負向清單

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　　負向清單就是政府“只說不准做什麼，而不說允許做什麼。凡法規沒有禁止的，都是市場可以創新的領域。對於新事物，監管者只考慮是否應否定這種事物或產品，還是跟上一些規則使之得以合適的規範和監管”。

　　政策創新包括政策理念、政策價值、政策工具與政策方式等方而的創新。“負向清單”側重於原則導向監管，在不確定的經濟環境能夠靈活和有效處理新問題或特殊情況，即承認微觀主體的經濟利益，儘量多的以原則為指導和儘量少的使用規則，註重發揮市場自身的調節作用，應按照“出發點是以人為本，立足點是科學監測，著力點是改善服務，關鍵點是風險可控”的外匯管理改革要求，校正立法模式，“有為有不為”，推動市場創新。

　　(一)“依法行政”僅僅是手段，實現政府的職能才是目的。

　　近代以來西方政府職能主要經歷了“最好的政府、最少管理”的消極無為式依法行政，“最好的政府、最大服務”的積極包攬式依法行政和契約、指導式的依法行政三個階段。有鑒於此，新形勢下外匯管理要圍繞政府職能定位，實現由行政管理向市場調節轉變，樹立市場觀念、成本概念、服務意識，遵循市場經濟規律，尊重市場經濟運行機制，承認經濟主體對利益最大化的追求，弱化行政管制手段，以市場為基礎，通過調節交易成本來達到鼓勵或制約資本流動、涉外交易目的。

　　(二)基於對經濟主體“無罪假設”，明確“法無明令禁比可為之”。

　　“法無明文規定不為罪(nullum crimen sine lege)，法無明文規定不處罰(nulla poem sine lege)"，這一拉丁文法諺所體現的基本精神就是罪刑法定原則。FSA首席執行官Johntiner多次強調監管的成本收益分析，認為金融監管應該出現在那些利用市場手段不易解決問題的領域。“從英國的金融監管歷程看，當前監管者更加關註的是促進競爭，保持市場活力，提高效率”(曹建華等，2007)。應改變“外匯管理規範性文件越多，越依靠行政命令從事管理”的路徑依賴，基於“無罪假設”，逐步從事前排查經濟主體外匯收支的真實性轉為事後舉證查處違法違規經濟主體，提高外匯管理法律位階，減少規範性文件的發佈數量，能制定行政法規的就不制定部門規章，能制定部門規章的就不制定規範性法律文件，以利金融創新和金融市場的活躍與發展。

　　(三)完善外匯管理框架，穩定市場主體的政策預期，實施均衡管理，保持政策的相對穩定性。

　　保持外匯管理政策的穩定性和連續性，增強政策透明度，避免政策頻繁調整造成的不便利，便於政策實施和執行;穩定市場主體的政策預期，避免在一定經濟環境下制定的新政策在出台後由於情況逆轉而產生的錯配現象;貫徹對外匯資金流出入實施均衡管理理念，節約監管成本，把有限的監管資源整合至數據分析、後端監管和政策調研上來，為貿易投資便利化創造良好政策環境。

　　(四)嚴格設置下位法突破上位法的“良性違法”條件。

　　“現代立法多以公民的政治權利為主導，以公民和各社會團體的民事權利為基礎，在公平正義和追求社會功利的前提下進行權利設置”(丁海軍，2008)。應儘量避免“非行政許可審批項目無行政許可之名，但行行政許可之實”現象，“良性違法”必須局限於有利於社會生產力的發展、有利於完善金融法律體系、有利於法治政府的建設等方而，只有在經濟金融形勢發生變化，上位法的規定已經明顯滯後時，才有必要通過制定下位法來突破上位法的規定。一旦條件成熟，必須及時修改上位法或提高下位法的法律位階，以維護法律權威和法律制度內部的協調與平衡。

　　(五)註重解決外匯管理改革與成文法局限性之間的矛盾，增強外匯管理立法的前瞻性和預見性。

　　美國政府在20世紀70年代首先推出了通過緩和規制促進經濟的活躍發展，以及降低規製成本的措施，減少行政管理的負外部性，“在政府與市場、社會之間建立伙伴關係”(尹慄玉，2005)。借鑒貨幣政策“單一規則”的思路，在科學把握涉外經濟發展規律的基礎上，穩定外匯管理政策框架，既要規範和解決當前市場中存在的問題，又要對今後一段時期外匯市場發展過程中可能出現的新問題作出原則性規定，縮短矛盾出現與政策出台之間的時滯，為發展留下足夠空間。

　　“負向清單”的實施要求擁有一個相對發達的金融市場、良好的金融生態環境和完善的信息披露制度，社會經濟體以誠信為價值取向，法制健全，市場體系完善，巨集觀經濟環境穩定等外部條件。實施“負向清單”的難點在於:

　　(一)對跨境資金流動進行有效監管的手段不足。

　　在開放經濟條件下，國際收支平衡而臨的最大風險就是跨境資金流向和規模的不確定性。在金融業全而開放條件下，各國金融市場唇齒相依，許多金融機構在母國以外都有廣泛的商業存在，各國金融立法和金融監管互相影響和滲透，“溢出效應”帶來的外部衝擊常難以預料。國際金融危機帶來的歐洲債務危機等市場不確定因素尚未消彌之際，跨境資金開展制度套利行為，翻雲覆雨，加劇市場不穩定性又現端倪。現有的外匯監測分析水平不高、手段滯後，對跨境資金流動監管的涉外監管協調機制未能建立等等，對防範風險、促進國際收支平衡造成掣肘。

　　(二)“相機抉擇”政策時滯與現實波雲詭橘易產生政策錯配。

　　一般來說，政策法規的效果既取決於其本身的合理性，也取決於出台時機恰當與否，一些政策法規調整是壓力下的適應性反應，屬於問題已經凸現下被動出台，帶有“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的打補丁特性;另一些則是預見性的調整，主動影響市場主體的心理預期和行為，使之符合政策目標，屬於事前或事中引導性質，往往需要大量的調查研究及對經濟發展前景的科學預判。當前外匯管理採取“相機抉擇”模式，與同期整體經濟環境、進出口態勢、跨境資金流動等緊密關聯，從發現問題、逐級反饋到制定政策、分步實施都存在不可避免的時滯，作為決策依據的經濟狀況在政策出台時常常已發生變化甚至逆轉。如o8年四季度為應對經濟過熱、“雙順差”、通脹壓力為目標，以出口收結匯聯網核查為標誌的從緊政策出台後，09年形勢卻逆轉為金融危機影響加深，出口大幅下滑，政策與現實“錯配”。

　　(三)尋求監管與市場的“最優邊界”知易行難。

　　外匯管理是用“看得見的手”來行使市場“看不見的手”的部分職能，外匯管理目標在巨集觀層而上，是維護匯率穩定，促進國際收支平衡、促進國民經濟健康發展;在中觀層而上，是外匯收支與涉匯主體的經營發展相一致;在微觀層而上，是涉匯主體的外匯交易、兌換和匯出匯入行為合規且有真實交易背景。監管者和市場主體雙方都有將“邊界”前移的理性動機或非理性衝動，如何堅持“市場化導向”，處理好市場導向與加強監管的關係，按照既定的監管目標在實踐中劃定“最優邊界”，並非易事;同時，外匯管理者自身行為模式從“正向清單”轉化為“負向清單”，也需要一個從理念導入到實踐轉化的適應過程。