非營利組織失靈

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非營利組織失靈(Non-profit Organizations failares)亦稱非營利組織失敗

　　非營利組織失靈(Non-profit Organizations failares)亦稱非營利組織失敗，它是指非營利部門偏離奉仕於社會公益或共益的宗旨，片面地以功利主義為取向的信念、行為給消費者、社會、生態所帶來的負效應。非營利部門的理念、創意、行為不僅能夠促進精神文明，也能促進物質文明，其既能變革人與社會，也能向社會提供私有性與公共性兩者兼有的準公共產品，是實現經濟文化一體化的平臺。

　　正如P. B.弗斯頓伯格所說：“在非營利機構中工作的人的行為，常常可以用腳踏實地和無私奉獻來解釋，但是，強烈的而且常常是自私的情緒也會起重要作用。你在非營利界可以發現，野心勃勃、獨裁專斷、自私自利、玩弄權術等也是屢見不鮮的”。在世界範圍內基金會由於志願失靈而引起的影響廣泛的事件，一是已有百年曆史的赫赫有名的全國有色人種促進會常務理事挪用促進會基金33.2 萬美元了結性騷擾事件；二是作為美國最大的慈善基金會之一的美國聯合道路前任主席曾因高達46.3萬多美元的工資與奢侈的消費以及詐取該組織 120 萬美元而於1995 年鋃鐺入獄的事件。

　　日本川口清史認為:“非營利組織(Non Profit Organization,NPO)一般是指不以獲取利潤為目的，而從事商品生產、流通、提供服務的民間組織。”

　　美國彼得·德魯克認為:非營利組織是既非企業又非政府的機關，其目的是人與社會的變革，是向社會提供服務的部門。

　　按照美國約翰·霍普金斯大學萊斯特·薩拉蒙(Lest Salamon)的觀點，非營利性組織被認為在共同體動員和自助福利工作、提供服務及發起運動等活動中發揮了重要作 用。

　　我國有論者指出“非背利組織可以界定為不以獲取利潤為目的，為社會公益或公益服務的獨立機構。”

　　綜合有關文獻資料，非營利性組織可以界定為:具有法人資格以公共服務為使命，享有免稅優待，不以營利為目的，組織盈餘不分配給內部成員，並具有民間獨立性質的組織。非營利性組織有大家公認的基本特征:非盈利性、中立性、自主性、使命感、多樣性、專業性、靈活性、參與性、低成本。在我國非營利性醫院、大學、各種民間團體協會都是典型的非營利性組織。

　　如韋斯布羅德所言，市場、政府、非營利組織都是滿足個人需求的手段。既然只是手段的一種，我們就沒有理由期望非營利組織能解決所有問題。在把公共物品供給作為非營利組織的核心功能的前提下，非營利組織失靈的主要涵義就是該項功能的缺失或無效率。具體而言，就是指非營利組織偏離了奉行社會公益或共益的宗旨，片面地以功利主義為去向的信念、行為給消費者、社會、生態所帶來的負效應。

　　在描述當代非營利組織失靈現狀時，薩拉蒙教授提出了“志願失靈”理論，歸納出非營利組織的三個危機：第一，財政危機。一方面政府無法對所有的非營利組織提供財政資助，另一方面僅靠傳統的私人募捐越來越難以支撐組織的運作。第二，經濟危機。由於政府的放權，營利部門愈來愈多地參與到非營利組織的傳統活動領域中來，如教育、醫療、救濟等等，這讓非營利組織雪上加霜。第三，信任危機。因為腐敗內幕的頻頻曝光，非營利組織公正廉潔的公益形象也面臨喪失的危險。約翰•郝克斯則實證列舉了美國的非營利組織存在的重大問題：濫用減免特權，名不符實；行政費用過高；貪污腐敗；不公平競爭；涉足黨派政治等等。此外還有里賈納•E•赫茨琳傑的觀點，她認為非營利組織失靈可以分為四類：第一，低成效的組織，即不能完成其使命的組織。第二，低效率的組織，即支出與收到的成效不成比例。第三，中飽私囊，即掌管組織的個人通過貪污、領取高薪等手段為自己牟取過多的利益。第四，責任機制的缺乏導致組織高風險運作。

