行政調查

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行政調查(Administrative Investigation)

　　行政調查是指行政主體為了實現行政目的，依職權對行政相對人進行的信息收集活動，它是行政機關不可或缺的一項權能，廣泛運用於行政機關的各種管理活動中。

　　一、依行政調查的目的劃分：規劃性調查、監督性調查、規制性調查與特別事件調查

　　以調查目的為依據的分類是行政調查最典型的類型劃分，各國都存在這樣的類型劃分。在日本，以調查目的為依據，行政調查可以分為個別調查與一般調查。個別調查，是指為適當行使行政處分或其他法定個別具體許可權，而收集其前提事實或資料之活動，其調查手段如命令提出報告或文書、進入土地或房屋併為檢查、質問等，通常由法律以罰則規定來擔保其實現。一般調查，是指為取得行政立法或政策立案之基礎資料，而為之資訊收集活動，如國勢調查等。

　　在臺灣，以調查的目的為依據的行政調查分類也是最為常見的。比如，學者王立達認為，按調查功能區分可以分為瞭解性調查、監督性調查與取締性調查。瞭解性調查是指，該調查未必為特定行政目的或未來某一行政作為而發動，而是為了建立基礎資料或瞭解職權範圍相關事實所舉辦。監督性調查又稱為事前調查，是指行政機關對於依其法律具有監督權責之私人或其關係人，定期或不定期對其與監督事項有關之活動進行檢查，以觀察其目前狀況，註意其是否有違法情事，督促其自動履行法律義務，並同時瞭解其於遵行現行法令規定上有無困難，主動加以協助輔導。取締性調查又稱個別調查、規制調查或訴追性調查，是指對於人民涉嫌違反行政法上強制或禁止規定之行為，行政機關為判斷其是否違反規定，並決定是否及如何加以處分，而必須進行的信息搜集。在這三種調查中，瞭解性調查的權力色彩最淡，採用普查、意見調查、公聽會、座談會或問卷調查等方式，經常不具強制手段，在特征上接近民間所舉辦之市場調查或民意調查。取締性調查以取締違法為目的，可預期將遭遇反抗，為了順利完成取締工作，立法時經常賦予調查機關強制調查之權力。

　　本文認為，以調查目的為依據，行政調查可以分為規劃性調查、監督性調查、規制性調查與特別事件調查。

　　規劃性調查，是指為擬定行政立法草案、制定行政政策、提出行政計劃等搜集基礎性資料的調查，比如《殘疾人保障法》第4條規定的針對殘疾人狀況的統計調查，《可再生能源法》第6條規定的全國可再生能源資源的調查，《土地調查法》第27條規定的土地調查，等等。規劃性調查不以作出具體行政行為為目的，對調查相對方的權利義務不直接產生影響。但是，規劃調查獲得的信息是行政立法、行政政策、行政計劃的基礎性資料，其客觀性、真實性直接關係到行政立法、行政政策、行政計劃等的科學性、可執行性，從長遠角度看，規劃性調查對公民、法人和其他組織的權益影響更加深遠。

　　監督性調查，是指行政機關為了瞭解相對人的守法狀況，監督相對人履行法律義務而進行的調查。監督性調查是行政機關為了執行法律而應當進行的日常管理工作，所以非常常見。比如《律師法》規定的縣級人民政府司法行政部門對律師和律師事務所的執業活動實施日常監督管理，《農產品質量安全法》規定的縣級以上人民政府農業行政主管部門進行的農產品質量安全監督檢查，《稅收征收管理法》規定的稅務機關進行的稅務檢查，等等。監督性調查的相對方雖然具體、個別，但是，監督性調查並不必然引起具體行政行為。只有監督性調查的結果反映出調查相對方有涉嫌違反行政法義務的行為時，才可能引起具體行政行為。

