马斯格雷夫的财政职能理论

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　　马斯格雷夫的财政职能理论是研究一切财政现实问题的基点。他认为，财政职能实际上就是公共部门(与预算有关的公共部门)的职能，是公共政策即预算政策的职能。所谓配置职能就是：如何供应公共产品(public goods or social goods)，也就是说，是在私人产品和公共产品之间对社会总资源进行划分和利用及其对公共产品和服务的构成进行选择，不包括制定规章的各项政策在内。所谓分配职能是指对收入和财富进行调节，其目的就是要使收入和财富分布状况符合全社会普遍所认为的“公平”或“公正”程度。而稳定职能是指利用预算政策手段实现较高的就业率、合理稳定的物价水平、合理的经济增长率以及稳定的国际收支平衡等宏观目标。

　　配置职能与公共产品是密不可分的。可以把整个社会的产品分为公共产品和私人产品。市场机制可以充分供应私人产品，但对于公共产品的供应，却难以发挥作用或者虽有时候能发挥作用，但作用极其有限。原因在于公共产品有着截然不同的特征即消费的“共享性”或者说“外在性”和私人提供的“不情愿性”。

　　公共产品的这两大特征决定了政府或者公共部门必须介入公共产品的供应。但是政府究竟应该供应什么样的公共产品、供应多少公共产品，又要求政治程序的介入，投票结果虽然不能满足所有人的偏好，但可以反映社会绝大多数人的偏好，不过也有一个条件，就是投票过程必须公正。

　　公共产品由公共供应，但不一定非要公共生产不可。正如私人产品既可以由私人企业也可以由公营企业供应一样，公共产品也可以由私人企业和公营企业供应。马斯格雷夫认为，所谓公共产品的公共供应是指公共产品所需的资金是通过预算获取的，而且，人们在享有公共产品的时候无须直接付款，与如何生产公共产品无关。实际上，在美国，公共产品虽然在社会总产值的构成中占有相当大的比例，但它们的生产几乎全部是由私人部门进行的；而公共生产绝大部分是为了提供公共产品，而且公营企业所占比例非常小。

　　马斯格雷夫认为，公共产品理论是财政配置职能的理论基础和核心。其重要性犹如消费者家庭理论与厂商理论是私人部门经济的核心一样。虽然公共部门不同于私人部门，公共产品不同于私人产品，但是，适用于私人部门的资源有效利用原理仍然可以运用到公共产品的配置中去。

　　马斯格雷夫还认为，假设世界上只存在两种产品(即私人产品和公共产品)，是不符合现实情况的。实际上，现实中的纯粹公共产品是非常少见的，而绝大多数都是“混合产品”“限定性公共产品”，即地方或地区性公共产品，而且还有“无益产品”和“有益产品(merit goods)”之分。所谓“无益产品”就是社会希望加以阻止供应的产品，如对烟酒类产品，而“有益产品”是指社会希望鼓励供应的产品，如对低价住房的补贴等。

　　与配置职能相比，分配职能在现代公共政策的决定中的位置显得同等重要，特别是在税收政策和转移政策的决定中。马斯格雷夫的最佳分配理论是财政分配职能的理论基础。分配问题是经济问题，因为它与经济密切相关，但同时又是个政治问题，它过去是、现在是、将来也仍然是政治家政策决定中的一个极其重要的因素。收入和财富的分配首先决定于要素禀赋分配，而后者又取决于要素定价过程。也就是说，社会个人间收人的分配取决于要素供给以及其在市场上的售价。收入分配可能会和社会认可的公平或公正分配程度保持一致，也可能不一致。市场决定要素的价格并不一定符合公平竞争原则，而且，即使符合竞争原则，其分配形式也存在很大的不公平因素。人们尽管对分配有着各种不同的看法，但是必须对分配进行一定程度的调整这一点，是得到绝大多数的人的认可的。