　　綜合上述學者的觀點，本文認為非營利組織失靈的表現主要有以下四個方面：

　　（1）營利化傾向。非營利組織將愈來愈多的精力投放於銷售、投資等營利性活動之中以擴充資金來源和賺取更多的利潤。不斷增加的收費性項目成為組織收入的主要來源，組織內部領薪職員的比例也逐漸擴張。以美國為例，1995年全美非營利組織服務收費達到3200億美元，占到總收入的56.6%。大量營利性手段的運用使得非營利組織的性質發生了潛移默化的改變，公益目標面臨被遺忘的危險。

　　（2）官僚化傾向。這主要指的是政府力量對非營利組織獨立性的侵蝕。一方面，政府通過資金和人事的控制影響非營利組織的決策和活動，使其成為自己履行職能的工具；另一方面，長期依賴政府資源使得非營利組織產生惰性，作風越來越官僚化。在發達國家，20世紀末的民營化浪潮並沒有阻擋國家對非營利部門的侵蝕。以英國為例，從1990年開始，政府資助在英國非營利組織收入中的比重逐年上升，到1995年時首次成為第三部門最重要的收入來源（包括來自撥款、合約和服務協議的直接款項，不包括通過稅收優惠給予的間接支持）； 而在市民社會發展程度較低的國家，非營利組織則往往被強制納入政府機構體系。

　　（3）內部人控制問題。“內部人控制”這個概念原意是指獨立於所有者（外部人）的經營者事實上或法律上掌握著企業的實際控制權，在公司經營種充分體現自身利益，甚至與職工合謀謀取各自的利益，從而架空所有者的控制與監督的情形。非營利組織的內部人控制，指的是非營利組織內部人員，特別是管理者為追求個人利益最大化，其行為偏離組織宗旨目標以及因監督這種偏離行為而產生的代理成本。內部人控制的具體行為多種多樣，最主要的表現是組織的領導人或實際運營者對內形成權力壟斷，在重大決策上獨斷專行，對外逃避捐贈者及社會公眾的監督。此外，這還表現為高工資、在職消費甚至侵占組織財產等等。

　　（4）效率低下。這主要表現為非營利組織自身的運作成本不斷加大，以至於投入與產出不成比例，甚至出現用於公共服務的支出小於在募捐和管理上的花費的狀況。　

　　非營利組織是與政府機構、市場機制相平行的一種制度安排。作為制度安排，政府與市場都存在失靈。即政府存在提供私人物品上的職能失靈而南場則存在供應公共物品上的失靈。於是公益靠政府，私利靠市場便成了一般共識。這種意義上的政府失靈與市場失靈恰好能夠互為解決、相互彌補缺陷。

　　同時政府與市場又存在另外一種失靈。即一方面政府不僅在從事競爭性私人物品的生產中存在失靈，在公共事務方面，政府也存在“失靈”。政府的社會政策往往體現大多數公眾的利益，而不能很好地滿足社會中那些最弱勢群體以及其他特殊群體的需要。因此，政府提供的公共服務往往有許多空缺，例如婦女、兒童、殘疾人、窮人的保護等等。而這些人的利益又是最需要關切的。另一方面，市場不僅在提供公共物品上存在著失靈，在提供私人物品時，市場也有一些功能缺陷。如由於市場經濟條件下的信息不對稱所導致的消費者的利益受損所有這些，決定了另一種制度安排，即非營利組織的存在成為必要和必需。

