负向清单

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什么是负向清单

  负向清单就是政府“只说不准做什么,而不说允许做什么。凡法规没有禁止的,都是市场可以创新的领域。对于新事物,监管者只考虑是否应否定这种事物或产品,还是跟上一些规则使之得以合适的规范和监管”。

负向清单的政策思路

  政策创新包括政策理念、政策价值、政策工具政策方式等方而的创新。“负向清单”侧重于原则导向监管,在不确定的经济环境能够灵活和有效处理新问题或特殊情况,即承认微观主体的经济利益,尽量多的以原则为指导和尽量少的使用规则,注重发挥市场自身的调节作用,应按照“出发点是以人为本,立足点是科学监测,着力点是改善服务,关键点是风险可控”的外汇管理改革要求,校正立法模式,“有为有不为”,推动市场创新

  (一)“依法行政”仅仅是手段,实现政府的职能才是目的。

  近代以来西方政府职能主要经历了“最好的政府、最少管理”的消极无为式依法行政,“最好的政府、最大服务”的积极包揽式依法行政和契约、指导式的依法行政三个阶段。有鉴于此,新形势下外汇管理要围绕政府职能定位,实现由行政管理市场调节转变,树立市场观念、成本概念、服务意识,遵循市场经济规律,尊重市场经济运行机制,承认经济主体对利益最大化的追求,弱化行政管制手段,以市场为基础,通过调节交易成本来达到鼓励或制约资本流动、涉外交易目的。

  (二)基于对经济主体“无罪假设”,明确“法无明令禁比可为之”。

  “法无明文规定不为罪(nullum crimen sine lege),法无明文规定不处罚(nulla poem sine lege)",这一拉丁文法谚所体现的基本精神就是罪刑法定原则。FSA首席执行官Johntiner多次强调监管的成本收益分析,认为金融监管应该出现在那些利用市场手段不易解决问题的领域。“从英国的金融监管历程看,当前监管者更加关注的是促进竞争,保持市场活力,提高效率”(曹建华等,2007)。应改变“外汇管理规范性文件越多,越依靠行政命令从事管理”的路径依赖,基于“无罪假设”,逐步从事前排查经济主体外汇收支的真实性转为事后举证查处违法违规经济主体,提高外汇管理法律位阶,减少规范性文件的发布数量,能制定行政法规的就不制定部门规章,能制定部门规章的就不制定规范性法律文件,以利金融创新金融市场的活跃与发展。

  (三)完善外汇管理框架,稳定市场主体的政策预期,实施均衡管理,保持政策的相对稳定性

  保持外汇管理政策的稳定性和连续性,增强政策透明度,避免政策频繁调整造成的不便利,便于政策实施和执行;稳定市场主体的政策预期,避免在一定经济环境下制定的新政策在出台后由于情况逆转而产生的错配现象;贯彻对外汇资金流出入实施均衡管理理念,节约监管成本,把有限的监管资源整合至数据分析、后端监管和政策调研上来,为贸易投资便利化创造良好政策环境。

  (四)严格设置下位法突破上位法的“良性违法”条件。

  “现代立法多以公民的政治权利为主导,以公民和各社会团体的民事权利为基础,在公平正义和追求社会功利的前提下进行权利设置”(丁海军,2008)。应尽量避免“非行政许可审批项目无行政许可之名,但行行政许可之实”现象,“良性违法”必须局限于有利于社会生产力的发展、有利于完善金融法律体系、有利于法治政府的建设等方而,只有在经济金融形势发生变化,上位法的规定已经明显滞后时,才有必要通过制定下位法来突破上位法的规定。一旦条件成熟,必须及时修改上位法或提高下位法的法律位阶,以维护法律权威和法律制度内部的协调与平衡。

  (五)注重解决外汇管理改革与成文法局限性之间的矛盾,增强外汇管理立法的前瞻性和预见性。

  美国政府在20世纪70年代首先推出了通过缓和规制促进经济的活跃发展,以及降低规制成本的措施,减少行政管理的负外部性,“在政府与市场、社会之间建立伙伴关系”(尹栗玉,2005)。借鉴货币政策单一规则”的思路,在科学把握涉外经济发展规律的基础上,稳定外汇管理政策框架,既要规范和解决当前市场中存在的问题,又要对今后一段时期外汇市场发展过程中可能出现的新问题作出原则性规定,缩短矛盾出现与政策出台之间的时滞,为发展留下足够空间。

实施负向清单的难点[1]

  “负向清单”的实施要求拥有一个相对发达的金融市场、良好的金融生态环境和完善的信息披露制度,社会经济体诚信价值取向法制健全,市场体系完善,宏观经济环境稳定等外部条件。实施“负向清单”的难点在于:

  (一)对跨境资金流动进行有效监管的手段不足。

  在开放经济条件下,国际收支平衡而临的最大风险就是跨境资金流向和规模的不确定性。在金融业全而开放条件下,各国金融市场唇齿相依,许多金融机构在母国以外都有广泛的商业存在,各国金融立法和金融监管互相影响和渗透,“溢出效应”带来的外部冲击常难以预料。国际金融危机带来的欧洲债务危机市场不确定因素尚未消弥之际,跨境资金开展制度套利行为,翻云覆雨,加剧市场不稳定性又现端倪。现有的外汇监测分析水平不高、手段滞后,对跨境资金流动监管的涉外监管协调机制未能建立等等,对防范风险、促进国际收支平衡造成掣肘。

  (二)“相机抉择”政策时滞与现实波云诡橘易产生政策错配

  一般来说,政策法规的效果既取决于其本身的合理性,也取决于出台时机恰当与否,一些政策法规调整是压力下的适应性反应,属于问题已经凸现下被动出台,带有“头痛医头、脚痛医脚”的打补丁特性;另一些则是预见性的调整,主动影响市场主体的心理预期和行为,使之符合政策目标,属于事前或事中引导性质,往往需要大量的调查研究及对经济发展前景的科学预判。当前外汇管理采取“相机抉择”模式,与同期整体经济环境、进出口态势、跨境资金流动等紧密关联,从发现问题、逐级反馈到制定政策、分步实施都存在不可避免的时滞,作为决策依据的经济状况在政策出台时常常已发生变化甚至逆转。如o8年四季度为应对经济过热、“双顺差”、通胀压力为目标,以出口收结汇联网核查为标志的从紧政策出台后,09年形势却逆转为金融危机影响加深,出口大幅下滑,政策与现实“错配”。

  (三)寻求监管与市场的“最优边界”知易行难。

  外汇管理是用“看得见的手”来行使市场“看不见的手”的部分职能,外汇管理目标在宏观层而上,是维护汇率稳定,促进国际收支平衡、促进国民经济健康发展;在中观层而上,是外汇收支与涉汇主体的经营发展相一致;在微观层而上,是涉汇主体的外汇交易、兑换和汇出汇入行为合规且有真实交易背景。监管者和市场主体双方都有将“边界”前移的理性动机或非理性冲动,如何坚持“市场化导向”,处理好市场导向与加强监管的关系,按照既定的监管目标在实践中划定“最优边界”,并非易事;同时,外汇管理者自身行为模式从“正向清单”转化为“负向清单”,也需要一个从理念导入到实践转化的适应过程。

参考文献

  1. 丁奕民.外汇管理实施“负向清单”政策取向的若干建议[J].金融纵横,2010(06)
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