政策效益

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　　政策效益是指某项政策的投入和产出的比较，即政策成本与政策收益之间的比率。

　　1．政策的产出就是预设公共管理目标的实现程度

　　按照传统的行政管理理念，行政与政治是二分的，行政机构执行政策，政策制定则完全属于政治行为过程，政府的义务是用科学的方法严格按照科层制的原则执行政策。因此，政策产生何种后果，政策本身是否有效率，并不与行政官员相关，只是政治官员的义务，行政官员除了忠诚于科层制度的要求之外并没有更多的义务要求。但是，现代行政管理实践表明，政治与行政二分不仅是不可能的，也是不现实的。行政官员不仅执行决策而且也参与决策过程，都对公共管理目标的实现负有义务。代理理论认为，政府的本质是代表公民意志，对国家公共事务进行管理。既然政府是民意的代表机构，公共官员作为人民权利的代表者，就有责任以最少的社会资源的耗费实现公共生活的目标。如果公共官员的行为动机不出自于公共利益，没有体现公众的需要或者没有更好地实现公共利益，则违背了代理人的意志，也就没有效益。

　　行政与管理是不同的，行政仅仅是服从与执行命令，管理则指：“(1)取得某些结果，(2)取得这些结果的管理者的个人责任”。新公共管理主义者胡德就特别强调目标对于公共管理的意义。公共管理“需要重视的是目标而非过程”。“委以责任需要明确目标；提高效率要紧紧盯住目标”。对于新公共管理主义者而言，绩效是公共管理的生命，公共管理所以需要引入经济管理理论与私营部门的管理方法，就是因为传统的管理没有效率。管理绩效如何，就在于管理所预设的目标是否实现，以及实现这一目标所耗费的资源状况。根据新公共管理这种理解，无疑政策的效益就在预设的目标之中，以及为实现这一目标所耗费的社会资源。因为公共管理的目标与私营部门相比是复杂的，除实现经济增长之外还有更丰富的内容，所以，政策效益也就不能以政策实施而带来的经济增长作为衡量效益的唯一标准，而要以一定时期政府全部公共管理目标的实现作为标准。

　　2．政策投人就是实现预设政策目标所耗费的全部社会资源

　　公共政策的运作都必须耗费一定量的资源，政策投入的计算不能只考虑经济性的支出，而应当全面计算为了实现某一目标所耗费的全部资源。这些资源既包括有形的资源，又包括了无形的资源。前者比如人力、财力、物力的支出，这些资源的耗费可以用经济指标加以计算；后者比如政治资源，也就是一定政策实施之后，所付出的政治方面的成本，诸如推行某种政策所造成的社会秩序改变以及公众对政府的认同与反对。政策投入计算指标体系必须是完整的，而不应当是单一的经济性的指标，既包括定量性的指标，又包括定性指标，特别是无形的支出无法量化，但不可因其无法量化而在计算政策支出时被排除在外。

　　3．政策效益是综合的以公平为基础的效益

　　政策效益是政府作为公共权力机构对社会资源的配置所产生的效益，与市场效益有着本质性的区别。有经济效益的政策并不见得就一定有效益。对于市场而言，货币是其唯一的选票，市场只引导资源流向于出价高的候选人，以实现其效率。“虽然市场机制讲求公平，但仍无法保证公平。”①市场机制是公平的，但是市场对社会公平的实现却是无力的。“看不见的手可以引导我们到达生产可能性边缘的外围极限，但是，它并不一定是以可以接受的方式来分配这些产品的。”②市场无法解决社会分配的公平问题，特别是对民主自由的分配更是无法由市场解决。

　　英格拉姆说：“有许多理由说明为什么政府不同于私营部门。最重要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是所追求的唯一目的，还存在其他目标。……在世界许多国家中，公共组织是‘最后的依靠’。它们正是通过不把效率置于至高无上的地位来立足于社会。”政府作为一个公共性的组织，它的目标是实现社会公平，是社会公平实现的最后保障。政府与市场有着不一样的职责与使命。这种职责与使命是由政府的公共性所决定的。当政府垄断了公共资源的使用，成为主要的公共产品的生产者时，政府的效益就不只在于微观的经济效益，而应当着力于公共产品的提供与公共秩序的维护，保障社会公平公正的实现。

