招投標監管

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什麼是招投標監管[1]

  招投標監管是由監管機構就市場主體遵守招投標領域的法規、規範性文件標準或規範及合同履約等狀況實行監督與管理,採集資質資格、經營狀況安全管理質量管理、社會責任以及誠信信息等方面的具體行為記錄和工程業績等信息,做出守法履約情況的監管評價,同時對各個主體的上述行為事實進行認定、評價其檔次、生成評價等級和監管提示,並實施差別化監管制度和措施等一系列行為。

  一、招投標監管的經濟學解釋

  經濟學中的招投標監管,是行為者為了實現預期的政府公共工程服務大眾、受益於民的長遠目的,針對容易出現紕漏的招投標環節,採取一系列有利於更好地完成招投標組織活動、促進增產節能目的行為,它最終的反映形式是招投標組織者以最小政府資金的投入,實現公共工程社會效益或經濟效益的最大化。招投標監管體現的是招投標過程的公正、合理以及杜絕資源的浪費和民眾對於公共工程的好評及認可。招投標監管涉及到相關環境因素、制度岡素以及監管方與被監管方的職責與道德風險等多方面因素。監管能否實施以及實施的效果大小,首先要取決於本身的環境因素與制度安排。這可以從行業的特征進行分析。在一個完全壟斷行業內,要取得滿意的監管效果,幾乎是不可能的。因為壟斷行業內部,任何人員、要素、資源配置都處於一種無競爭、無威脅、無挑戰的局面,幾乎沒有任何選擇餘地,整個監管體系也難以成型,即使制定了監管制度,也形同虛設,並不能真正發揮作用。監管的頻度、效度與理想狀態的差距是無法消除的,因為壟斷行業的特性決定了監管制度不可避免地與自身的外部或內部環境產生衝突,甚至這種衝突還是不可調和的,任何折中性的妥協,都將導致壟斷行業的變革,要麼監管失敗,要麼壟斷行業的破冰。完全競爭行業又是另外一番情況。由於競爭行業本身充滿了競爭對手,迫使每個企業、個人都是使出渾身解數,去博得市場的份額:在政策與法律規制面前,理性的經營者是不會冒著被對手抓住把柄、被監管者驅逐出競爭市場風險而採取違法、違規行為的,一切只能依照市場的需求,通過提高產品質量服務質量品牌知名度等方面,在競爭中取勝。大多數情形是介於完全壟斷與完全競爭之間。在這種市場環境下,行業不存在寡頭壟斷的特點,也不是完全競爭的透明,在壟斷與競爭交織的環境下,大部分經營者信守做事、做人的準則,守法經營,按法律的規章辦事,以優質的產品服務取勝;而另一些經營者,投機取巧,專門鑽法律或規章制度的空子,與掌握權利的管理部門互相勾結,通過賄賂利誘等不法方式,擠壓競爭對手,達到占領市場的目的。這種行業的環境特點,決定了行業監管的高難度,對於監管水平的要求也較高,行業監管的成本同樣加大。

  二、招投標監管的動因分析

  產生招投標監管的行為,有其存在的必然性與合理性。從近年的政府公共工程招投標實踐效果來看,在工程項目的招投標環節存在許多的弊端,造成投資效果不佳,甚至於浪費了大量的國家財力,嚴重者還產生了造成危害社會公共安全“豆腐渣”工程,主導項目的建設管理者從中扮演的角色值得深刻的反思。誠然,項目的失敗或運作效果欠佳與管理者的思想意識、業務能力相關,但更為重要的是,對於控制和防範違法行為的公共工程投資監督管理環節的失敗是造成項目失控的更為關鍵的因素。從防範和制約非理性決策與運作的角度出發,充分發揮招投標監管對項目過程的控製作用,具有很重要的意義。項目的推進,根源在於招投標環節的控制得當。監管體系是否完善,監管制度是否具有充分的覆蓋面,監管職責是否全面,監管渠道是否暢通,監管者的業務能力、知識結構是否滿足本工程項目的監管需求,即監管需求與監管實踐是否匹配都制約著監管效果,也衡量組織管理者對項目的控制力度。監管工作是一個涉及到多方相互制約、相互平衡的制度設計,從人員安排、崗位設置、成員的隸屬度等方面都要涉及某一方面、某一部門的利益,個別部門利益會受損,群體效應和整體利益會得到放大,最終於國家、社會都是利遠遠大於弊。