　　同樣，作為一種制度安排，非營利組織同樣不可避免地存在它自身的失靈。非營利組織失靈亦稱非營利組織失敗，它是指非營利部門偏離所奉行的社會公益宗旨，片面地以功利主義為取向的信念、行為給消費者、社會、生態所帶來的負效應。正如弗斯頓伯格所說:“在非營利機構中工作的人的行為，常常可以用腳踏實地和無私奉獻來解釋，但是，強烈的而且常常是自私的情緒也會起重要作用。你在非營利界可以發現，野心勃勃、獨裁專斷、自私自利、玩弄權術等也是屢見不鮮的。”如同企業界的“市場失靈”、政府部門的“政府失靈”一樣，非營利界的失靈正在以多種形式表現出來。

　　比如，近十餘年來，人們用“對立、情感距離加大”。醫療糾紛發生率迅速攀升“相當緊張，信任度不高，醫療糾紛增多，惡性事件不斷發生”等詞句來描述醫療領域非營利性組織失靈的情況;至於本應是非營利性組織的高等學校、甚至中小學校亂收費的態勢愈演愈烈，相關報道連篇累版，民怨鼎沸;本應是一片凈土的學術研究領域，近些年來也是醜聞迭出，“學術腐敗”一詞不脛而走。

　　1、利益的驅動

　　利益是一定社會中，能夠滿足人們生存、享受和發展需要的客觀存在。利益有各種形態:感官的利益、心理的利益、時間的利益以及物質金錢利益等。由於利益能夠滿足人生理的或心理的、現實的或潛在的需求，所以利益會驅動人不擇手段、不惜一切地去追逐它。

　　“經濟人”假設認為，驅使經濟社會生活中所有成員進行一切活動的動機是對個人利益的追求，其行動的邏輯是個人利益最大化。將“經濟人”假設引人非營利界，就會看到非營利的醫療、教育、科學研究、文化藝術、社會福利等部門雖然不以營利為目的，但是，其組織成員並非不食人間煙火，他們為滿足自身享受、名譽、發展的需要，勢必自覺或不自覺地追求各種各樣的利益。在這一過程中如果自我和外部約束軟化，他們很可能偏離甚至背離非營利組織的宗旨，這樣勢必導致非營利性組織的失靈。譬如，最近中央電視臺《焦點訪談》披露，廣東化州教育局用學校收費的584萬元錢蓋了自己的樓，以626萬元錢用於餐費等用途。1995年，美國最大的非營利性組織美國聯合道路的前主席因詐取該組織120萬美元而銀檔人獄，他高達46.3萬美元的工資和奢侈的消費也隨之曝光，造成該組織收入急劇下降，100多名員工被解雇。

　　2、組織活動經費嚴重不足

　　經費問題是各國非營利組織面臨的共性問題。薩拉蒙教授將非營利活動所需的開支與非營利組織能募集到的資源之間存在巨大缺日的現象，稱為慈善不足。[il我國非營利性組織經費短缺問題更為突出，據調查有41.4%的非營利性組織面臨資金缺乏問題，一些組織甚至由於經費太少，已經到了難以為繼的地步。

　　眾所周知，財政性投人或通稱公共教育經費投入一般占教育總投入中的大頭，這反映了教育事業的公益性質。但長期以來，我國對教育的投人一直不足。有報道說，2003年9.月9日至21日，聯合國專員托馬舍夫斯基考察了中國的教育狀況。結果發現，中國的教育經費只占全國生產總值的2%o而政府預算只占教育總經費的53%,剩下的47%則要求家長或其它來源填補於是“有頭腦”、“有膽量”的學校以“贊助費”、“擇校費”、“擴招費”等各種名義大肆收費，非營利性組織成了斂財的“錢莊”。再如，國家對國有非營利性醫療機構的投人嚴重不足，財政投人只占醫院業務收人的7%10%左右，嚴重影響了這些組織機構的正常運轉，使得一些醫院、衛生院甚至衛生防疫站為了工資、獎金，為了生存發展，不得不謀求營利，於是激化了醫患矛盾，導致非營利性醫療機構背離了原來的目標，背離了為人民健康服務的宗旨

