非营利组织失灵

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非营利组织失灵(Non-profit Organizations failares)亦称非营利组织失败

　　非营利组织失灵(Non-profit Organizations failares)亦称非营利组织失败，它是指非营利部门偏离奉仕于社会公益或共益的宗旨，片面地以功利主义为取向的信念、行为给消费者、社会、生态所带来的负效应。非营利部门的理念、创意、行为不仅能够促进精神文明，也能促进物质文明，其既能变革人与社会，也能向社会提供私有性与公共性两者兼有的准公共产品，是实现经济文化一体化的平台。

　　正如P. B.弗斯顿伯格所说：“在非营利机构中工作的人的行为，常常可以用脚踏实地和无私奉献来解释，但是，强烈的而且常常是自私的情绪也会起重要作用。你在非营利界可以发现，野心勃勃、独裁专断、自私自利、玩弄权术等也是屡见不鲜的”。在世界范围内基金会由于志愿失灵而引起的影响广泛的事件，一是已有百年历史的赫赫有名的全国有色人种促进会常务理事挪用促进会基金33.2 万美元了结性骚扰事件；二是作为美国最大的慈善基金会之一的美国联合道路前任主席曾因高达46.3万多美元的工资与奢侈的消费以及诈取该组织 120 万美元而于1995 年锒铛入狱的事件。

　　日本川口清史认为:“非营利组织(Non Profit Organization,NPO)一般是指不以获取利润为目的，而从事商品生产、流通、提供服务的民间组织。”

　　美国彼得·德鲁克认为:非营利组织是既非企业又非政府的机关，其目的是人与社会的变革，是向社会提供服务的部门。

　　按照美国约翰·霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙(Lest Salamon)的观点，非营利性组织被认为在共同体动员和自助福利工作、提供服务及发起运动等活动中发挥了重要作 用。

　　我国有论者指出“非背利组织可以界定为不以获取利润为目的，为社会公益或公益服务的独立机构。”

　　综合有关文献资料，非营利性组织可以界定为:具有法人资格以公共服务为使命，享有免税优待，不以营利为目的，组织盈余不分配给内部成员，并具有民间独立性质的组织。非营利性组织有大家公认的基本特征:非盈利性、中立性、自主性、使命感、多样性、专业性、灵活性、参与性、低成本。在我国非营利性医院、大学、各种民间团体协会都是典型的非营利性组织。

　　如韦斯布罗德所言，市场、政府、非营利组织都是满足个人需求的手段。既然只是手段的一种，我们就没有理由期望非营利组织能解决所有问题。在把公共物品供给作为非营利组织的核心功能的前提下，非营利组织失灵的主要涵义就是该项功能的缺失或无效率。具体而言，就是指非营利组织偏离了奉行社会公益或共益的宗旨，片面地以功利主义为去向的信念、行为给消费者、社会、生态所带来的负效应。

　　在描述当代非营利组织失灵现状时，萨拉蒙教授提出了“志愿失灵”理论，归纳出非营利组织的三个危机：第一，财政危机。一方面政府无法对所有的非营利组织提供财政资助，另一方面仅靠传统的私人募捐越来越难以支撑组织的运作。第二，经济危机。由于政府的放权，营利部门愈来愈多地参与到非营利组织的传统活动领域中来，如教育、医疗、救济等等，这让非营利组织雪上加霜。第三，信任危机。因为腐败内幕的频频曝光，非营利组织公正廉洁的公益形象也面临丧失的危险。约翰•郝克斯则实证列举了美国的非营利组织存在的重大问题：滥用减免特权，名不符实；行政费用过高；贪污腐败；不公平竞争；涉足党派政治等等。此外还有里贾纳•E•赫茨琳杰的观点，她认为非营利组织失灵可以分为四类：第一，低成效的组织，即不能完成其使命的组织。第二，低效率的组织，即支出与收到的成效不成比例。第三，中饱私囊，即掌管组织的个人通过贪污、领取高薪等手段为自己牟取过多的利益。第四，责任机制的缺乏导致组织高风险运作。

　　综合上述学者的观点，本文认为非营利组织失灵的表现主要有以下四个方面：

　　（1）营利化倾向。非营利组织将愈来愈多的精力投放于销售、投资等营利性活动之中以扩充资金来源和赚取更多的利润。不断增加的收费性项目成为组织收入的主要来源，组织内部领薪职员的比例也逐渐扩张。以美国为例，1995年全美非营利组织服务收费达到3200亿美元，占到总收入的56.6%。大量营利性手段的运用使得非营利组织的性质发生了潜移默化的改变，公益目标面临被遗忘的危险。