　　这就导致了政策的效益不能是市场的效率，不能只顾投入与产出的比例的数量的算计，而必须从宏观上总体把握社会公平与公正，在公平与公正的基础上实现资源的最优配置，满足社会绝大多数人对公共产品与公共秩序的需求，给每一个公民提供公平合理的公共环境与公共秩序。因此，政策效益只能是综合的以公平为基础的效益，而不是对资源最优配置那样简单。

　　第一，政策效益必须以社会公平为基础，这是政策效益自身内在必然性要求。前面我们谈到政策效益与市场效益有着本质性区别，政策效益本质是公共权力效益的表现。公共权力的本质、使命与职责决定了政策效益的本质。马克思主义认为，国家的产生意味着社会矛盾激化到了这样的程度，如果不将这些矛盾维持在一定范围之内，社会秩序将不能再继续下去了。国家的产生都是为适应社会秩序的建构与维护的需要。黑格尔关于市民社会与国家的辩证法揭示了市民社会本身的局限性。市民社会还不是一个自足的伦理实体，只有经过国家的扬弃，普遍的自足的伦理实体才可以最后得以完成。从现实来看，市场经济是我们当前发展经济的必然性的经济运行机制选择。

　　市场经济作为一种资源配置的形式，有着比计划经济更高的效率，可以实现资源的最优配置，有利于合理利用资源，也有利于经济领域积极性与创造性的发挥。但是，从整个社会秩序的生成与调控而言，市场对资源的配置不可避免地有着盲目性、自发性的特点，而且市场竞争必然会导致两极分化、贫富悬殊等后果，市场的形式的平等必然导致社会不公平状况出现。所以，市场并不是万灵的，市场失灵是不可避免的。“政府建设如何适应市场经济的需要，又具有驾驭市场经济实现社会公正的能力，是我国政府必须着力解决的关键问题之一。”政府作为一种公共权力机构，作为社会公平的实现机制，必须要为社会公平承担其应然的职责。

　　政府对社会公平的实现主要是通过公共政策对社会资源的分配实现的。由此，作为政策效益表现的政策成果就表现在政策对社会公正的实现程度之上，表现在政策最终促进社会全面发展之上。从长远的角度看，公平与效率二者并不是鱼与熊掌不可兼得，相反，效率的提高有助于社会公平的实现，社会公平的建设与维护可以促进社会生产力长期稳定地发展。如果将社会发展理解为人的全面发展，理解为人与人之间关系的全面发展，理解为社会合作体系的持续发展与世代稳定，社会公平相比效率的要求而言就居于发展的核心地位，社会公平的实现与其实现程度就是衡量社会发展的根本性维度。

　　这样，政策效益作为公共权力运作结果的表现，就必须以社会公平的实现作为基础。通过政策的途径实现社会公平就是要利用政策对社会资源的分配保证社会公平最后得到实现，纠正市场失灵所导致的社会不公。这是市场经济条件下政府应当承担的伦理责任。

　　第二，政策效益必须以社会公平为基础，这是政策公共性的内在必然性要求。政策效益就是政策实施的效果，政策实践所产生的结果是决定政策是否有效益的前提。如果政策实施所产生的结果与政策预设的目标一致，这样的政策才是有效益的。相反，如果政策实施的结果与政策预期的目标相左，政策效益就无从说起。从政策预期目标而言，每一项政策都有其特殊的目标，政府政策都是对公共生活具体问题而采取的策略性选择。政策都具有特殊性，但这并不是说政策没有任何共性。公共政策是政府针对公共问题，为了实现公共目标而做出的策略性选择，通过对社会资源的公共性分配，以实现政府对公共管理的目的。政策不是为了少数人利益而采取的措施，而是对公共生活和公共利益做出的政治性安排。政府的任何政策都具有公共性，是为公众共同生活需要而采取的策略性选择，根本目标就是要实现公共利益，维护公共生活秩序。

　　因此，公共政策我们可以简单地说就是为了公众的政策，是为公众服务的政策。正因为公共政策具有公共性，因此，政策实践是否满足了公众的利益要求是政策效益的前提性条件。政策效益离不开公共利益的要求，离不开公共生活的要求。从某种程度而言，政策效益就是在公共利益实现方面所获得的成果。现代社会需要何种公共利益，这是由现代社会本质所决定的。现代社会本质是建立在契约基础之上的社会合作体系。契约关系对身份关系的取代决定了人与人之问的平等合作地位。正如罗尔斯所说，“分配正义问题永远是这样的：基本结构的制度作为一种统一的制度体系应该如何加以调整，以使一种公平的有效的和富有生产力的社会合作体系能够得以持续、世代相继”。

