財政約束軟化

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　　財政約束軟化是指財政約束政策與措施並未被制度化，或者，即使被制度化，但財政規則卻得不到政府的有效遵守。

　　一種極端的情況是完全失去財政約束的“無限政府”，在這樣的政府模型里，不存在正式或法定的、使得人們免於遭受國家的財政剝奪或任何其他自由裁量行為侵害的保護。事實上，現實中完全不受財政約束的政府是不存在的，但財政軟約束的情況卻在不同國家的政府內或多或少地存在著。

　　按照公共選擇理論，儘管政府被看作是社會公共利益的代表，但政府及其職能部門自身往往也具有獨立的利益。由於政府和官員天然具有擴大預算的動力和傾向，所以在財政約束軟化的條件下，政府及其組成部門可能會產生如下行為：

　　1、公共物品的不合意供給

　　公共物品的不合意供給，是指政府及其職能部門所提供的公共物品不能滿足社會公眾的需要，而更多地反映的是政府部門或官員的偏好。所謂的“不合意”是指不合社會公眾的意，具體而言，公共物品的不合意供給有三種表現形式：

　（1）公共物品的過量供給，是指政府提供的公共物品數量超過了社會所需要的最優水平；或者說，政府提供的公共物品總量超過了社會公眾的經濟承受能力。

　（2）符合公眾偏好的公共物品供給不足，而符合官員偏好的公共物品供給過剩。

　（3）政府提供了低質量的公共物品，但公眾卻為此支付了過高的價格。上述三種情況實際上反映了財政的低效率投入。

　　2、盈利化行為

　　失去有效監督和約束的政府很容易演變成一個盈利性組織。對於一個盈利性組織來說，比如企業，追求剩餘最大化是它的目標。在這裡，可以用數學方法來表示企業利潤模型：s=R—G。其中s代表企業剩餘；R代表毛收入；G代表經營成本。對於一個企業來說，為實現S的最大化，它會儘可能地增加R的規模，同時降低G的水平。如果政府有了盈利化的傾向，也會採取與企業相同的做法。上述模型也同樣適用於政府，只是S代表政府剩餘；R代表政府能夠從公眾那裡取得的收入總量；G代表政府為提供符合公眾偏好的公共物品所實際耗費的成本。而且由於G=aR，因此，S一(1一a)R。在這裡，a代表全部公共收入中用於提供符合公眾偏好的公共物品的比例。在財政約束軟化的條件下，具有盈利化傾向的政府在儘可能地增加其收入規模R的同時，會縮小a的值， 以達到增加政府可自由裁量收入的目的。應該指出的是，儘管政府可能不會將全部收入都用在公共物品的提供上，但在名義上一定要使a為l。政府之所以製造這種“財政幻覺”，實際上是出於納稅人的偏好，因為納稅人希望他們繳納的稅款能夠全部被用來提供滿足自身需要的公共物品和服務。

　　此外，政府的盈利化傾向也同樣會出現在財政分權領域。這時，財政約束軟化的表現是財權與事權劃分不清。在各級政府間進行博弈的過程中，處於強勢地位的政府往往能夠掌握更多的財權而承擔較少的事權，從而增加本級政府的可自由裁量收入。

　　3、過度負債

　　過度負債是預算平衡原則約束軟化造成的結果。根據公共選擇理論，公眾總是希望政府征收較少的稅而提供更多的公共物品。為了獲得公眾的支持，政治家往往會採取減稅和擴大公共支出的做法。這種做法在某些國家的政府選舉過程中表現得尤其突出，其結果是政府財政赤字增加，債務規模不斷擴大。凱思斯主義的理論也為政府過度負債找到了合理的依據。該理論認為，在經濟處於蕭條時期，需要政府採取具有擴張性質的財政政策對經濟進行反周期調節，而擴張性財政政策就是以減稅和增加財政支出為內容。

　　2O世紀3O年代以來的實踐證明，凡是奉行凱恩斯主義理論的政府都很難逃脫過度負債的命運。另外，政府的盈利化傾向也會導致過度負債的行為，追求收入最大化的政府在稅費收入不足時，可能會轉而負債。

　　目前，中國正處於由計劃經濟體制向市場經濟體制過渡時期，財政約束軟化的現象大量存在， 已經引發了種種社會矛盾：

　　政府收入機制不規範，各職能部門及地方政府隨意組織收入，加重了個人和企業的負擔。尤其是在農村，由於廣大農民處於弱勢群體的地位，根本無法對基層政府的行為進行監督和約束，“三亂”(亂收費、亂罰款、亂攤派)現象更為嚴重，致使農民負擔問題成為2O世紀9O年代以來中國農村社會的焦點。