　　規制性調查，是指行政機關對於相對人涉嫌違反行政法義務的行為進行的調查，其目的在於搜集信息以判斷相對人是否違反行政法義務，並最終決定是否應當給予行政處分以及給予何種行政處分。規制性調查是對行政調查的最通常卻是最狹義的理解。比如，《反壟斷法》規定的反壟斷執法機構依法對涉嫌壟斷行為進行的調查，《反洗錢法》規定的國務院反洗錢行政主管部門或者其省一級派出機構進行的反洗錢調查，《治安管理處罰法》規定的公安機關對治安案件的調查，等等。規制性調查針對具體、個別的相對人，調查的結果是行政機關是否作出具體行政行為的事實依據，因此，對於被調查相對方的權利義務將產生直接的、實質性的影響。

　　特別事件調查，是指行政機關對於行政領域內發生的特別事件而進行的調查。比如，《消防法》規定的公安機關消防機構進行的火災事故調查，《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》規定的鐵路交通事故調查，等等。特別事件調查主要調查特別事件的原因、影響、損失等，比較複雜、專業性較強，一般需要多個行政機關配合進行。特別事件調查結束，應當出具調查報告，作為對事件進行進一步處理的主要依據。不過，這種“處理”的行政法意味較淡而行政意味較強。

　　二、依行政調查的實效擔保手段劃分：任意調查與強制調查

　　以行政調查的實效擔保手段為依據的分類是最重要、最具法律意義的類型劃分。日本、南韓等國家與地區都以此為依據，將行政調查劃分為任意調查與強制調查，併進一步將強制性調查劃分為直接強制調查與間接強制調查。

　　本文認為，行政調查具有明顯的權力性，是行政機關的權力性活動。但是，行政調查的權力性並不意味著行政調查具有強制性的實效擔保手段。以行政調查的實效擔保手段為依據，行政調查劃分為任意調查與強制調查。任意調查，是指法律上沒有提供擔保手段，行政機關也不能強制實施，完全依賴調查相對方的同意與協助才能進行的調查。前面所說的規劃性調查就屬於任意調查。

　　強制調查，是指行政調查相對方承擔必須接受調查的法定義務，如果拒絕調查，行政機關可以通過強制力擔保行政調查的實施。根據擔保行政調查實效的強制手段的不同，強制調查可以分為直接強制調查與間接強制調查。直接強制調查，是指當調查相對人拒絕調查時，行政機關可以採取直接物理強制手段或方式實施調查，比如強行進入有關場所或者強行對調查相對人的人身及財產進行調查。直接強制調查一般適用於緊急情況，比如，行為人正在銷毀或轉移重要證據，或者正在實施嚴重違法等情形。間接強制調查，是指當調查相對人拒絕調查時，行政機關可以採用行政處罰、刑罰等手段為擔保，迫使其接受調查，但是，不能採取直接物理強制手段。問接強制調查適用於所調查的信息為實現行政目的所必須，缺少這些信息，有效的行政管理就無法實現，但是，沒有必要採取直接強制調查，僅用間接強制調查的威懾力就足以讓調查相對人履行義務的情形。

　　任意調查與強制調查分類的法律意義，主要在於法律保留原則的適用。任意調查的進行與否，完全取決於調查相對方的同意。調查相對方對於任意調查的同意與配合，可以看做是自願放棄權利，而不是行政機關強制地限制或剝奪公民的權利和自由，因此，任意調查原則上只要求行政機關具有組織法上的相關權力即可，不需要行政行為法的明確依據，不受法律保留原則的嚴格約束。但是，任意調查仍舊可能產生對於調查相對方權利的侵害，比如行政機關泄露通過調查獲得的相對方的隱私或者商業秘密的情形。因此，對於任意調查同樣存在法律規制的問題和對調查相對方的權利救濟問題。

　　與任意調查相比，強制調查能夠保證行政調查的順利進行，但是，卻是以侵害調查相對方的隱私權、人身自由與住宅不受侵犯權、營業自由權等基本權利為代價的。再加上，直接強制調查在程式中的連貫性，幾乎無法提供中間的、及時的救濟。因此，對於強制調查必須嚴格適用法律保留原則，要求有明確的法律授權，即包括組織法上的授權，還包括行為法上的授權。