　　3、道德的失控

　　“非營利性組織是改造人、點化人的組織，其產品是治好的病人、樂於進取的孩子、年輕男女成長為具有白尊的成人，總之，一個改變了的新的生命。”亡川非營利性組織時常能夠在政府所不能做，而商業又不能提供商品和服務的領域去試驗和創新;非營利性組織還提供生活質量的提升，而這些是政府認為超越其責任，並巨其又沒有邊際利潤以吸引商家的領域。因此，“公益人”或“公僕人”假設是非營利性組織運行的人性基礎，“以志願求公益”是非營利性組織的重要功能。

　　當非營利性組織的願景化作組織成員的內心信念時，當社會使命變成組織成員自身對真、善、美的追求時，人們就會自覺維護社會公眾的利益，妥善處理好個人利益與社會利益的關係。但是也必須看到，當我們對人的道德進行過高的期望和假設時，也無法排除人的自利性行為動機。社會一些領域和一些地方拜金主義、享樂主義、極端個人主義也會影響到非營利界，使少部分人道德迷失，忘記作為一個科學家、教師、氏生、藝術家應有的職業道德和良心，片面地追求經濟利益，從而造成此類非營利性組織“以志願求公益”的內在動力機制失靈。

　　4、不科學的績效考評制度的催化

　　非營利組織的存在與發展主要依賴於社會各部門、各階層人力、物力及財力的不斷註人，而註人的這些資源是具有稀缺性與排他性的，只有使稀缺的資源得以發揮最大效用，非營利性組織才能夠生存、發展、壯大。所以，加強對非營利性組織的績效管理是十分必要的。但是不要忘記非營利性組織的目標是追求公共利益和公共價值，它與背利性組織追求物質利益不同。因此，非營利性組織的績效考評不能僅僅以利潤、效益為指標。

　　而時下許多非營利性組織的績效考評制度往往以功利、效率為主要考核指標。國有醫院院長們攀比的是業務收人、利潤增長，科室主任擔憂的是利潤指標是否能如期完成;困擾高校教師的是學校規定的每學年至少要在某一級別的刊物上發表的論文數量。要知道，非營利組織與營利性組織各有各的特點與內在規律，如果從制度上強制性地要求業務收人或產出量，那麼醫療領域的“過度醫療，與學術成果的“複製與批量生產”就難以避免。

　　1.中國扶貧開發協會內訌事件

　　中國扶貧開發協會（以下簡稱“扶貧協會”），一個成立14年的有官方背景的NGO，因為“工資改革”而引發了內訌事件。自2007年7月31日起，不斷有自稱是協會高層的人士在網路上揭露協會財務混亂的內幕。與此相呼應的是，北京中辰興會計師事務所出具的審計報告顯示，扶貧協會及其所擁有的北京中富達公司存在大量的財務違規操作。2006年全年費用明細單據顯示，僅有兩名工作人員的協會辦公室，一年的總成本為309522.36元，秘書處的總成本為768622.94元。協會2006年有1600多萬的收入，但其中只有5％用於扶貧項目投資。中辰興會計師事務所在審計意見中稱：“協會2005年7月以前，管理制度不完善，財務管理混亂，具體表現在：固定資產管理不完善，沒有建立固定資產明細帳進行分類核算；總分明細帳設置不規範、不完善；沒有編製會計報表；對賬不及時造成的支出款項長期掛賬；對外投資缺乏嚴格的審批程式，造成資產大量流失；財務人員變動頻繁且沒有按照財務制度的有關規定辦理交接手續。”

　　從中國扶貧開發協會內訌事件我們可以看出傳統官辦非營利組織存在的種種問題。官僚作風十足、財務操作混亂、內部人貪污腐敗等等現狀反映出此類非營利組織仍然“寄生”於政府資源。它們的工作效率十分低下：“到1995年底，全國性社團共有1810個……在1801個全國性社團中，真正能夠很好地按宗旨開展活動的只占20%，也就是說，只有 400個左右；而基本上沒有活動或內部矛盾重重，鬧不團結的也在20%左右”。

