馬斯格雷夫的財政職能理論

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　　馬斯格雷夫的財政職能理論是研究一切財政現實問題的基點。他認為，財政職能實際上就是公共部門(與預算有關的公共部門)的職能，是公共政策即預算政策的職能。所謂配置職能就是：如何供應公共產品(public goods or social goods)，也就是說，是在私人產品和公共產品之間對社會總資源進行劃分和利用及其對公共產品和服務的構成進行選擇，不包括制定規章的各項政策在內。所謂分配職能是指對收入和財富進行調節，其目的就是要使收入和財富分佈狀況符合全社會普遍所認為的“公平”或“公正”程度。而穩定職能是指利用預算政策手段實現較高的就業率、合理穩定的物價水平、合理的經濟增長率以及穩定的國際收支平衡等巨集觀目標。

　　配置職能與公共產品是密不可分的。可以把整個社會的產品分為公共產品和私人產品。市場機制可以充分供應私人產品，但對於公共產品的供應，卻難以發揮作用或者雖有時候能發揮作用，但作用極其有限。原因在於公共產品有著截然不同的特征即消費的“共用性”或者說“外在性”和私人提供的“不情願性”。

　　公共產品的這兩大特征決定了政府或者公共部門必須介入公共產品的供應。但是政府究竟應該供應什麼樣的公共產品、供應多少公共產品，又要求政治程式的介入，投票結果雖然不能滿足所有人的偏好，但可以反映社會絕大多數人的偏好，不過也有一個條件，就是投票過程必須公正。

　　公共產品由公共供應，但不一定非要公共生產不可。正如私人產品既可以由私人企業也可以由公營企業供應一樣，公共產品也可以由私人企業和公營企業供應。馬斯格雷夫認為，所謂公共產品的公共供應是指公共產品所需的資金是通過預算獲取的，而且，人們在享有公共產品的時候無須直接付款，與如何生產公共產品無關。實際上，在美國，公共產品雖然在社會總產值的構成中占有相當大的比例，但它們的生產幾乎全部是由私人部門進行的；而公共生產絕大部分是為了提供公共產品，而且公營企業所占比例非常小。

　　馬斯格雷夫認為，公共產品理論是財政配置職能的理論基礎和核心。其重要性猶如消費者家庭理論與廠商理論是私人部門經濟的核心一樣。雖然公共部門不同於私人部門，公共產品不同於私人產品，但是，適用於私人部門的資源有效利用原理仍然可以運用到公共產品的配置中去。

　　馬斯格雷夫還認為，假設世界上只存在兩種產品(即私人產品和公共產品)，是不符合現實情況的。實際上，現實中的純粹公共產品是非常少見的，而絕大多數都是“混合產品”“限定性公共產品”，即地方或地區性公共產品，而且還有“無益產品”和“有益產品(merit goods)”之分。所謂“無益產品”就是社會希望加以阻止供應的產品，如對煙酒類產品，而“有益產品”是指社會希望鼓勵供應的產品，如對低價住房的補貼等。

　　與配置職能相比，分配職能在現代公共政策的決定中的位置顯得同等重要，特別是在稅收政策和轉移政策的決定中。馬斯格雷夫的最佳分配理論是財政分配職能的理論基礎。分配問題是經濟問題，因為它與經濟密切相關，但同時又是個政治問題，它過去是、現在是、將來也仍然是政治家政策決定中的一個極其重要的因素。收入和財富的分配首先決定於要素稟賦分配，而後者又取決於要素定價過程。也就是說，社會個人間收人的分配取決於要素供給以及其在市場上的售價。收入分配可能會和社會認可的公平或公正分配程度保持一致，也可能不一致。市場決定要素的價格並不一定符合公平競爭原則，而且，即使符合競爭原則，其分配形式也存在很大的不公平因素。人們儘管對分配有著各種不同的看法，但是必須對分配進行一定程度的調整這一點，是得到絕大多數的人的認可的。

