招投标监管

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什么是招投标监管[1]

  招投标监管是由监管机构就市场主体遵守招投标领域的法规、规范性文件标准或规范及合同履约等状况实行监督与管理,采集资质资格、经营状况安全管理质量管理、社会责任以及诚信信息等方面的具体行为记录和工程业绩等信息,做出守法履约情况的监管评价,同时对各个主体的上述行为事实进行认定、评价其档次、生成评价等级和监管提示,并实施差别化监管制度和措施等一系列行为。

  一、招投标监管的经济学解释

  经济学中的招投标监管,是行为者为了实现预期的政府公共工程服务大众、受益于民的长远目的,针对容易出现纰漏的招投标环节,采取一系列有利于更好地完成招投标组织活动、促进增产节能目的行为,它最终的反映形式是招投标组织者以最小政府资金的投入,实现公共工程社会效益或经济效益的最大化。招投标监管体现的是招投标过程的公正、合理以及杜绝资源的浪费和民众对于公共工程的好评及认可。招投标监管涉及到相关环境因素、制度冈素以及监管方与被监管方的职责与道德风险等多方面因素。监管能否实施以及实施的效果大小,首先要取决于本身的环境因素与制度安排。这可以从行业的特征进行分析。在一个完全垄断行业内,要取得满意的监管效果,几乎是不可能的。因为垄断行业内部,任何人员、要素、资源配置都处于一种无竞争、无威胁、无挑战的局面,几乎没有任何选择余地,整个监管体系也难以成型,即使制定了监管制度,也形同虚设,并不能真正发挥作用。监管的频度、效度与理想状态的差距是无法消除的,因为垄断行业的特性决定了监管制度不可避免地与自身的外部或内部环境产生冲突,甚至这种冲突还是不可调和的,任何折中性的妥协,都将导致垄断行业的变革,要么监管失败,要么垄断行业的破冰。完全竞争行业又是另外一番情况。由于竞争行业本身充满了竞争对手,迫使每个企业、个人都是使出浑身解数,去博得市场的份额:在政策与法律规制面前,理性的经营者是不会冒着被对手抓住把柄、被监管者驱逐出竞争市场风险而采取违法、违规行为的,一切只能依照市场的需求,通过提高产品质量服务质量品牌知名度等方面,在竞争中取胜。大多数情形是介于完全垄断与完全竞争之间。在这种市场环境下,行业不存在寡头垄断的特点,也不是完全竞争的透明,在垄断与竞争交织的环境下,大部分经营者信守做事、做人的准则,守法经营,按法律的规章办事,以优质的产品服务取胜;而另一些经营者,投机取巧,专门钻法律或规章制度的空子,与掌握权利的管理部门互相勾结,通过贿赂利诱等不法方式,挤压竞争对手,达到占领市场的目的。这种行业的环境特点,决定了行业监管的高难度,对于监管水平的要求也较高,行业监管的成本同样加大。

  二、招投标监管的动因分析

  产生招投标监管的行为,有其存在的必然性与合理性。从近年的政府公共工程招投标实践效果来看,在工程项目的招投标环节存在许多的弊端,造成投资效果不佳,甚至于浪费了大量的国家财力,严重者还产生了造成危害社会公共安全“豆腐渣”工程,主导项目的建设管理者从中扮演的角色值得深刻的反思。诚然,项目的失败或运作效果欠佳与管理者的思想意识、业务能力相关,但更为重要的是,对于控制和防范违法行为的公共工程投资监督管理环节的失败是造成项目失控的更为关键的因素。从防范和制约非理性决策与运作的角度出发,充分发挥招投标监管对项目过程的控制作用,具有很重要的意义。项目的推进,根源在于招投标环节的控制得当。监管体系是否完善,监管制度是否具有充分的覆盖面,监管职责是否全面,监管渠道是否畅通,监管者的业务能力、知识结构是否满足本工程项目的监管需求,即监管需求与监管实践是否匹配都制约着监管效果,也衡量组织管理者对项目的控制力度。监管工作是一个涉及到多方相互制约、相互平衡的制度设计,从人员安排、岗位设置、成员的隶属度等方面都要涉及某一方面、某一部门的利益,个别部门利益会受损,群体效应和整体利益会得到放大,最终于国家、社会都是利远远大于弊。

