業獲得了充分發展。後工業社會是工業社會的高級階段。與工業經濟社會比較，它將科學技術大量應用於生產和管理之中，從而極大地提高了勞動生產率，這就促進了社會的進步和人民收入的普遍提高。

　　與此同時，後工業社會產生了一個新的生產力要素——人力資本，並產生了新的社會階層——中產階級。中產階級範圍廣泛，包括學者、教師、技術專家、職業經理人、律師、會計師等，他們並非資本家，也不是憑藉資本，而是憑藉科學技術知識和管理技能立足社會的，他們沒有物質資本，卻擁有以知識為特征的人力資本，從而獲得了豐厚的收入和較高的社會地位。他們是社會中最大的納稅群體。與資本家不同，中產階級在獲得自身成就的同時，也負有強烈的社會責任。他們知識豐富，信息靈通，與政府有密切聯繫。他們不只關心自己的利益，而且關心政治、國家命運和社會前途，並參與各種政治活動。作為一個群體，中產階級有自己的政治訴求，尤其不能容忍政府行政中的官僚主義和浪費。為此，他們要求政府大力發展教育和科學事業，進行旨在消除官僚主義、浪費和腐敗的改革，去掉那些華而不實的、冗餘的公共服務，向人民提供實實在在的、有效的公共服務。這些政治主張有力地促進了政府行政從統治型模式到服務型模式的改革。總之，後工業社會要求政府轉變行政模式，引進服務觀念，從公共服務的角度重新認識政府職能，建立以公共服務為中心的行政模式。服務型政府就是在這一背景下產生的。

　　(二)它以公共服務的提供為中心

　　雖然服務型政府繼承了管理型政府的遺產——公共事務，但它並非簡單地繼承，而是進行了重大的視角調整，即從政府提供公共服務的角度來重新認識後工業社會的公共事務。從公共產品角度看，公共事務與公共服務並無本質差異，但若我們作深入分析，則兩者的差異是存在的，因為前者是從公共產品供給的角度提出的，後者是從公共產品消費的角度提出的。而從政府行政角度看，公共事務是政府從自身立場出發的，意思為政府只要管理好公共事務，就完成了職能，至於居民是否獲益則不在考慮之內。而公共服務是從受益者的立場出發的，它要求考量居民是否從中獲益，並從這一角度來調整公共服務的提供方式。以義務教育為例，在管理型政府下，政府考慮的是讓孩子們讀上書，即達到普及義務教育的要求，至於學得怎樣則不在視野之內。而服務型政府不僅要求讓孩子們全部“讀上書”，而且要“讀好書”，學業水平必須達到合格以上才稱得上辦好義務教育。可見，同樣是教育職能，思考問題的立場不同，內涵也不同。

　　由此可見，服務型政府是適應後工業社會的政府行政模式，它轉變了對公共事務的觀念，將提供公共服務視為政府的基本任務。

　　(三)它以公共委托代理為基本特征

　　委托代理是廣泛的市場經濟行為，是指代理人按委托協議等文書要求，以委托人的名義實施的民事法律行為。例如，律師制度、股份公司制度等都是建立在委托代理之上的。

　　追求效率和消除信息不對稱，是產生委托代理的主要原因。在信息不對稱下，由於一方握有大量的專業信息，另一方卻缺乏這方面的信息。而信息的收集和轉移是有成本的，而管理信息對局外人來說，即使有了信息也未必知道其價值。委托代理提供瞭如下路徑：股東可以不必為掌握所有信息而事必躬親，企業管理可以委托代理人來進行。當然，股東需要授權並支付代理費。這時，股東掌握的不再是完整的所有權，而是企業所有權的最終形式、企業剩餘的索取權(ResidualClaimant)。總之，委托代理是一項追求效率的制度。