招投標監管的主體與客體

  招投標監管分為主體與客體。主體即為招投標監管實施的當事人,按照當事人的情形,可以分為監管者、被監管者以及除此之外的第三方。監管者即是作為對整個招投標行為實施防範、觀察、控制和糾偏的責任者或管理者,他的主要職責就是隨時察覺招投標活動中的不良意圖、不當方式和查處違規、違法行為,避免工程項目招投標的繼續沉淪。被監管者本身的職責定位是在實現單位或個人的價值過程中,遵守國家、地方及行業的法律法規,按照社會公德允許的行為範式參與公共工程招投標活動,去完成工程招投標目標。作為被監管者,一切行動都是建立在自身行業自律的基礎上。第三方則是在監管者和被監管者之外,與上述兩類人沒有隸屬關係和利益依存關係的團體或個人。他本身並沒有賦予特定的職責,但一個公民的正義感使他對於自身察覺的招投標過程中存在問題進行分析,將不利情形及時反饋給監管者,這是一個對社會公眾利益負責的群體,他的存在彌補了監管者或被監管者對於監管項目的模糊認識,部分地消解了“當局者迷”的困惑,作為必然選擇,此種職能很大程度上也演變為監管者行動方式中的一種。從主體層面看監管者與被監管者兩者之問是一對矛盾體,從經濟學的原則出發,監管者與被監管者之間是一種零和博弈的狀態,一方經濟利益的存在必然以另一方經濟利益的喪失為代價,並不存在一個雙方都能夠實現利益最大的博弈均衡點,這一經濟學特性決定了政府公共工程監管上作為監管者與被監管者之間從經濟利益角度看的相互矛盾性。但這種矛盾的產生是由於被監管者者企圖以不法手段違背國家、地方的法律法規來獲得自己的超額利潤為基礎的,是一種不當得利。公平的市場經濟法則要求這種不當得利越小越好。從根本上講,監管機構的存在、監管人員盡職的目的就是為了消除這種不當得利,甚至要懲罰這種為獲取不當得利而採取的違規、違法行為。這種主體之間的對立性,放在整個社會全局利益的角度來說,並不矛盾。監管機構維護的是社會大眾的利益,看護的是社會的共同財富,而這種共同財富是由一個個團體、個人、企業等構成的,當不法分子的個人非法利益受到遏制的同時,其他群體即將面臨流失的財產就得到了及時的保護,保證了社會整體財富的均衡和安全。從這個層面講,監管者與被監管者之間具有統一性的一面。作為主體中的第三方,雖然它獨立於監管者與被監管者之外,但其行為的出發點無疑是維護社會公平、正義和社會公眾的利益,在某種程度上也是行使了監管者的職責,正面效應強化一點,第三方就會成為監管者的親密盟友,也就是被監管者不法行為的對頭。第三方監督,實質上就是社會監督。但由於信息不公開,對於項目招投標實施過程中的工期、公示等管理行為,社會公眾很難實施有效的監督,很難判斷存在的問題,從而出現為謀取部門利益、個人私利而損害公眾利益的行為。翻為解決這一問題,可以通過引入建設工程招投標可信度評價的方法,根據工程招投標活動本身的內在要求,從完備性、合理性、一致性這三個方面對招投標活動可信度進行評價。監管者、被監管者、第三方之間的關係如圖1所示。