　　（2）官僚化倾向。这主要指的是政府力量对非营利组织独立性的侵蚀。一方面，政府通过资金和人事的控制影响非营利组织的决策和活动，使其成为自己履行职能的工具；另一方面，长期依赖政府资源使得非营利组织产生惰性，作风越来越官僚化。在发达国家，20世纪末的民营化浪潮并没有阻挡国家对非营利部门的侵蚀。以英国为例，从1990年开始，政府资助在英国非营利组织收入中的比重逐年上升，到1995年时首次成为第三部门最重要的收入来源（包括来自拨款、合约和服务协议的直接款项，不包括通过税收优惠给予的间接支持）； 而在市民社会发展程度较低的国家，非营利组织则往往被强制纳入政府机构体系。

　　（3）内部人控制问题。“内部人控制”这个概念原意是指独立于所有者（外部人）的经营者事实上或法律上掌握着企业的实际控制权，在公司经营种充分体现自身利益，甚至与职工合谋谋取各自的利益，从而架空所有者的控制与监督的情形。非营利组织的内部人控制，指的是非营利组织内部人员，特别是管理者为追求个人利益最大化，其行为偏离组织宗旨目标以及因监督这种偏离行为而产生的代理成本。内部人控制的具体行为多种多样，最主要的表现是组织的领导人或实际运营者对内形成权力垄断，在重大决策上独断专行，对外逃避捐赠者及社会公众的监督。此外，这还表现为高工资、在职消费甚至侵占组织财产等等。

　　（4）效率低下。这主要表现为非营利组织自身的运作成本不断加大，以至于投入与产出不成比例，甚至出现用于公共服务的支出小于在募捐和管理上的花费的状况。　

　　非营利组织是与政府机构、市场机制相平行的一种制度安排。作为制度安排，政府与市场都存在失灵。即政府存在提供私人物品上的职能失灵而南场则存在供应公共物品上的失灵。于是公益靠政府，私利靠市场便成了一般共识。这种意义上的政府失灵与市场失灵恰好能够互为解决、相互弥补缺陷。

　　同时政府与市场又存在另外一种失灵。即一方面政府不仅在从事竞争性私人物品的生产中存在失灵，在公共事务方面，政府也存在“失灵”。政府的社会政策往往体现大多数公众的利益，而不能很好地满足社会中那些最弱势群体以及其他特殊群体的需要。因此，政府提供的公共服务往往有许多空缺，例如妇女、儿童、残疾人、穷人的保护等等。而这些人的利益又是最需要关切的。另一方面，市场不仅在提供公共物品上存在着失灵，在提供私人物品时，市场也有一些功能缺陷。如由于市场经济条件下的信息不对称所导致的消费者的利益受损所有这些，决定了另一种制度安排，即非营利组织的存在成为必要和必需。

　　同样，作为一种制度安排，非营利组织同样不可避免地存在它自身的失灵。非营利组织失灵亦称非营利组织失败，它是指非营利部门偏离所奉行的社会公益宗旨，片面地以功利主义为取向的信念、行为给消费者、社会、生态所带来的负效应。正如弗斯顿伯格所说:“在非营利机构中工作的人的行为，常常可以用脚踏实地和无私奉献来解释，但是，强烈的而且常常是自私的情绪也会起重要作用。你在非营利界可以发现，野心勃勃、独裁专断、自私自利、玩弄权术等也是屡见不鲜的。”如同企业界的“市场失灵”、政府部门的“政府失灵”一样，非营利界的失灵正在以多种形式表现出来。

　　比如，近十余年来，人们用“对立、情感距离加大”。医疗纠纷发生率迅速攀升“相当紧张，信任度不高，医疗纠纷增多，恶性事件不断发生”等词句来描述医疗领域非营利性组织失灵的情况;至于本应是非营利性组织的高等学校、甚至中小学校乱收费的态势愈演愈烈，相关报道连篇累版，民怨鼎沸;本应是一片净土的学术研究领域，近些年来也是丑闻迭出，“学术腐败”一词不胫而走。

　　1、利益的驱动

　　利益是一定社会中，能够满足人们生存、享受和发展需要的客观存在。利益有各种形态:感官的利益、心理的利益、时间的利益以及物质金钱利益等。由于利益能够满足人生理的或心理的、现实的或潜在的需求，所以利益会驱动人不择手段、不惜一切地去追逐它。

　　“经济人”假设认为，驱使经济社会生活中所有成员进行一切活动的动机是对个人利益的追求，其行动的逻辑是个人利益最大化。将“经济人”假设引人非营利界，就会看到非营利的医疗、教育、科学研究、文化艺术、社会福利等部门虽然不以营利为目的，但是，其组织成员并非不食人间烟火，他们为满足自身享受、名誉、发展的需要，势必自觉或不自觉地追求各种各样的利益。在这一过程中如果自我和外部约束软化，他们很可能偏离甚至背离非营利组织的宗旨，这样势必导致非营利性组织的失灵。譬如，最近中央电视台《焦点访谈》披露，广东化州教育局用学校收费的584万元钱盖了自己的楼，以626万元钱用于餐费等用途。1995年，美国最大的非营利性组织美国联合道路的前主席因诈取该组织120万美元而银档人狱，他高达46.3万美元的工资和奢侈的消费也随之曝光，造成该组织收入急剧下降，100多名员工被解雇。