　　服務型政府是以公共事務的委托代理為特征的。公共委托代理是從一般委托代理中產生的，是指政府以公共服務為標的，以委托代理方式授權代理人管理的制度。公共委托代理包括以下兩層意思：一是通過法律和選舉，人民將公共權力委托給政府行使。這時，政府作為代理人，稅收是代理費用，因而政府必須定期向委托人(人民代表)報告工作。二是政府通過委托代理方式，將具體公共事務授權職能部門管理，從而形成類似的委托代理關係。由於政府和部門之間存在著從屬關係，因而是一種類似的委托代理關係。這時，政府預算就可以被視作代理費用。在服務型政府下，政府按公共委托代理的原理，將日常公共事務的管理委托給部門，並通過績效評價等，全面評價受托人的責任履行情況。由於這一做法使政府行政改變了過程管理模式，這就有利於剋服在過程管理模式下無法剋服的官僚主義、浪費難題。

　　(一)根據“主權在民，委托政府行使”的原則

　　建立“主權在民”是從斯賓諾莎開始，經洛克、盧梭等確立的民主政治的核心思想。主權在民思想在批判君權神授的傳統封建制度，建設民主國家過程中起了重大作用。但它在實踐中也遇到如下難題：雖然人民是國家主權的擁有者，但不可能都參加公共事務管理。這既是因為他們的知識和能力的限制，也是因為公共職位的限制。那麼，人民應怎樣來行使主權呢?針對這一難題，政治家設計了將公共事務委托政府管理的特殊思路。具體地說，人民通過契約——法律，將主權委托給政府行使，這時的政府是受托人，稅收是委托費用。這就形成了公共行政領域的特殊關係——公共委托代理關係。在這一關係下，政府是主權的代理行使者，作為代理人，政府應當忠實地執行憲法和法律(按合約辦事)，以維護委托人的利益(即保障人民的生命、財產和追求幸福生活的權利)為宗旨，為委托人服務。

　　(二)引進了公共服務概念，將公共事務管理與公共服務統一起來

　　服務型政府行政模式引進公共服務概念，確立了公共服務在政府行政中的中心地位，從而將公共事務管理與公共服務統一起來，促進了政府行政立場的轉變。

　　1．既然公共事務是一種服務產品，就存在著投入產出問題。為此，政府行政必須計算服務成本，以較低的成本獲得較好的產出和效率。當然，降低服務成本並不等於將成本轉嫁給受益人，而是通過改善政府管理來實現。公共服務成本的提出是對管理型模式的重大衝擊，它表明政府的效率目標發生了重大轉變：由追求單純的行政效率，轉到同時追求行政效率和財政效率的目標上，由粗獷的、“拍腦袋”式的行政管理，轉到科學的、精細的管理上。

　　2．既然政府提供的是公共服務，就必須回答為誰提供、顧客是否滿意這兩個問題。為此，政府行政不能停留在籠統地、概念化地“為民服務”上，而必須按具體公共事務的要求，將服務細化到具體人群，傾聽他們的意見，瞭解其訴求，並提供針對性的服務，同時，去掉那些不切實際的、冗餘的服務項目或內容。這就是促進了轉變政府行政觀念和提高政府效率。

　　3．既然政府提供的是公共服務產品，就應當破除政府職能上的神秘觀，將公共產品的生產和消費理論引入公共管理，併合理地分擔公共產品成本。公共產品理論的出現不僅將公共事務與公共服務概念統一起來，而且為政府行政由以管理公共事務為中心向以公共服務為中一t2,轉變提供了理論依據和分析框架，解決了傳統政府行政理論中的許多難題。

　　總之，服務型模式的特點是引進了公共服務概念，從而將公共事務管理與公共服務兩個概念有機地統一起來。

　　(三)用委托代理理論來重建政府行政

　　在政府與部門的行政關係上，服務型模式採用的是公共委托代理理論。這就是說，政府與部門是一種類似於委托代理關係。政府將公共服務項目委托給相關專業部門。這樣，在公共服務上，政府是委托人，部門是受托人，而政府預算就是代理費用。例如，政府將治安事務委托給公安局、將教育職能委托教育局、將衛生管理職能委托給衛生局等等，於是，上述部門就有了公共管理職能。