　　年度預算約束力不強，存在大量的預算超收現象。資料顯示，2000~2003年我國的預算增幅分別為8．4 、lO、3 、7．7 和8．4 ，而同期實際增幅則分別為l6．9 、22．2 、l5．4和l4．7％。大量的年度預算超收收入，儘管需要報經全國人大備案，但其具體使用的自由裁量權卻往往由各級財政部門斟酌使用，容易脫離立法監督機構的審查和監督，加重政府財政行為的非規範化程度。

　　在稅收徵管方面，不依法徵稅的現象時有發生。一些地方政府為維護本地區的利益，突破中央政府對稅收減免權的限制，隨意給予本地企業和居民稅收優惠，進行不正當的稅收競爭，造成了嚴重的稅收流失。與此同時，還有一些地方政府為完成稅收任務征收過頭稅，加重了企業的負擔。財政缺位和越位的現象大量存在。

　　一些本應由政府提供的公共物品和服務供給不足，比如社會保障、農村義務教育、農村基礎設施建設等；而有些公共物品則供給過剩，政府機構臃腫便是公共物品供給過剩的最突出表現。比如：1996年的官民比例為1：3O，也就是說，平均每3O個納稅人要養活1個政府官員。不僅如此，大量的財政資金被應用於非公共領域。由於財政投資缺乏效率約束，導致了某些財政支出項目效率低下，出現了所謂的“豆腐渣工程”和“形象工程”，其實質是公共物品的不合意供給。

　　《預演算法》無法對地方政府的行為形成有效約束。我國《預演算法》明確規定：“地方各級預算按照量人為出、收支平衡的原則編製，不列赤字。”“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”但實際情況是，相當多的地方政府存在著財政赤字，負債現象極為普遍，尤其是基層政府負債更為嚴重，為數眾多的鄉鎮政府面臨財政危機。

　　財政約束的法治化——中國的現實選擇

　　財政約束軟化給中國的社會經濟生活帶來了種種弊端。因此，加強財政約束就是一種必然的選擇。只有建立法治財政，才能實現市場對政府行為的剛性約束。具體而言，建立法治財政或者說實現財政約束的法治化，要從以下幾個方面著手：

　　第一、強化預算約束，使預算真正成為法律。

　　長期以來，預算約束之所以偏軟的根本原因是，實際操作中的國家預算僅僅是政府的財政收支計劃，而不是法律。計劃與法律的區別在於，計劃對行為主體幾乎沒有真正的約束力，隨意更改計劃是經常的現象；而法律對行為主體是一種絕對剛性的約束，無論是政府還是個人都必須遵守法律。這就是說，只有預算真正成為法律，才能規範政府的收支行為，才能使地方政府不能突破預算平衡原則的約束。

　　第二、將全部政府收支納入預算管理，不允許有游離於預算之外的政府收支項目。 　　在相關立法中要明文規定：行政機關不得設立任何形式的“小金庫”；嚴格執行“收支兩條線”；行政事業收費和罰沒收入必須全部上繳財政，嚴禁以各種形式返還；行政經費統一由財政納入預算予以保障，並實行國庫集中支付。這樣做的目的，就是要增加財政的透明度，杜絕政府部門的盈利化行為。

　　第三，維護稅法的嚴肅性，政府職能部門要依法組織收入。

　　首先，稅務部門要依法徵稅，嚴格按照稅法規定的稅率、稅基、稅目和課稅對象來進行。絕不能憑藉稅務部門的主觀意志隨意給予稅收減免或征收過頭稅。其次，政府部門要依法收費。在法律框架內明確各種合理收費基金的征收標準、程式及管理辦法，並用法律程式約束財政分配，以達到遏制“三亂”的目的。

　　第四，規範政府間財政分配關係，明確各級政府的財政支出責任，做到財權與事權的統一。

　　當上述任務完成以後，就應該在憲法層次上將各級政府所擁有的財權與事權固定下來， 以實現財政約束法治化的目標。應該指出的是，當前政府間進行合理的財政分權受到中國政治體制的影響，比如過多的政府級次妨礙了規範分稅制的實施。另外，中國的地方政府沒有課稅的權力，這樣很容易導致某個級次的政府因外部條件發生變化而產生收入不足的情況，所以在各級政府間建立規範的、受到法治約束的轉移支付制度是尤其必要的。

　　第五，強化財政監督，使政府置於市場的有效約束下。

　　加強各級人民代表大會和審計部門的財政監督職能，使政府的收支行為真正能夠符合人民群眾的要求；建立獨立於政府的財政支出績效評價體系，強化對財政支出的效率約束；財政行政執法要做到行為規範、程式合法、內容適當，財政法律制度得到全面、準確的實施；健全財政執法監督機制和制度，財政違法行為得到及時糾正和製裁，違法行為有關責任人的過錯責任得到追究，財經秩序得到維護。