Image:监管者、被监管者、第三方之间的关系.jpg

  監管中的客體主要是指監管工作中的事件本身以及所依存的外部環境。這種客體不但與監管中的當事人存在聯繫,更重要的在於所監管的事項本身(如工程項目本身)以及監管時所存在的周邊政治、經濟法律環境等因素。政府工程項目本身的投資規模投資方式、資金劃撥的程式、項目達到的要求和效果以及項目所處的位置,對周邊民眾的影響等因素,構成了項目本身的多元特征,這種多元特征是監管中客體的一個重要特點,因為項目本身的複雜程度、投資大小、公眾受益程度對於監管主體的行動方式、行為準則等將產生重大影響。由於監管本身也有成本代價,對於投資大、影響深遠的公共工程項目,監管機構自然將投入較大的人力、財力、物力,以確保政府項目的有效實施;而對於社會影響小、公眾關心程度不足的項目,出於節約監管資源的角度,監管機構在策略選擇、人員配置等方面都會有所區別,避免對不同的監管對象採取千篇一律的監管方式和監管手段。所以,客體中的項目實際情況是構成監管客體極為重要的組成部分,項目情況反映了監管工作的迫切性、必要性和重要性,避免無謂的監管成本的增加。此外,監管客體中的另一方面是監管項目所依存的外部環境。這種外部環境並非自然地理環境,而是指監管對象所處的政治環境經濟環境、法律環境和科學環境的綜合體,是一種軟體制和軟科學為主導的軟環境。對項目的監管離不開所處的環境,不同政治體制、經濟發展水平與階段、寬鬆程度不一的法律環境都會對監管機構的監管行為產生很大影響,監管的工作內容、方式、要點都取決於現階段的政治、法律、經濟發展的特點,同時也受所處階段科技發展水平的制約,因為監管手段依托於科技力量的發達程度,先進的科技為監管工作的便利創造了有利條件,監管工作的高效性也呼喚科技進步給予有力的支持。這些軟環境對於監管工作的展開必不可少。

招投標監管主體影響因素構成

  招投標監管主體包含的監管人、被監管人與第三方,他們對監管效果實施的影響,受以下幾方面的約束:第一,法律、職責意識。法律、職責意識的強弱,導致對於監管工作的認識是否深刻。對於監管人或被監管人,強化法律、職責意識,能夠使其更好地從社會公眾的角度,從維護國有資產、國家財產方面出發,理清自身的工作思路,腳踏實地地做好監管工作。“思維決定行動”,法律職責意識淡薄者,必然在監管的創新以及技能的運用方面有所欠缺。最為關鍵的是法律職責意識的淡薄,直接決定了管理理念和監管行動的遲緩,從而導致監管的滯後和失敗。如果在這方面,監管人和被監管人都能夠深刻認識到監管的實際意義和有效率監管模式的創新,發揮監管作用將容易得多。第二,業務水平、知識結構等充分有效性。監管主體的業務水平、知識結構是否能夠與被監管的項目相匹配,會對項目監管產生積極的影響。從監管人員的角度看,業務水平較高、相關監管經驗充足,則對被監管項目的內涵與實質把握得較好,就能夠充分發揮監管作用。反之,如果業務能力、知識結構難以應付被監管項目的日常巡查和監督的要求,監管的障礙必然要遠遠地加大。同樣,被監管對象的業務知識水平也很重要。試想,如果被監管對象對於項目如何組織、如何有效實施都含糊不清,對被監管內容難以抓住重點,必然會阻礙監管者對於被監管對象的監督和控制,削弱監管者的影響力,甚至造成監管者的錯誤。因為監管者與被監管者之間在業務水平、技能掌握等方面都必須平衡發展,任何一方業務水平的欠缺,都將對監管工作造成被動,延緩項目順利進展。兩者之間,需要加大相互的契合度,才能更有利於監管工作的順利進行。

招投標監管客體影響因素構成

  招投標監管客體包含兩個方面,一方面是監管項目本身。影響監管效果的監管項目本身的因素有以下幾個:

  第一,項目本身的複雜性。項目本身如果較複雜,存在較多易變因素,監管的難度將增加,監管的時效性和效果的顯示性將變得更加滯後,甚至容易誤導監管的工作思路。

  第二,項目的成熟度如果項目本身要具備的上馬條件都已具備,那項目的監管將容易得多,如果項目本身還很不完善,不宜馬上實施,那項目的實施過程將變得困難重重,依托於項目本身的監管也將如履薄冰,難以在短時間內見到監管工作的成效。