　　那麼，為什麼是“類似於”?因為，通常委托代理是在獨立主體間進行的，在我國，雖然部門屬於法人，但他們在行政上與政府是從屬關係，因此，公共委托代理並非法律意義上的，而是管理意義上的委托責任關係。為此，我們試圖用“類似於”一詞來概括這一特點。政府引進委托代理關係的目的是試圖解決管理型模式下命令一執行方式的管理難題，重建政府行政，明確責任與權利，消除信息上的不對稱，藉以提高公共部門的效率。

　　(四)採用結果導向的管理模式

　　行政管理一旦引入公共委托代理，就必然要求政府行政採用結果導向的管理模式。結果導向的管理模式是相對於政府行政的命令一執行方式而言的。必須指出，以結果導向的管理是一個完整的管理模式。導向指確立以公共利益為核心的公共價值觀，藉以引導和指引行政管理的方向。這一模式由兩部分組成：對於經常性公共事務採用結果導向管理模式，而對於突發性事件仍應採用過程管理模式(見下圖)。

　　那麼，政府如何對經常性公共事務進行結果導向管理呢?對此，我們可歸納為：

　　1．以公共利益為核心，以各部門的政府職能和政府的經濟、社會目標為依據，確定各部門的管理目標，並儘可能指標化。

　　2．根據政府財力和公共服務成本確定各部門的預算。在確保財政資金用於公共用途的前提下，賦予各部門預算權。同時，通過政府採購和國庫集中收付制度，建立公共資金使用的規範秩序。

　　3．建立業績評價和審計制度，以評估各項職能的實現程度，促成部門目標的達成。

　　總之，結果導向管理對不同性質的公共事務採取不同管理方式，有利於解決當前行政管理上的難題，實現公共管理的精細化。所以，這也是服務型政府模式的重要特點。

　　(五)依法行政和依行政程式辦事

　　依法行政和按行政程式辦事是委托代理制下政府行政的重要特點。依法行政要求受托人在法律、行政法規的框架內行事，未經法律允許並獲得政府授權，不得擴大職能、職權範圍。依程式辦事要求政府按委托代理原理，建立合理的辦事程式，如決策程式、公文流轉程式等，並嚴格按程式辦事。受托人未經法律和委派人授權的，或有超越行政程式的行為，均屬於越權行為；凡是屬於法律和委派人規定應當做而受托人沒有做的，則屬於贖職行為。行政程式是公共秩序的組成部分，合理的行政程式可以建立正常的部門關係，避免政府管理混亂。因此，服務型政府行政模式並不排斥行政程式，而是主張按公共委托代理制的要求重新制定政府行政程式。

　　在政府職能與公共服務的關係上，有人擔心以公共服務為中心會影響政府職能，而放棄管理。認為，這一擔心是多餘的。因為傳統服務是應顧客要求，以直接服務方式提供的；而公共服務作為公共事務的轉化形式，分為直接服務與間接服務兩類，前者如教育服務等，後者如治安管理、行政管理、防疫等。公共服務主要採用間接服務形式，其目的是提供某種秩序或(社會、生存或人文)環境，讓每個人從中獲得自己需要的利益。既然公共服務提供的是環境，當然就包括嚴格執法在內。若對違法犯罪者放縱不罰，何謂良好環境?政府若放縱污染者，哪來良好生態環境?因而，服務型政府不僅不排斥執法，而且應將其列入業績考核。

　　必須指出，政府行政模式是行政管理的範式，即典範形式。然而，現實的政府行政模式往往與範式是有差異的。造成這一差異的原因十分複雜，這既有認識方面的原因，也有經濟和社會改革的原因，但這並不妨礙我們對於政府行政模式的研究。因為我們的研究目的是弄清政府行政是如何影響預算的，而不是研究政府行政本身。

　　通過上述分析，我們也不難看出，政府行政的3種模式代表了3個時代：農業經濟時代、工業經濟時代和後工業經濟時代。從時間序列上，它們也代表了政府行政的過去、現在和將來。有關3種模式的總結，見下表。