　　2、组织活动经费严重不足

　　经费问题是各国非营利组织面临的共性问题。萨拉蒙教授将非营利活动所需的开支与非营利组织能募集到的资源之间存在巨大缺日的现象，称为慈善不足。[il我国非营利性组织经费短缺问题更为突出，据调查有41.4%的非营利性组织面临资金缺乏问题，一些组织甚至由于经费太少，已经到了难以为继的地步。

　　众所周知，财政性投人或通称公共教育经费投入一般占教育总投入中的大头，这反映了教育事业的公益性质。但长期以来，我国对教育的投人一直不足。有报道说，2003年9.月9日至21日，联合国专员托马舍夫斯基考察了中国的教育状况。结果发现，中国的教育经费只占全国生产总值的2%o而政府预算只占教育总经费的53%,剩下的47%则要求家长或其它来源填补于是“有头脑”、“有胆量”的学校以“赞助费”、“择校费”、“扩招费”等各种名义大肆收费，非营利性组织成了敛财的“钱庄”。再如，国家对国有非营利性医疗机构的投人严重不足，财政投人只占医院业务收人的7%10%左右，严重影响了这些组织机构的正常运转，使得一些医院、卫生院甚至卫生防疫站为了工资、奖金，为了生存发展，不得不谋求营利，于是激化了医患矛盾，导致非营利性医疗机构背离了原来的目标，背离了为人民健康服务的宗旨

　　3、道德的失控

　　“非营利性组织是改造人、点化人的组织，其产品是治好的病人、乐于进取的孩子、年轻男女成长为具有白尊的成人，总之，一个改变了的新的生命。”亡川非营利性组织时常能够在政府所不能做，而商业又不能提供商品和服务的领域去试验和创新;非营利性组织还提供生活质量的提升，而这些是政府认为超越其责任，并巨其又没有边际利润以吸引商家的领域。因此，“公益人”或“公仆人”假设是非营利性组织运行的人性基础，“以志愿求公益”是非营利性组织的重要功能。

　　当非营利性组织的愿景化作组织成员的内心信念时，当社会使命变成组织成员自身对真、善、美的追求时，人们就会自觉维护社会公众的利益，妥善处理好个人利益与社会利益的关系。但是也必须看到，当我们对人的道德进行过高的期望和假设时，也无法排除人的自利性行为动机。社会一些领域和一些地方拜金主义、享乐主义、极端个人主义也会影响到非营利界，使少部分人道德迷失，忘记作为一个科学家、教师、氏生、艺术家应有的职业道德和良心，片面地追求经济利益，从而造成此类非营利性组织“以志愿求公益”的内在动力机制失灵。

　　4、不科学的绩效考评制度的催化

　　非营利组织的存在与发展主要依赖于社会各部门、各阶层人力、物力及财力的不断注人，而注人的这些资源是具有稀缺性与排他性的，只有使稀缺的资源得以发挥最大效用，非营利性组织才能够生存、发展、壮大。所以，加强对非营利性组织的绩效管理是十分必要的。但是不要忘记非营利性组织的目标是追求公共利益和公共价值，它与背利性组织追求物质利益不同。因此，非营利性组织的绩效考评不能仅仅以利润、效益为指标。

　　而时下许多非营利性组织的绩效考评制度往往以功利、效率为主要考核指标。国有医院院长们攀比的是业务收人、利润增长，科室主任担忧的是利润指标是否能如期完成;困扰高校教师的是学校规定的每学年至少要在某一级别的刊物上发表的论文数量。要知道，非营利组织与营利性组织各有各的特点与内在规律，如果从制度上强制性地要求业务收人或产出量，那么医疗领域的“过度医疗，与学术成果的“复制与批量生产”就难以避免。