  第三,監管項目的投資大小。監管項目投資大小,客觀地反映了政府部門對於該項目重視程度的大小以及對於經濟、社會發展的影響大小,政府的政績(如實現GDP等)很大程度上通過項目投資大小來進行計量。項目投資額大,受政府重視程度高,項目的完備性方面將得到更好地補充與支撐,為更好地進行項目監管創造了有利條件。

  第四,投資資金的來源與劃撥形式。對於政府全額財政出資的工程,由於資金來源渠道固定,對資金的管理方式唯一,較容易進行資金的監控,監管需要花費的人力、物力也比較少,監管成本就比較低。對於雖屬於政府公共工程,但投資方式不是單獨由財政核算支出,而是包含有其他方式的投資,因其投資渠道較多,資金構成較複雜,監管需要考慮的因素更多,監管障礙也會增加,監管效果的發揮會更加難以預控。

  第五,項目擬產生的效果。項目擬產生的效果也反映了項目的緊迫程度。項目產生的效果越優良,表明項目的重要性越大。同等投資額的項目,如果項目擬實現的效果更大,則投入監管的強度將增大,監管成本在增加,監管的方向性雖然更加明確,但在監管的策略選擇上將更加緊密結合項目的具體特征進行。

  監管項目客體的另一方面是監管項目所依存的外部環境。外部環境所包含的因素有以下幾個:      第一,政治環境。一個項目所處的政治環境如果是充分鼓勵項目的自主性,那對於項目的進展是大有益處的,但如果此種政治環境過分強調項目的自主性,而對項目的受控性或監管的需求有所降低,那監管的效果自然就會大打折扣。如果政治環境所要求的項目更加公正、透明,即在項目的進展與合理合法、有效方面齊頭併進的情況下,項目監管的重要性將得到強化。由此可以看出,項目的監管效果與政治環境的關係較大。要求嚴格、政治意味濃厚的項目,監管的手段將更加豐富,監管的措施也將更為完備。

  第二,經濟環境。經濟環境的好壞,直觀上講,決定了項目資金的來源,為項目的正常開展提供了可靠的保證。適中的經濟環境,對於公共工程的監管大有益處。過於寬鬆的經濟環境,容易造成對項目監控工作的忽視和弱化。因為過於充足的資金,淡化了項目運作成本方面的考量,從而使得項目監管的迫切性得到弱化。但如果經濟環境過於緊張,項目運作資金很難得到保證,同樣會對項目監管工作產生不利影響。因為資金的不足,造成監管工作原動力的喪失,項目監管將僅僅停留在口頭階段,而難以對實際的日常監管工作進行有效的跟蹤。經濟環境的寬鬆和收緊,都應保持在一個適宜的尺度上,這個度的把握取決於監管工作的需要

  第三,法律環境。要從根本上構建一套防範工程招投標偏離正常軌道的法律體系,充分體現項目建設管理的有序性、公平合理性、效能型,對於違規、違法現象的懲處與工程招投標或建設本身的進程相吻合,以便更好地保障、落實項目的正常推進和發揮社會經濟效益。這種法律體系,不能出現不相兼容的法律。目前,我國政府工程招投標實踐遇到的一些困難以及存在的一些問題,究其原因,最根本的還是法律的困境,即是由現存的法律和制度框架導致的。例如,《政府採購法》《招標投標法》立法的宗旨是一致的,但某些內容相互衝突。《政府採購法》規定,政府採購包括工程採購,但它同時又規定,政府採購工程進行招標投標的,適用《招標投標法》。針對具體政府項目,在適用《政府採購法》與《招標投標法》上存在矛盾。律環境考慮的是兩方面的內容,一方面在立法層面保障政府投資的民生工程(公共工程)能夠按照法定。的演進程式逐步開展並順利完成,這是法律對項目基本的一個保障功能。另一方面,法律要對實施項目建設或招投標管理的人員實行有效控制,防範參與人員在項目建設招投標階段進行有悖於項目運行規律、有悖於法律、道德和社會準則的行為,規範他們彼此之間在項目進程中的言行,達到項目建設高效、優質的效果。在這一方面,法律的完善工作直接影響到政策的執行以及項目監管工作的程式、操作模式、防範應對措施以及效果反饋評價。

監管主體作用於客體之上的因素分析

  在特定的監管項目上,作為監管主體的監管人對於項目監管產生的影響,與下麵一些因素密切相關:

  第一,監管手段的豐富化。監管人行使監管職權時,如果僅僅是以事後檢查反饋的方式去對項目的實施效果與合理、合法性進行監管,監管對象一些本該暴露的問題,由於監管方式的滯後性,往往在最應該得到制止和糾偏的環節沒有得到糾正,造成下一階段的失控。監管的手段應結合監管問題的情況,從過程到結果多方面、多角度進行監管。監管過程表明瞭監管方向,對於監管項目的運作情況與產生的實際結果具有重大指導意義。偏離過程監管的結果檢查,只能是“亡羊補牢”式的監管,難以起到“未雨綢繆”的監管效用,對於剋服項目開展過程中的不足和弊端也起不到“立桿見影”的效果。過程與結果的統一應逐步在項目的日常監管中得到深刻的體現。在監管工具的採用上,信息化管理則是遏制招投標腐敗的有效手段之一。

  第二,監管工作的常態化。監管工作是一項系統、全面的工程,從項目的規劃、組織實施、投入運營、產生效率等方面都要有常態化的操作方式,局限於某一時刻、某一階段的監管是不嚴格的監管,難以起到“防微杜漸”的作用,因為違法、違規並不是某一瞬間才出現的動作,而是在制度或規章有漏洞,管理或監管人員有疏忽的過程中不斷積累起來的違法或違規。在一個完整的監管鏈條上,常態構成了監管的核心體系,所有監管的內容、要點和方式方法都要以日常化為基礎,通過監管的日常化,避免監管過程中細節的疏忽遺漏,對於違規者的行為隨時起到糾察作用。監管工作的常態化不但能起到發現問題的作用,還能夠通過日常的監管總結分析下一階段監管工作的重點,使得監管工作更有針對性、有重點、有銜接層次。

  第三,監管的頻度與頻率監管工作的頻率與頻度如何把握,取決於監管機構、人員素質與監管對象(項目)的重要程度,難以統一。既然監管工作是建立在以日常化基礎之上,監管工作的頻率無疑也應在一定程度上得到保證。頻度高,監管這張大網覆蓋的範圍就更加廣闊,出現紕漏的可能性就較小,監管達到的效果也能夠相應地得到提高,但也會引起監管成本的增加。如果項目本身的重要性和完備性不足以投入那麼高的監管成本,則監管投入顯得浪費,在監管上也沒有達到理想的投入與產出的均衡狀態。反之,如果項目極為重大,而監管的頻率卻不足以支撐日常所需要的監管頻率,那監管的初衷無法實現,監管工作也是失敗的。監管頻率的界定是一項很重要的工作,初步研究表明監管實施的效果與被監管的頻率之間在一定階段是呈現正相關特性,超過這一定階段,監管頻率的增加並不能導致監管工作效果的實質性增加,僅僅將監管效果維持在一定的水平。合理的監管頻率應該定位於在監管效果與頻率呈現正相關的時候,而在恆定階段不應該盲目增加監管的頻率,因為那樣只會造成不必要的監管資源的浪費。

  第四,監管機構的隸屬度。監管機構的隸屬度主要表明監管機構與被監管對象的上級管理部門之間是否有行政隸屬關係。若監管機構是上級主管部門的一個下屬機構,對同級建設項目的監管必然受到同一系統內的相互制約,監管的出發點和行動方式都難免會受到行政偏好影響,難以達到理想的監管效果。如果監管機構獨立於監管對象上級之外,監管準則與行為方式都無需面對監管對象的上級部門,監管的手段和採取的措施也將公平合理、有效得多,監管工作的成效就更容易得到突出和顯示,監管成功的可能性將大大增加。這就要求,組織監管機構時,要絕對避免隸屬於監管對象這一行業系統,從人員構成、機構組建等方方面面都要切斷監管機構與被監管對象在行政隸屬度、經濟利益等方面的聯繫,切實擔當起獨立監管人的職責。