　　表不同時代的政府行政模式

　　雖然我國的服務型政府行政模式的改革尚在進行中，許多方面還看不出來，但是，從現有的效果和西方改革看，這可能是接近於理想社會的政府行政模式。

　　(一)它有利於深化市場經濟體制改革，推進中國經濟的發展

　　我國經濟在快速發展的同時，也遇到一些重大難題。例如，中國是製造業大國，但只是低端市場，隨著國內工資提高和人民幣升值，製造業成本提高。亞洲的印度、越南等國家興起，也使中國的製造業受到挑戰。對此，我們只有通過調整產業結構、提高企業技術水平、搞好產品升級換代等，由製造業大國發展到“製造業強國”。然而，僅僅靠企業自身，尤其是中小企業的力量是難以實現這一目標的。又如，我國的貧富差異、地區差異擴大是市場經濟發展的必然結果，而縮小貧富差異除了要建設社會保障、基本醫療保障等制度外，還需要舉辦全民免費的義務教育，以防止貧窮“代際傳遞”。這些都是政府行為。

　　總之，無論從參與國際競爭必須提高中國企業實力看，還是解決國內的貧富、地區差異看，都需要政府以真誠的、負責任的態度，腳踏實地地去解決問題。而在現行行政管理制度下，雖然各級政府也提供公共服務，但屬於以自我為中心、“恩賜”式、政績式的服務。長此下去，我國經濟的發展就會隨著這些矛盾的積累而放慢，甚至停頓。可見，中國經濟要進一步發展，首先要轉變政府行政的立場，其次才是方法。

　　服務型模式要求各級政府在行政管理上以“顧客”為中心，以提供公共服務為己任，真誠地向企業提供政府幫助，以加快產業結構調整，解決他們需要解決的問題。同時，服務型政府滿腔熱忱地向貧困者提供力所能及的幫助，防止貧困的擴大化和代際轉移。因此，服務型政府行政模式是促進政府行政的立場轉變、深化市場經濟體制改革、推進中國經濟發展的重要措施。

　　(二)它有利於消除官僚主義和浪費，提高政府效率

　　服務型政府是針對我國行政管理上的官僚主義、浪費等缺陷提出來的，它可能是一種政府管理的理想模式。從太平天國起義、孫中山先生的“天下為公”，到共產黨人為人民服務，都追求的是理想社會。社會主義初級階段還存在著貧富矛盾(窮人與富人、地區的貧富差異、城鄉的貧富差異)、人與自然的矛盾(自然資源匱乏、污染等)、人民與政府的矛盾(官僚主義、浪費和腐敗導致的信任危機)等三大矛盾，這些矛盾表明，雖然我們在經濟發展上取得了巨大成績，但距離理想社會還有很大距離。

　　必須指出，理想社會是靠全體人民來建設，而首要的問題是要有一個民主的、負責任的、為民服務的政府。政府走在前面，領導人民去戰勝困難，建設美好明天。服務型政府就是從這一角度提出來的。它體現了“主權在民”原則，並通過將“公共事務管理”變為“公共服務提供”來保障其實施。服務型政府表明，政府不再是高高在上的官僚主義者，而是從“人民需要什麼”來規劃公共服務的，因而是親民的政府。

　　(三)它有利於從根本上治理腐敗問題

　　消除腐敗是中國政治中的一大難題。自政府產生以來，它一直似影如隨。改革開放以來，雖然黨和政府在這方面採取了許多措施，但卻只能治標，難以治本。對於治本，有人從“權錢交易”出發，認為權力是根本原因，然而政府是公共權力組織，消除權力無異於取消政府，這就像“將孩子與髒水一起潑掉”一樣可笑。還有人認為，錢是根本原因，但是，取消錢就等於取消市場經濟制度。雖然這些提法都有道理，卻不可行。

　　現在看來，產生腐敗的原因複雜，但根本原因是行政管理上的官僚主義。從腐敗與政府行政模式的關係看，從統治型政府到管理型政府，都將自己視為高高在上的、以自我為中心的官僚主義組織。政府要維持這一地位，就必須擁有某些特殊的行政資源，特權是產生腐敗的重要原因之一。

　　服務型政府是針對官僚主義提出來的。我們相信，隨著服務型政府行政模式的各種措施的實施，尤其是績效管理和績效評價制度的實施，腐敗問題將會從根本上得到治理。