招投标监管的主体与客体

  招投标监管分为主体与客体。主体即为招投标监管实施的当事人,按照当事人的情形,可以分为监管者、被监管者以及除此之外的第三方。监管者即是作为对整个招投标行为实施防范、观察、控制和纠偏的责任者或管理者,他的主要职责就是随时察觉招投标活动中的不良意图、不当方式和查处违规、违法行为,避免工程项目招投标的继续沉沦。被监管者本身的职责定位是在实现单位或个人的价值过程中,遵守国家、地方及行业的法律法规,按照社会公德允许的行为范式参与公共工程招投标活动,去完成工程招投标目标。作为被监管者,一切行动都是建立在自身行业自律的基础上。第三方则是在监管者和被监管者之外,与上述两类人没有隶属关系和利益依存关系的团体或个人。他本身并没有赋予特定的职责,但一个公民的正义感使他对于自身察觉的招投标过程中存在问题进行分析,将不利情形及时反馈给监管者,这是一个对社会公众利益负责的群体,他的存在弥补了监管者或被监管者对于监管项目的模糊认识,部分地消解了“当局者迷”的困惑,作为必然选择,此种职能很大程度上也演变为监管者行动方式中的一种。从主体层面看监管者与被监管者两者之问是一对矛盾体,从经济学的原则出发,监管者与被监管者之间是一种零和博弈的状态,一方经济利益的存在必然以另一方经济利益的丧失为代价,并不存在一个双方都能够实现利益最大的博弈均衡点,这一经济学特性决定了政府公共工程监管上作为监管者与被监管者之间从经济利益角度看的相互矛盾性。但这种矛盾的产生是由于被监管者者企图以不法手段违背国家、地方的法律法规来获得自己的超额利润为基础的,是一种不当得利。公平的市场经济法则要求这种不当得利越小越好。从根本上讲,监管机构的存在、监管人员尽职的目的就是为了消除这种不当得利,甚至要惩罚这种为获取不当得利而采取的违规、违法行为。这种主体之间的对立性,放在整个社会全局利益的角度来说,并不矛盾。监管机构维护的是社会大众的利益,看护的是社会的共同财富,而这种共同财富是由一个个团体、个人、企业等构成的,当不法分子的个人非法利益受到遏制的同时,其他群体即将面临流失的财产就得到了及时的保护,保证了社会整体财富的均衡和安全。从这个层面讲,监管者与被监管者之间具有统一性的一面。作为主体中的第三方,虽然它独立于监管者与被监管者之外,但其行为的出发点无疑是维护社会公平、正义和社会公众的利益,在某种程度上也是行使了监管者的职责,正面效应强化一点,第三方就会成为监管者的亲密盟友,也就是被监管者不法行为的对头。第三方监督,实质上就是社会监督。但由于信息不公开,对于项目招投标实施过程中的工期、公示等管理行为,社会公众很难实施有效的监督,很难判断存在的问题,从而出现为谋取部门利益、个人私利而损害公众利益的行为。翻为解决这一问题,可以通过引入建设工程招投标可信度评价的方法,根据工程招投标活动本身的内在要求,从完备性、合理性、一致性这三个方面对招投标活动可信度进行评价。监管者、被监管者、第三方之间的关系如图1所示。