　　2.“麗江媽媽”胡曼莉事件

　　 90年代初胡曼莉因為收養孤兒而被其單位武鋼集團樹立為愛心典型，隨後她於1992年在武漢正式註冊了中國第一個民辦孤兒院——中華綠蔭兒童村。1998 年，胡曼莉與美國媽媽聯誼會會長張春華及雲南麗江政府合作建立孤兒學校。學校教師和常務副校長由麗江縣教委委派，胡曼莉負責籌錢來支持學校。與學校同期成立的管理和善款接受機構“麗江媽媽聯誼會”，除了胡曼莉外，其餘成員全部是政府官員。

　　開學之後不久，學校混亂的賬目引起了人們的關註。在張春華的推動下，麗江審計局2006年對“麗江媽媽聯誼會”的財務進行了審計，結論是“在管理使用各項捐款上，存在一些不規範的問題，有的違反了《中華人民共和國會計法》等法律法規的相關規定”。這次審計中，胡曼莉的丈夫段燦標提供了胡曼莉用孤兒名字開私人賬戶的證明文件，作假的票據證明等材料。張春華以善款使用違背捐款人意圖為由將“麗江媽媽聯誼會”告上法庭，從麗江中院到雲南高院，張春華和她的“美國媽媽聯誼會”兩度獲勝，法院責令“麗江媽媽聯誼會將未按照美國媽媽聯誼會捐贈意願使用的907890元人民幣如數返還”。2007年2月14日，麗江市民政局做出對“麗江媽媽聯誼會”給予撤銷登記的行政處罰。

　　“麗江媽媽”反映出法定非營利組織所面臨的困境。它們的獨立性被蠶食，內部人控制突出，財務運作極不規範。1999年清華大學非營利組織研究所的問卷調查顯示：被調查的非營利組織中，有一半以上的非營利組織通過內部審計或不通過審計作定期的財務報告，只有14.7%的組織通過註冊會計師等外部審計進行規範的年度財務報告，而10.9%的非營利組織沒有年度財務報告制度。 這反映出這類組織最突出的問題是營利化傾向嚴重。

　　3.南京馬6車友會圍攻悍馬事件

　　馬6車友會是南京規模最大的車友會，擁有二百多輛車，六七百成員。2007年8月18日，該協會20輛馬6車進入寧連高速淮安段時，因為一輛悍馬越野車拉警報意圖超車，打亂了馬6的隊列，引起了會員們的不滿。他們圍住悍馬車，然後將速度逐漸放慢至30碼。雙方的對峙持續了三四分鐘，導致高速路上嚴重堵車。

　　圍攻悍馬的視頻轉發到各大論壇後，參與圍堵事件的馬6車友們的違章記錄、手機和南京馬6改裝店的電話被網友一一貼出。記錄中，超速行駛和不按交通燈行駛的狀況比比皆是。事後警方對此進行了高調懲罰：因涉嫌非法攔截交通工具、非緊急情況下占用應急車道，1名主要組織者被行政拘留7日、並處200元罰款，另4人則各罰款200元、記3分。事件網路曝光後對馬6的攻擊不斷發生，到第3天晚上，南京有22輛馬6玻璃被踹，有30多起被噴字報案，有13起車漆被劃報案。

　　南京馬6車友會圍攻悍馬事件反映出的是草根非營利組織的困境。由於這類組織完全是由民眾自發組建而成，有著很好的獨立性和自治性。但是，非法組織的身份讓它們幾乎完全脫離了法律的控制，一般只有在觸犯法律或者政府對民間組織進行清理整頓的情況下才會得到“關註”。馬6車友會的例子就是典型，當它們圍堵悍馬車擾亂交通秩序時，才能得到警方的高調懲罰，至於組織的日常運作則沒有任何法律進行規範。

• 市場失靈
• 政府失靈