政策效益

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　　政策效益是指某項政策的投入和產出的比較，即政策成本與政策收益之間的比率。

　　1．政策的產出就是預設公共管理目標的實現程度

　　按照傳統的行政管理理念，行政與政治是二分的，行政機構執行政策，政策制定則完全屬於政治行為過程，政府的義務是用科學的方法嚴格按照科層制的原則執行政策。因此，政策產生何種後果，政策本身是否有效率，並不與行政官員相關，只是政治官員的義務，行政官員除了忠誠於科層制度的要求之外並沒有更多的義務要求。但是，現代行政管理實踐表明，政治與行政二分不僅是不可能的，也是不現實的。行政官員不僅執行決策而且也參與決策過程，都對公共管理目標的實現負有義務。代理理論認為，政府的本質是代表公民意志，對國家公共事務進行管理。既然政府是民意的代表機構，公共官員作為人民權利的代表者，就有責任以最少的社會資源的耗費實現公共生活的目標。如果公共官員的行為動機不出自於公共利益，沒有體現公眾的需要或者沒有更好地實現公共利益，則違背了代理人的意志，也就沒有效益。

　　行政與管理是不同的，行政僅僅是服從與執行命令，管理則指：“(1)取得某些結果，(2)取得這些結果的管理者的個人責任”。新公共管理主義者胡德就特別強調目標對於公共管理的意義。公共管理“需要重視的是目標而非過程”。“委以責任需要明確目標；提高效率要緊緊盯住目標”。對於新公共管理主義者而言，績效是公共管理的生命，公共管理所以需要引入經濟管理理論與私營部門的管理方法，就是因為傳統的管理沒有效率。管理績效如何，就在於管理所預設的目標是否實現，以及實現這一目標所耗費的資源狀況。根據新公共管理這種理解，無疑政策的效益就在預設的目標之中，以及為實現這一目標所耗費的社會資源。因為公共管理的目標與私營部門相比是複雜的，除實現經濟增長之外還有更豐富的內容，所以，政策效益也就不能以政策實施而帶來的經濟增長作為衡量效益的唯一標準，而要以一定時期政府全部公共管理目標的實現作為標準。

　　2．政策投人就是實現預設政策目標所耗費的全部社會資源

　　公共政策的運作都必須耗費一定量的資源，政策投入的計算不能只考慮經濟性的支出，而應當全面計算為了實現某一目標所耗費的全部資源。這些資源既包括有形的資源，又包括了無形的資源。前者比如人力、財力、物力的支出，這些資源的耗費可以用經濟指標加以計算；後者比如政治資源，也就是一定政策實施之後，所付出的政治方面的成本，諸如推行某種政策所造成的社會秩序改變以及公眾對政府的認同與反對。政策投入計算指標體系必須是完整的，而不應當是單一的經濟性的指標，既包括定量性的指標，又包括定性指標，特別是無形的支出無法量化，但不可因其無法量化而在計算政策支出時被排除在外。

　　3．政策效益是綜合的以公平為基礎的效益

　　政策效益是政府作為公共權力機構對社會資源的配置所產生的效益，與市場效益有著本質性的區別。有經濟效益的政策並不見得就一定有效益。對於市場而言，貨幣是其唯一的選票，市場只引導資源流向於出價高的候選人，以實現其效率。“雖然市場機制講求公平，但仍無法保證公平。”①市場機制是公平的，但是市場對社會公平的實現卻是無力的。“看不見的手可以引導我們到達生產可能性邊緣的外圍極限，但是，它並不一定是以可以接受的方式來分配這些產品的。”②市場無法解決社會分配的公平問題，特別是對民主自由的分配更是無法由市場解決。

　　英格拉姆說：“有許多理由說明為什麼政府不同於私營部門。最重要的一條是，對許多公共組織來說，效率不是所追求的唯一目的，還存在其他目標。……在世界許多國家中，公共組織是‘最後的依靠’。它們正是通過不把效率置於至高無上的地位來立足於社會。”政府作為一個公共性的組織，它的目標是實現社會公平，是社會公平實現的最後保障。政府與市場有著不一樣的職責與使命。這種職責與使命是由政府的公共性所決定的。當政府壟斷了公共資源的使用，成為主要的公共產品的生產者時，政府的效益就不只在於微觀的經濟效益，而應當著力於公共產品的提供與公共秩序的維護，保障社會公平公正的實現。