　　在这样一个社会中．社会秩序的稳定与维系就在于社会基本制度公正，在于社会基本结构对社会资源的公正分配。可以肯定地说，社会公正是现代社会最大的利益，也是合乎所有社会成员的利益要求。对于现代社会而言，公正的要求是多方面的要求，但是平等地对待每一个社会成员，给每一个社会成员最基本的权利保障与生存保障，这是最起码的最基本的要求。公平虽然不是公正的全部，但是社会公正的核心要求。所以，对社会公平的维护是衡量公共政策是否达到了其预期的目标的一个最重要的方面。公共政策是国家对社会资源的权威性分配，应当体现社会公平的要求。

　　如果政策实践没有实现社会公平，或者使社会公平受到侵害，政策就没有达到其预期的目标，也就无法说这项政策是有效益的，哪怕某种政策的推行虽然促进了社会生产力的增长，但对社会总体的发展而言，其意义并不很大。特别在当前，我们以和谐社会作为执政的基本理念，如果某项政策对社会公平造成人为的破坏，就是对和谐社会目标的背离。所以，政策的公共性决定了政策效益必须以社会公平为基础，只有建立在社会公平上的效益才是真正有效益的。

　　第三，政策效益以社会公平为基础，这是现代社会秩序发展的必然性要求。政策效益与政府目标相关，政策效益从某种程度而言就是政府目标的实现，是政府对社会公共管理目标的实现。所以需要对社会公共生活进行管理，就是要建立与维护统治阶级所希望的社会秩序。因此，政策实践不仅要达到政策预期的目标，而且要实现一定社会秩序。政府也总是试图通过公共政策的实施，推行其预期的社会秩序，或者对某些与其意志不相符的社会秩序进行改造。

　　社会秩序的形成方式有两种：一种是自发演进的社会秩序，一种是理性建构的社会秩序。前一种秩序是社会进化的产物，是在长期的社会生活中，通过社会基因遗传的形式逐渐形成的。后一种形式的社会秩序是通过政府有意识的干预，通过政策的推行自觉建立起来的。社会发展是理性演进的结果，是一个自然的历史过程，自有其发展规律。但是，规律的客观性并没有排除人的主观能动性，政府可以通过理性建构的方式与途径，自觉地建构社会秩序，以适应人类社会发展的需要。市场秩序是商品经济长期发展的结果，市场可以促进经济效率的提高，建立有效的经济运行秩序。但是，市场并不是万灵的，市场不仅在资源配置上具有盲目性，而且会产生不利于社会秩序稳定的两极分化现象。对这些不利因素，自发的市场秩序是不可能解决的，这是政府所以需要存在的理由。政府应当通过政策的实施，对市场秩序进行有效的调节，以建立预期的社会秩序目标。

　　因此，政府对政策的选择与安排必须以社会公平为基础，在公平的基础上促进社会生产力的发展。从另一方面看，一个社会需要何种社会秩序，政府通过政策实践推行何种社会秩序，这取决于社会的性质及结构。现代社会是一个平等的合作体系，现代社会这种本质性质决定了政府在构建社会秩序方面的责任就是要建立一种公平、平等的社会合作秩序。政府作为一个权力机构，可以凭借其手中权力强制推行某种社会秩序。政府推行社会秩序的方式就是通过公共政策对社会资源进行分配，而建立某种社会秩序。民主时期政府权力来源于人民权利，政府只是公共意志的代理人，而公共意志在一定程度而言，其实就是应然的社会秩序的要求。

　　因此，现代社会合作秩序决定了政府公共政策必须以社会公平、公正为基础。政策应当追求经济效率，但不能脱离社会公平与公正的要求，如果离开了这一点，政府的政策选择就无法获得伦理上的辩护。现代社会秩序的要求决定了政策效益必定要以社会公平为基础，虽然具体政策也会在不同时期在效率与公平之间相机而择，有时偏重于效率，有时偏重于公平，但最终目标就是要实现社会公平，以公有制为经济基础的社会主义国家更是如此。