Image:监管者、被监管者、第三方之间的关系.jpg

  监管中的客体主要是指监管工作中的事件本身以及所依存的外部环境。这种客体不但与监管中的当事人存在联系,更重要的在于所监管的事项本身(如工程项目本身)以及监管时所存在的周边政治、经济法律环境等因素。政府工程项目本身的投资规模投资方式、资金划拨的程序、项目达到的要求和效果以及项目所处的位置,对周边民众的影响等因素,构成了项目本身的多元特征,这种多元特征是监管中客体的一个重要特点,因为项目本身的复杂程度、投资大小、公众受益程度对于监管主体的行动方式、行为准则等将产生重大影响。由于监管本身也有成本代价,对于投资大、影响深远的公共工程项目,监管机构自然将投入较大的人力、财力、物力,以确保政府项目的有效实施;而对于社会影响小、公众关心程度不足的项目,出于节约监管资源的角度,监管机构在策略选择、人员配置等方面都会有所区别,避免对不同的监管对象采取千篇一律的监管方式和监管手段。所以,客体中的项目实际情况是构成监管客体极为重要的组成部分,项目情况反映了监管工作的迫切性、必要性和重要性,避免无谓的监管成本的增加。此外,监管客体中的另一方面是监管项目所依存的外部环境。这种外部环境并非自然地理环境,而是指监管对象所处的政治环境经济环境、法律环境和科学环境的综合体,是一种软体制和软科学为主导的软环境。对项目的监管离不开所处的环境,不同政治体制、经济发展水平与阶段、宽松程度不一的法律环境都会对监管机构的监管行为产生很大影响,监管的工作内容、方式、要点都取决于现阶段的政治、法律、经济发展的特点,同时也受所处阶段科技发展水平的制约,因为监管手段依托于科技力量的发达程度,先进的科技为监管工作的便利创造了有利条件,监管工作的高效性也呼唤科技进步给予有力的支持。这些软环境对于监管工作的展开必不可少。

招投标监管主体影响因素构成

  招投标监管主体包含的监管人、被监管人与第三方,他们对监管效果实施的影响,受以下几方面的约束:第一,法律、职责意识。法律、职责意识的强弱,导致对于监管工作的认识是否深刻。对于监管人或被监管人,强化法律、职责意识,能够使其更好地从社会公众的角度,从维护国有资产、国家财产方面出发,理清自身的工作思路,脚踏实地地做好监管工作。“思维决定行动”,法律职责意识淡薄者,必然在监管的创新以及技能的运用方面有所欠缺。最为关键的是法律职责意识的淡薄,直接决定了管理理念和监管行动的迟缓,从而导致监管的滞后和失败。如果在这方面,监管人和被监管人都能够深刻认识到监管的实际意义和有效率监管模式的创新,发挥监管作用将容易得多。第二,业务水平、知识结构等充分有效性。监管主体的业务水平、知识结构是否能够与被监管的项目相匹配,会对项目监管产生积极的影响。从监管人员的角度看,业务水平较高、相关监管经验充足,则对被监管项目的内涵与实质把握得较好,就能够充分发挥监管作用。反之,如果业务能力、知识结构难以应付被监管项目的日常巡查和监督的要求,监管的障碍必然要远远地加大。同样,被监管对象的业务知识水平也很重要。试想,如果被监管对象对于项目如何组织、如何有效实施都含糊不清,对被监管内容难以抓住重点,必然会阻碍监管者对于被监管对象的监督和控制,削弱监管者的影响力,甚至造成监管者的错误。因为监管者与被监管者之间在业务水平、技能掌握等方面都必须平衡发展,任何一方业务水平的欠缺,都将对监管工作造成被动,延缓项目顺利进展。两者之间,需要加大相互的契合度,才能更有利于监管工作的顺利进行。

招投标监管客体影响因素构成

  招投标监管客体包含两个方面,一方面是监管项目本身。影响监管效果的监管项目本身的因素有以下几个:

  第一,项目本身的复杂性。项目本身如果较复杂,存在较多易变因素,监管的难度将增加,监管的时效性和效果的显示性将变得更加滞后,甚至容易误导监管的工作思路。

  第二,项目的成熟度如果项目本身要具备的上马条件都已具备,那项目的监管将容易得多,如果项目本身还很不完善,不宜马上实施,那项目的实施过程将变得困难重重,依托于项目本身的监管也将如履薄冰,难以在短时间内见到监管工作的成效。

  第三,监管项目的投资大小。监管项目投资大小,客观地反映了政府部门对于该项目重视程度的大小以及对于经济、社会发展的影响大小,政府的政绩(如实现GDP等)很大程度上通过项目投资大小来进行计量。项目投资额大,受政府重视程度高,项目的完备性方面将得到更好地补充与支撑,为更好地进行项目监管创造了有利条件。