  第五,監管體制的統一性。監管體制化的統一性主要體現在各個監管機構是否獨立監管、在職能上是否存在一定範圍的交叉。監管的業務職責存在交叉,對同一監管對象的認識難免會出現分歧,這對於被監管對象的監管工作是沒有益處的。同一問題可能出現多方監督、多方負責的局面,而有些問題可能任何一方都沒有監管到位,造成監管工作細部環節的缺失和漏位。監管體制的統一性還體現在監管機構行使監管職責時是否採用同~法律規範或同一處罰標準。如果各自監管機構對同一問題採用不同標準或法律規範,監管對象存在問題的定性認定將是一項含糊不清的事項,對監管體系的完備統一性會造成巨大的破壞。監管體制要做到統一性需要在監管機構上做到統一以及在監管準則上統一。對待同一問題,處罰措施和標準等方面做到完整的統一。研究表明,監管體制的統一性與被監管對象的監管效果之間呈現一定程度的正相關,即監管體制統一性越強,監管達到的實質性效果越好,而監管體制統一性較差的監管項目,監管能達到的效果呈現最低點。

  第六,監管績效評估考核機制的完備性。監管工作作為對被監管對象的監督和糾察,其實施的效果要通過項目產生的效益(含未出現問題)以及日常監督績效兩個方面來加以考評。獨立於日常監管績效考評而僅僅在項目完工投產、產生社會經濟效益以後才加以衡量,不利於調動監管機構人員的監管積極性,無法挖掘監管人員的業務工作潛力,對於被監管工作效果的拓展沒有益處。在平常工作中,做好對監管績效評估工作,有助於監管人員總結分析監管工作中的得失,推廣其中有益的監管方式和經驗,促進自身業務水平和素質的提高,提升監管工作的效率質量。同時,開展日常的監管績效評估考核工作有利於察覺容易疏忽的監管環節和監管細節,防止監管對象違規出軌。實踐證明,監管績效評估考核體系的完備程度與監管工作密切相關。績效評估體系完備的,監管工作的成效一般情況也較好。而監管績效評估考核體系缺失或不完備的機構,監管效能將難以達到監管的初衷和要求。監管績效評估考核體系,註重監管“績與效”兩者之間的關係,既強調監管工作的結果“績”,也重視監管工作過程中產生的“效”,即“效率”與“效果”,沒有效率的監管或者沒有成績的監管,都是有瑕疵的、不夠優化的,都不能歸類為有效的監管。“績”與“效”兩者的相互統一,構成了監管工作的有效性和實用性,既不浪費監管資源與成本,也不讓被監管項目因為人為的失誤或違規導致國有資產、資金的流失與浪費。監管工作的績效評估考核體系還要強調考核後的激勵問題。對於監管評估中成績突出的,應在物質或精神層面給予一定的激勵,用以保持或激發監管人員高昂的鬥志和飽滿的工作熱情,而對於監管工作中平庸甚至出現差錯的人員,除了助其分析原因、總結提高外,應給予一定的懲罰,以體現監管工作的嚴肅性和獎罰結合的統一性。完備的監管考核體系要將實現監管考核全員無差錯作為監管工作的最終目標。

  第七,監管工作的可追溯性。監管工作比較特殊,不像工業產品有一個標準的定式,整個生產流程、原料配備按統一的模式生產,因為被監管對象總是千差萬別,項目本身具備的條件與特征也是各不相同,呈現出多樣性的一面。但這並不能說明監管工作就具有隨意性的特征,恰恰要求監管工作在基本的規則和處理原則基礎上,應該根據每一個監管項目的具體特征,去分析羅列監管重點與監管要素。針對每個不同的監管項目具體抓好監管要素的管理,並不斷將整個過程呈現出的情況動態地記錄整理,即是反映了監管工作的可追溯性。通過可追溯性,監管人員可以隨時分析掌握監管的動態,對每一環節監管的狀態與實際效果有一個清晰的認識,從而為避免監管工作的失效和誤差,奠定基礎。要實現監管工作的可追溯性,須要強化監管工作的日常記錄與分析。對於出現的動態化監管特點和狀況,要加以分析並做好歸類整理、存檔工作,實現整體資料的完備與齊全、可追溯性強。

參考文獻

  1. 林乃善.招投標監管行為分析.經濟與管理(月刊).2011年1月 第25捲第l期

  

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