　　這就導致了政策的效益不能是市場的效率，不能只顧投入與產出的比例的數量的算計，而必須從巨集觀上總體把握社會公平與公正，在公平與公正的基礎上實現資源的最優配置，滿足社會絕大多數人對公共產品與公共秩序的需求，給每一個公民提供公平合理的公共環境與公共秩序。因此，政策效益只能是綜合的以公平為基礎的效益，而不是對資源最優配置那樣簡單。

　　第一，政策效益必須以社會公平為基礎，這是政策效益自身內在必然性要求。前面我們談到政策效益與市場效益有著本質性區別，政策效益本質是公共權力效益的表現。公共權力的本質、使命與職責決定了政策效益的本質。馬克思主義認為，國家的產生意味著社會矛盾激化到了這樣的程度，如果不將這些矛盾維持在一定範圍之內，社會秩序將不能再繼續下去了。國家的產生都是為適應社會秩序的建構與維護的需要。黑格爾關於市民社會與國家的辯證法揭示了市民社會本身的局限性。市民社會還不是一個自足的倫理實體，只有經過國家的揚棄，普遍的自足的倫理實體才可以最後得以完成。從現實來看，市場經濟是我們當前發展經濟的必然性的經濟運行機制選擇。

　　市場經濟作為一種資源配置的形式，有著比計劃經濟更高的效率，可以實現資源的最優配置，有利於合理利用資源，也有利於經濟領域積極性與創造性的發揮。但是，從整個社會秩序的生成與調控而言，市場對資源的配置不可避免地有著盲目性、自發性的特點，而且市場競爭必然會導致兩極分化、貧富懸殊等後果，市場的形式的平等必然導致社會不公平狀況出現。所以，市場並不是萬靈的，市場失靈是不可避免的。“政府建設如何適應市場經濟的需要，又具有駕馭市場經濟實現社會公正的能力，是我國政府必須著力解決的關鍵問題之一。”政府作為一種公共權力機構，作為社會公平的實現機制，必須要為社會公平承擔其應然的職責。

　　政府對社會公平的實現主要是通過公共政策對社會資源的分配實現的。由此，作為政策效益表現的政策成果就表現在政策對社會公正的實現程度之上，表現在政策最終促進社會全面發展之上。從長遠的角度看，公平與效率二者並不是魚與熊掌不可兼得，相反，效率的提高有助於社會公平的實現，社會公平的建設與維護可以促進社會生產力長期穩定地發展。如果將社會發展理解為人的全面發展，理解為人與人之間關係的全面發展，理解為社會合作體系的持續發展與世代穩定，社會公平相比效率的要求而言就居於發展的核心地位，社會公平的實現與其實現程度就是衡量社會發展的根本性維度。

　　這樣，政策效益作為公共權力運作結果的表現，就必須以社會公平的實現作為基礎。通過政策的途徑實現社會公平就是要利用政策對社會資源的分配保證社會公平最後得到實現，糾正市場失靈所導致的社會不公。這是市場經濟條件下政府應當承擔的倫理責任。

　　第二，政策效益必須以社會公平為基礎，這是政策公共性的內在必然性要求。政策效益就是政策實施的效果，政策實踐所產生的結果是決定政策是否有效益的前提。如果政策實施所產生的結果與政策預設的目標一致，這樣的政策才是有效益的。相反，如果政策實施的結果與政策預期的目標相左，政策效益就無從說起。從政策預期目標而言，每一項政策都有其特殊的目標，政府政策都是對公共生活具體問題而採取的策略性選擇。政策都具有特殊性，但這並不是說政策沒有任何共性。公共政策是政府針對公共問題，為了實現公共目標而做出的策略性選擇，通過對社會資源的公共性分配，以實現政府對公共管理的目的。政策不是為了少數人利益而採取的措施，而是對公共生活和公共利益做出的政治性安排。政府的任何政策都具有公共性，是為公眾共同生活需要而採取的策略性選擇，根本目標就是要實現公共利益，維護公共生活秩序。

　　因此，公共政策我們可以簡單地說就是為了公眾的政策，是為公眾服務的政策。正因為公共政策具有公共性，因此，政策實踐是否滿足了公眾的利益要求是政策效益的前提性條件。政策效益離不開公共利益的要求，離不開公共生活的要求。從某種程度而言，政策效益就是在公共利益實現方面所獲得的成果。現代社會需要何種公共利益，這是由現代社會本質所決定的。現代社會本質是建立在契約基礎之上的社會合作體系。契約關係對身份關係的取代決定了人與人之問的平等合作地位。正如羅爾斯所說，“分配正義問題永遠是這樣的：基本結構的制度作為一種統一的制度體系應該如何加以調整，以使一種公平的有效的和富有生產力的社會合作體系能夠得以持續、世代相繼”。