　　那麼，如何才算達到了社會所認可的公平或公正分配狀態呢?目前存在著至少四種公平分配的方法，就是稟賦基礎原則分配法、功利原則分配法、公平原則分配法以及所謂的“最大最小”分配法。任何一種分配方法都有利有弊。應隨著社會文明的不斷提高而調整關於公平分配的思維方式。那麼，能不能轉用帕累托(關於效率方面)的最優原則分配法呢?帕累托最優原則即一項再分配措施必須使一部分人的境遇有所改善，同時又不會使任何人的境遇有所惡化。馬斯格雷夫認為，這一原則可以運用於對市場職能與公共政策的評介，但難以解決社會分配和再分配問題。公平分配涉及許多問題如支付能力問題、效率損失問題等，因此，應該設置最低所得下限(保障公平)而不應該是上限(有利於效率)。這才是最佳的分配。

　　可以利用各種財政手段實現再分配政策目標，其中最直接的手段為：

　　(1)稅收轉移，即對高收入者征收累進所得稅與給低收入者補助相結合；

　　(2)用稅收收人給低收入者提供一些有益的服務如公共住宅等；

　　(3)對高收入消費者購買的貨物課稅與給予低收入消費者購買的貨物補貼相結合。這種通過所得稅轉移機制進行的再分配雖然不會幹預特定的消費和生產，但還是存在“效率代價”的。最好的辦法就是把稅收和補貼相結合。總之，進行再分配時，必須考慮效率代價最低化，必須權衡各政策目標之間的衝突問題。

　　馬斯格雷夫認為，確定職能之所以能成為財政政策的一個重要職能，主要有這樣一些理由：

　　(1)市場經濟中，充分就業、物價穩定等目標不能自動實現，需要財政政策的有效指導。

　　(2)財政政策在經濟增長中作用巨大。因為財政政策能影響儲蓄率和投資意向即資本的形成率，而資本形成率又反過來影響生產的增長率。

　　(3)穩定政策必須考慮到政策的國際協調這一複雜的問題。因為當今世界經濟並非孤立活動，世界貿易、資本流動等使得穩定政策更為複雜。

　　實現穩定目標的可用財政工具主要有：

　　(1)既定預算的杠桿作用。預算可以增加支出或稅收，從而影響總需求；預算赤字、盈餘或平衡都會對總需求產生影響。

　　(2)預算政策的變動。選擇性地變動預算政策可以影響總需求水平，因此，選擇恰當的變動形式和程度是非常重要的。

　　(3)內在穩定器作用，即內在適應性。內在穩定器作用就是政策可以自動地適應不斷變化的環境而無須人為地進行政策變動。這種內在穩定器作用在有些情況下是有益的，而在另一些情況下則是有害的。應註意發揮其有益的方面。

　　(4)政策選擇。財政政策決策者可以有選擇地改變政策結構。

　　財政穩定政策的運用還必須註意和貨幣政策的搭配。貨幣政策是穩定政策的一個重要組成部分，它一般運用法定准備金、再貼現率、公開市場、有選擇的信用管制等手段來進行巨集觀調控。預算不平衡上財政政策的一個重要手段，但這樣就不可避免地影響借貸市場和利率。貨幣政策和預算政策必須相互作用、相互補充，但兩者也因具有同樣的弱點而互相抵消。因此，應註意兩大政策工具之間的協調和配合。

　　如何實現財政政策的三個基本職能的協調，成為預算政策構成中的一項重要內容。從理論上講，三大基本職能的協調是完全可以做到的，但是，實踐中，由於現實的紛繁複雜，各職能之間還會經常發生衝突，因而使得協調顯得相當困難。

　　馬斯格雷夫認為以上討論的僅僅是財政政策的基本理論，現實的財政制度和標準的財政理論有時相差較遠，但是，不管現實的制度如何複雜，只要按照財政的這些基本職能要求來制定工作計劃，以適應不斷變化的現實，那麼，就可以理出頭緒來解決實際的財政問題。

• 閆衛兵編,外國財政理論與制度,西北農林科技大學出版社,2007.8,第38頁