  第四,投资资金的来源与划拨形式。对于政府全额财政出资的工程,由于资金来源渠道固定,对资金的管理方式唯一,较容易进行资金的监控,监管需要花费的人力、物力也比较少,监管成本就比较低。对于虽属于政府公共工程,但投资方式不是单独由财政核算支出,而是包含有其他方式的投资,因其投资渠道较多,资金构成较复杂,监管需要考虑的因素更多,监管障碍也会增加,监管效果的发挥会更加难以预控。

  第五,项目拟产生的效果。项目拟产生的效果也反映了项目的紧迫程度。项目产生的效果越优良,表明项目的重要性越大。同等投资额的项目,如果项目拟实现的效果更大,则投入监管的强度将增大,监管成本在增加,监管的方向性虽然更加明确,但在监管的策略选择上将更加紧密结合项目的具体特征进行。

  监管项目客体的另一方面是监管项目所依存的外部环境。外部环境所包含的因素有以下几个:      第一,政治环境。一个项目所处的政治环境如果是充分鼓励项目的自主性,那对于项目的进展是大有益处的,但如果此种政治环境过分强调项目的自主性,而对项目的受控性或监管的需求有所降低,那监管的效果自然就会大打折扣。如果政治环境所要求的项目更加公正、透明,即在项目的进展与合理合法、有效方面齐头并进的情况下,项目监管的重要性将得到强化。由此可以看出,项目的监管效果与政治环境的关系较大。要求严格、政治意味浓厚的项目,监管的手段将更加丰富,监管的措施也将更为完备。

  第二,经济环境。经济环境的好坏,直观上讲,决定了项目资金的来源,为项目的正常开展提供了可靠的保证。适中的经济环境,对于公共工程的监管大有益处。过于宽松的经济环境,容易造成对项目监控工作的忽视和弱化。因为过于充足的资金,淡化了项目运作成本方面的考量,从而使得项目监管的迫切性得到弱化。但如果经济环境过于紧张,项目运作资金很难得到保证,同样会对项目监管工作产生不利影响。因为资金的不足,造成监管工作原动力的丧失,项目监管将仅仅停留在口头阶段,而难以对实际的日常监管工作进行有效的跟踪。经济环境的宽松和收紧,都应保持在一个适宜的尺度上,这个度的把握取决于监管工作的需要

  第三,法律环境。要从根本上构建一套防范工程招投标偏离正常轨道的法律体系,充分体现项目建设管理的有序性、公平合理性、效能型,对于违规、违法现象的惩处与工程招投标或建设本身的进程相吻合,以便更好地保障、落实项目的正常推进和发挥社会经济效益。这种法律体系,不能出现不相兼容的法律。目前,我国政府工程招投标实践遇到的一些困难以及存在的一些问题,究其原因,最根本的还是法律的困境,即是由现存的法律和制度框架导致的。例如,《政府采购法》《招标投标法》立法的宗旨是一致的,但某些内容相互冲突。《政府采购法》规定,政府采购包括工程采购,但它同时又规定,政府采购工程进行招标投标的,适用《招标投标法》。针对具体政府项目,在适用《政府采购法》与《招标投标法》上存在矛盾。律环境考虑的是两方面的内容,一方面在立法层面保障政府投资的民生工程(公共工程)能够按照法定。的演进程序逐步开展并顺利完成,这是法律对项目基本的一个保障功能。另一方面,法律要对实施项目建设或招投标管理的人员实行有效控制,防范参与人员在项目建设招投标阶段进行有悖于项目运行规律、有悖于法律、道德和社会准则的行为,规范他们彼此之间在项目进程中的言行,达到项目建设高效、优质的效果。在这一方面,法律的完善工作直接影响到政策的执行以及项目监管工作的程序、操作模式、防范应对措施以及效果反馈评价。

监管主体作用于客体之上的因素分析

  在特定的监管项目上,作为监管主体的监管人对于项目监管产生的影响,与下面一些因素密切相关:

  第一,监管手段的丰富化。监管人行使监管职权时,如果仅仅是以事后检查反馈的方式去对项目的实施效果与合理、合法性进行监管,监管对象一些本该暴露的问题,由于监管方式的滞后性,往往在最应该得到制止和纠偏的环节没有得到纠正,造成下一阶段的失控。监管的手段应结合监管问题的情况,从过程到结果多方面、多角度进行监管。监管过程表明了监管方向,对于监管项目的运作情况与产生的实际结果具有重大指导意义。偏离过程监管的结果检查,只能是“亡羊补牢”式的监管,难以起到“未雨绸缪”的监管效用,对于克服项目开展过程中的不足和弊端也起不到“立杆见影”的效果。过程与结果的统一应逐步在项目的日常监管中得到深刻的体现。在监管工具的采用上,信息化管理则是遏制招投标腐败的有效手段之一。

  第二,监管工作的常态化。监管工作是一项系统、全面的工程,从项目的规划、组织实施、投入运营、产生效率等方面都要有常态化的操作方式,局限于某一时刻、某一阶段的监管是不严格的监管,难以起到“防微杜渐”的作用,因为违法、违规并不是某一瞬间才出现的动作,而是在制度或规章有漏洞,管理或监管人员有疏忽的过程中不断积累起来的违法或违规。在一个完整的监管链条上,常态构成了监管的核心体系,所有监管的内容、要点和方式方法都要以日常化为基础,通过监管的日常化,避免监管过程中细节的疏忽遗漏,对于违规者的行为随时起到纠察作用。监管工作的常态化不但能起到发现问题的作用,还能够通过日常的监管总结分析下一阶段监管工作的重点,使得监管工作更有针对性、有重点、有衔接层次。

  第三,监管的频度与频率监管工作的频率与频度如何把握,取决于监管机构、人员素质与监管对象(项目)的重要程度,难以统一。既然监管工作是建立在以日常化基础之上,监管工作的频率无疑也应在一定程度上得到保证。频度高,监管这张大网覆盖的范围就更加广阔,出现纰漏的可能性就较小,监管达到的效果也能够相应地得到提高,但也会引起监管成本的增加。如果项目本身的重要性和完备性不足以投入那么高的监管成本,则监管投入显得浪费,在监管上也没有达到理想的投入与产出的均衡状态。反之,如果项目极为重大,而监管的频率却不足以支撑日常所需要的监管频率,那监管的初衷无法实现,监管工作也是失败的。监管频率的界定是一项很重要的工作,初步研究表明监管实施的效果与被监管的频率之间在一定阶段是呈现正相关特性,超过这一定阶段,监管频率的增加并不能导致监管工作效果的实质性增加,仅仅将监管效果维持在一定的水平。合理的监管频率应该定位于在监管效果与频率呈现正相关的时候,而在恒定阶段不应该盲目增加监管的频率,因为那样只会造成不必要的监管资源的浪费。

  第四,监管机构的隶属度。监管机构的隶属度主要表明监管机构与被监管对象的上级管理部门之间是否有行政隶属关系。若监管机构是上级主管部门的一个下属机构,对同级建设项目的监管必然受到同一系统内的相互制约,监管的出发点和行动方式都难免会受到行政偏好影响,难以达到理想的监管效果。如果监管机构独立于监管对象上级之外,监管准则与行为方式都无需面对监管对象的上级部门,监管的手段和采取的措施也将公平合理、有效得多,监管工作的成效就更容易得到突出和显示,监管成功的可能性将大大增加。这就要求,组织监管机构时,要绝对避免隶属于监管对象这一行业系统,从人员构成、机构组建等方方面面都要切断监管机构与被监管对象在行政隶属度、经济利益等方面的联系,切实担当起独立监管人的职责。