　　在這樣一個社會中．社會秩序的穩定與維繫就在於社會基本制度公正，在於社會基本結構對社會資源的公正分配。可以肯定地說，社會公正是現代社會最大的利益，也是合乎所有社會成員的利益要求。對於現代社會而言，公正的要求是多方面的要求，但是平等地對待每一個社會成員，給每一個社會成員最基本的權利保障與生存保障，這是最起碼的最基本的要求。公平雖然不是公正的全部，但是社會公正的核心要求。所以，對社會公平的維護是衡量公共政策是否達到了其預期的目標的一個最重要的方面。公共政策是國家對社會資源的權威性分配，應當體現社會公平的要求。

　　如果政策實踐沒有實現社會公平，或者使社會公平受到侵害，政策就沒有達到其預期的目標，也就無法說這項政策是有效益的，哪怕某種政策的推行雖然促進了社會生產力的增長，但對社會總體的發展而言，其意義並不很大。特別在當前，我們以和諧社會作為執政的基本理念，如果某項政策對社會公平造成人為的破壞，就是對和諧社會目標的背離。所以，政策的公共性決定了政策效益必須以社會公平為基礎，只有建立在社會公平上的效益才是真正有效益的。

　　第三，政策效益以社會公平為基礎，這是現代社會秩序發展的必然性要求。政策效益與政府目標相關，政策效益從某種程度而言就是政府目標的實現，是政府對社會公共管理目標的實現。所以需要對社會公共生活進行管理，就是要建立與維護統治階級所希望的社會秩序。因此，政策實踐不僅要達到政策預期的目標，而且要實現一定社會秩序。政府也總是試圖通過公共政策的實施，推行其預期的社會秩序，或者對某些與其意志不相符的社會秩序進行改造。

　　社會秩序的形成方式有兩種：一種是自發演進的社會秩序，一種是理性建構的社會秩序。前一種秩序是社會進化的產物，是在長期的社會生活中，通過社會基因遺傳的形式逐漸形成的。後一種形式的社會秩序是通過政府有意識的干預，通過政策的推行自覺建立起來的。社會發展是理性演進的結果，是一個自然的歷史過程，自有其發展規律。但是，規律的客觀性並沒有排除人的主觀能動性，政府可以通過理性建構的方式與途徑，自覺地建構社會秩序，以適應人類社會發展的需要。市場秩序是商品經濟長期發展的結果，市場可以促進經濟效率的提高，建立有效的經濟運行秩序。但是，市場並不是萬靈的，市場不僅在資源配置上具有盲目性，而且會產生不利於社會秩序穩定的兩極分化現象。對這些不利因素，自發的市場秩序是不可能解決的，這是政府所以需要存在的理由。政府應當通過政策的實施，對市場秩序進行有效的調節，以建立預期的社會秩序目標。

　　因此，政府對政策的選擇與安排必須以社會公平為基礎，在公平的基礎上促進社會生產力的發展。從另一方面看，一個社會需要何種社會秩序，政府通過政策實踐推行何種社會秩序，這取決於社會的性質及結構。現代社會是一個平等的合作體系，現代社會這種本質性質決定了政府在構建社會秩序方面的責任就是要建立一種公平、平等的社會合作秩序。政府作為一個權力機構，可以憑藉其手中權力強制推行某種社會秩序。政府推行社會秩序的方式就是通過公共政策對社會資源進行分配，而建立某種社會秩序。民主時期政府權力來源於人民權利，政府只是公共意志的代理人，而公共意志在一定程度而言，其實就是應然的社會秩序的要求。

　　因此，現代社會合作秩序決定了政府公共政策必須以社會公平、公正為基礎。政策應當追求經濟效率，但不能脫離社會公平與公正的要求，如果離開了這一點，政府的政策選擇就無法獲得倫理上的辯護。現代社會秩序的要求決定了政策效益必定要以社會公平為基礎，雖然具體政策也會在不同時期在效率與公平之間相機而擇，有時偏重於效率，有時偏重於公平，但最終目標就是要實現社會公平，以公有制為經濟基礎的社會主義國家更是如此。