　　1.中国扶贫开发协会内讧事件

　　中国扶贫开发协会（以下简称“扶贫协会”），一个成立14年的有官方背景的NGO，因为“工资改革”而引发了内讧事件。自2007年7月31日起，不断有自称是协会高层的人士在网络上揭露协会财务混乱的内幕。与此相呼应的是，北京中辰兴会计师事务所出具的审计报告显示，扶贫协会及其所拥有的北京中富达公司存在大量的财务违规操作。2006年全年费用明细单据显示，仅有两名工作人员的协会办公室，一年的总成本为309522.36元，秘书处的总成本为768622.94元。协会2006年有1600多万的收入，但其中只有5％用于扶贫项目投资。中辰兴会计师事务所在审计意见中称：“协会2005年7月以前，管理制度不完善，财务管理混乱，具体表现在：固定资产管理不完善，没有建立固定资产明细帐进行分类核算；总分明细帐设置不规范、不完善；没有编制会计报表；对账不及时造成的支出款项长期挂账；对外投资缺乏严格的审批程序，造成资产大量流失；财务人员变动频繁且没有按照财务制度的有关规定办理交接手续。”

　　从中国扶贫开发协会内讧事件我们可以看出传统官办非营利组织存在的种种问题。官僚作风十足、财务操作混乱、内部人贪污腐败等等现状反映出此类非营利组织仍然“寄生”于政府资源。它们的工作效率十分低下：“到1995年底，全国性社团共有1810个……在1801个全国性社团中，真正能够很好地按宗旨开展活动的只占20%，也就是说，只有 400个左右；而基本上没有活动或内部矛盾重重，闹不团结的也在20%左右”。

　　2.“丽江妈妈”胡曼莉事件

　　 90年代初胡曼莉因为收养孤儿而被其单位武钢集团树立为爱心典型，随后她于1992年在武汉正式注册了中国第一个民办孤儿院——中华绿荫儿童村。1998 年，胡曼莉与美国妈妈联谊会会长张春华及云南丽江政府合作建立孤儿学校。学校教师和常务副校长由丽江县教委委派，胡曼莉负责筹钱来支持学校。与学校同期成立的管理和善款接受机构“丽江妈妈联谊会”，除了胡曼莉外，其余成员全部是政府官员。

　　开学之后不久，学校混乱的账目引起了人们的关注。在张春华的推动下，丽江审计局2006年对“丽江妈妈联谊会”的财务进行了审计，结论是“在管理使用各项捐款上，存在一些不规范的问题，有的违反了《中华人民共和国会计法》等法律法规的相关规定”。这次审计中，胡曼莉的丈夫段灿标提供了胡曼莉用孤儿名字开私人账户的证明文件，作假的票据证明等材料。张春华以善款使用违背捐款人意图为由将“丽江妈妈联谊会”告上法庭，从丽江中院到云南高院，张春华和她的“美国妈妈联谊会”两度获胜，法院责令“丽江妈妈联谊会将未按照美国妈妈联谊会捐赠意愿使用的907890元人民币如数返还”。2007年2月14日，丽江市民政局做出对“丽江妈妈联谊会”给予撤销登记的行政处罚。

　　“丽江妈妈”反映出法定非营利组织所面临的困境。它们的独立性被蚕食，内部人控制突出，财务运作极不规范。1999年清华大学非营利组织研究所的问卷调查显示：被调查的非营利组织中，有一半以上的非营利组织通过内部审计或不通过审计作定期的财务报告，只有14.7%的组织通过注册会计师等外部审计进行规范的年度财务报告，而10.9%的非营利组织没有年度财务报告制度。 这反映出这类组织最突出的问题是营利化倾向严重。

　　3.南京马6车友会围攻悍马事件

　　马6车友会是南京规模最大的车友会，拥有二百多辆车，六七百成员。2007年8月18日，该协会20辆马6车进入宁连高速淮安段时，因为一辆悍马越野车拉警报意图超车，打乱了马6的队列，引起了会员们的不满。他们围住悍马车，然后将速度逐渐放慢至30码。双方的对峙持续了三四分钟，导致高速路上严重堵车。

　　围攻悍马的视频转发到各大论坛后，参与围堵事件的马6车友们的违章记录、手机和南京马6改装店的电话被网友一一贴出。记录中，超速行驶和不按交通灯行驶的状况比比皆是。事后警方对此进行了高调惩罚：因涉嫌非法拦截交通工具、非紧急情况下占用应急车道，1名主要组织者被行政拘留7日、并处200元罚款，另4人则各罚款200元、记3分。事件网络曝光后对马6的攻击不断发生，到第3天晚上，南京有22辆马6玻璃被踹，有30多起被喷字报案，有13起车漆被划报案。

　　南京马6车友会围攻悍马事件反映出的是草根非营利组织的困境。由于这类组织完全是由民众自发组建而成，有着很好的独立性和自治性。但是，非法组织的身份让它们几乎完全脱离了法律的控制，一般只有在触犯法律或者政府对民间组织进行清理整顿的情况下才会得到“关注”。马6车友会的例子就是典型，当它们围堵悍马车扰乱交通秩序时，才能得到警方的高调惩罚，至于组织的日常运作则没有任何法律进行规范。

• 市场失灵
• 政府失灵