　　那么，如何才算达到了社会所认可的公平或公正分配状态呢?目前存在着至少四种公平分配的方法，就是禀赋基础原则分配法、功利原则分配法、公平原则分配法以及所谓的“最大最小”分配法。任何一种分配方法都有利有弊。应随着社会文明的不断提高而调整关于公平分配的思维方式。那么，能不能转用帕累托(关于效率方面)的最优原则分配法呢?帕累托最优原则即一项再分配措施必须使一部分人的境遇有所改善，同时又不会使任何人的境遇有所恶化。马斯格雷夫认为，这一原则可以运用于对市场职能与公共政策的评介，但难以解决社会分配和再分配问题。公平分配涉及许多问题如支付能力问题、效率损失问题等，因此，应该设置最低所得下限(保障公平)而不应该是上限(有利于效率)。这才是最佳的分配。

　　可以利用各种财政手段实现再分配政策目标，其中最直接的手段为：

　　(1)税收转移，即对高收入者征收累进所得税与给低收入者补助相结合；

　　(2)用税收收人给低收入者提供一些有益的服务如公共住宅等；

　　(3)对高收入消费者购买的货物课税与给予低收入消费者购买的货物补贴相结合。这种通过所得税转移机制进行的再分配虽然不会干预特定的消费和生产，但还是存在“效率代价”的。最好的办法就是把税收和补贴相结合。总之，进行再分配时，必须考虑效率代价最低化，必须权衡各政策目标之间的冲突问题。

　　马斯格雷夫认为，确定职能之所以能成为财政政策的一个重要职能，主要有这样一些理由：

　　(1)市场经济中，充分就业、物价稳定等目标不能自动实现，需要财政政策的有效指导。

　　(2)财政政策在经济增长中作用巨大。因为财政政策能影响储蓄率和投资意向即资本的形成率，而资本形成率又反过来影响生产的增长率。

　　(3)稳定政策必须考虑到政策的国际协调这一复杂的问题。因为当今世界经济并非孤立活动，世界贸易、资本流动等使得稳定政策更为复杂。

　　实现稳定目标的可用财政工具主要有：

　　(1)既定预算的杠杆作用。预算可以增加支出或税收，从而影响总需求；预算赤字、盈余或平衡都会对总需求产生影响。

　　(2)预算政策的变动。选择性地变动预算政策可以影响总需求水平，因此，选择恰当的变动形式和程度是非常重要的。

　　(3)内在稳定器作用，即内在适应性。内在稳定器作用就是政策可以自动地适应不断变化的环境而无须人为地进行政策变动。这种内在稳定器作用在有些情况下是有益的，而在另一些情况下则是有害的。应注意发挥其有益的方面。

　　(4)政策选择。财政政策决策者可以有选择地改变政策结构。

　　财政稳定政策的运用还必须注意和货币政策的搭配。货币政策是稳定政策的一个重要组成部分，它一般运用法定准备金、再贴现率、公开市场、有选择的信用管制等手段来进行宏观调控。预算不平衡上财政政策的一个重要手段，但这样就不可避免地影响借贷市场和利率。货币政策和预算政策必须相互作用、相互补充，但两者也因具有同样的弱点而互相抵消。因此，应注意两大政策工具之间的协调和配合。

　　如何实现财政政策的三个基本职能的协调，成为预算政策构成中的一项重要内容。从理论上讲，三大基本职能的协调是完全可以做到的，但是，实践中，由于现实的纷繁复杂，各职能之间还会经常发生冲突，因而使得协调显得相当困难。

　　马斯格雷夫认为以上讨论的仅仅是财政政策的基本理论，现实的财政制度和标准的财政理论有时相差较远，但是，不管现实的制度如何复杂，只要按照财政的这些基本职能要求来制定工作计划，以适应不断变化的现实，那么，就可以理出头绪来解决实际的财政问题。

• 闫卫兵编,外国财政理论与制度,西北农林科技大学出版社,2007.8,第38页