  第五,监管体制的统一性。监管体制化的统一性主要体现在各个监管机构是否独立监管、在职能上是否存在一定范围的交叉。监管的业务职责存在交叉,对同一监管对象的认识难免会出现分歧,这对于被监管对象的监管工作是没有益处的。同一问题可能出现多方监督、多方负责的局面,而有些问题可能任何一方都没有监管到位,造成监管工作细部环节的缺失和漏位。监管体制的统一性还体现在监管机构行使监管职责时是否采用同~法律规范或同一处罚标准。如果各自监管机构对同一问题采用不同标准或法律规范,监管对象存在问题的定性认定将是一项含糊不清的事项,对监管体系的完备统一性会造成巨大的破坏。监管体制要做到统一性需要在监管机构上做到统一以及在监管准则上统一。对待同一问题,处罚措施和标准等方面做到完整的统一。研究表明,监管体制的统一性与被监管对象的监管效果之间呈现一定程度的正相关,即监管体制统一性越强,监管达到的实质性效果越好,而监管体制统一性较差的监管项目,监管能达到的效果呈现最低点。

  第六,监管绩效评估考核机制的完备性。监管工作作为对被监管对象的监督和纠察,其实施的效果要通过项目产生的效益(含未出现问题)以及日常监督绩效两个方面来加以考评。独立于日常监管绩效考评而仅仅在项目完工投产、产生社会经济效益以后才加以衡量,不利于调动监管机构人员的监管积极性,无法挖掘监管人员的业务工作潜力,对于被监管工作效果的拓展没有益处。在平常工作中,做好对监管绩效评估工作,有助于监管人员总结分析监管工作中的得失,推广其中有益的监管方式和经验,促进自身业务水平和素质的提高,提升监管工作的效率质量。同时,开展日常的监管绩效评估考核工作有利于察觉容易疏忽的监管环节和监管细节,防止监管对象违规出轨。实践证明,监管绩效评估考核体系的完备程度与监管工作密切相关。绩效评估体系完备的,监管工作的成效一般情况也较好。而监管绩效评估考核体系缺失或不完备的机构,监管效能将难以达到监管的初衷和要求。监管绩效评估考核体系,注重监管“绩与效”两者之间的关系,既强调监管工作的结果“绩”,也重视监管工作过程中产生的“效”,即“效率”与“效果”,没有效率的监管或者没有成绩的监管,都是有瑕疵的、不够优化的,都不能归类为有效的监管。“绩”与“效”两者的相互统一,构成了监管工作的有效性和实用性,既不浪费监管资源与成本,也不让被监管项目因为人为的失误或违规导致国有资产、资金的流失与浪费。监管工作的绩效评估考核体系还要强调考核后的激励问题。对于监管评估中成绩突出的,应在物质或精神层面给予一定的激励,用以保持或激发监管人员高昂的斗志和饱满的工作热情,而对于监管工作中平庸甚至出现差错的人员,除了助其分析原因、总结提高外,应给予一定的惩罚,以体现监管工作的严肃性和奖罚结合的统一性。完备的监管考核体系要将实现监管考核全员无差错作为监管工作的最终目标。

  第七,监管工作的可追溯性。监管工作比较特殊,不像工业产品有一个标准的定式,整个生产流程、原料配备按统一的模式生产,因为被监管对象总是千差万别,项目本身具备的条件与特征也是各不相同,呈现出多样性的一面。但这并不能说明监管工作就具有随意性的特征,恰恰要求监管工作在基本的规则和处理原则基础上,应该根据每一个监管项目的具体特征,去分析罗列监管重点与监管要素。针对每个不同的监管项目具体抓好监管要素的管理,并不断将整个过程呈现出的情况动态地记录整理,即是反映了监管工作的可追溯性。通过可追溯性,监管人员可以随时分析掌握监管的动态,对每一环节监管的状态与实际效果有一个清晰的认识,从而为避免监管工作的失效和误差,奠定基础。要实现监管工作的可追溯性,须要强化监管工作的日常记录与分析。对于出现的动态化监管特点和状况,要加以分析并做好归类整理、存档工作,实现整体资料的完备与齐全、可追溯性强。

参考文献

  1. 林乃善.招投标监管行为分析.经济与管理(月刊).2011年1月 第25卷第l期

  

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