　　各國在立法上對強制調查也都採取了謹慎的態度，在日本，法律一般只規定間接強制調查，而很少授予行政機關直接強制調查權力。在南韓，《行政調查基本法》第20條專門規定了根據自發性協助實施的行政調查，“(一)行政機關取得被調查對象的自發性協助欲實施行政調查的情形，被調查對象可以以文書、電話、口頭等方法拒絕該行政調查。(二)對依照第一款的行政調查，被調查對象就是否同意進行調查沒有進行回答，除非法令等具有特別規定，應視為是拒絕了該調查。(三)有關行政機關根據第一款及第二款的調查拒絕者的個人情況等基礎資料，在不能識別特定個人的情況下進行統計時，才可以對其進行利用。”但是，“認可伴隨實力行使的調查的現行法很少見”。美國法律規定，被調查人不願提供信息或者故意拖延時間、提供實效信息時，行政機關可以採取三種主要的方法強迫得到信息：一是，要求被調查者按照規定的格式或內容製作文件或檔案，或者提出報告；二是，檢查被調查者使用的建築物、文件和檔案；三是，發出傳票，要求被調查者出席作證，或提供賬簿、文件和檔案，行政機關可以同時採用三種方法，也可以採用其中一種或兩種方法。當事人拒絕合法的調查時，效果不一樣：可能引起手續不合格而得不到所期待的利益；可能對現存的利益發生不利的影響。有時法律規定有處罰措施，有時由行政機關申請法院強制執行行政機關的調查命令。

　　關於強制調查，還有一個頗具爭議的重要問題，就是強制調查與行政即時強制的關係。日本傳統行政法教科書中沒有關於行政調查的專門論述，而是將行政調查理解為即時強制，將行政調查的一些方式，比如現場檢查等視為即時強制的手段。2O世紀7O年代以後，對行政調查的獨立性研究開始被予以關註。

　　鹽野巨集提出，行政調查與行政即時強制目的截然不同，“行政調查的基本問題在於如何調整一方面為確保準確行政決定收集資料的利益，與另一方面為確保受調查者私人自由生活領域。質問、進入、檢查等均為行政調查之種種手段，其外形均具有行使公權力之形式。”_在南韓，學術界傳統把強制的資料收集活動，也就是權力性行政調查看作是行政即時強制的一部分，作為行政的實效性確保手段。“但最近有一種傾向，就是把這些收集資料、信息的活動從行政即時強制中予以分離，作為另外的行政調查項目。”“現在的通說是，行政即時強制是依據直接的實力行使實現行政必要狀態的作用，而行政調查一般是依據行政罰等間接的製裁手段確保實效性的，兩者在這一點上有所區別，但是，不能將是否有直接強制手段作為區分兩者的本質標準。” 立法上，隨著《行政調查基本法》的頒佈施行，行政調查制度正式建立而與行政強制制度相區分。

　　在中國臺灣，傳統行政法教科書對一般進入住宅或營業處所檢查等活動，一概列為即時強制之一種。目前，一般從直接強制調查與即時強制的目的差異，來區分二者，“直接強制調查與即時強制不同之處，表現在：一、即時強制是以自身實現具體的、直接的、最終的行政目的作為目標；行政調查本身不是目的，乃是為實現行政規制目的而收集資料以輔助另以行政目的之達成，具有作為準備及輔助手段之性質。二、即時強制僅系以實力實現目的，除此之外，別無再課予受調查者違反協力義務之處罰；而直接強制調查，受調查者因違反一般協力義務，例如違反‘對進入檢查不抗拒’之不作為(忍受)義務，故有罰則之適用，調查機關便得強制執行檢查工作。

　　在我國，一般認為行政強制措施是指行政機關在實施行政管理的過程中，依法對公民人身自由進行暫時性限制，或者對公民、法人或其他組織的財產實施暫時性控制的措施。行政即時強制，是指行政機關根據目前的情況沒有餘暇發佈命令，或者雖然有發佈命令的餘暇但若發佈命令便難以達到行政目的時，為了創造出行政上所必要的狀態，行政機關不必以相對人不履行義務為前提，便可對相對人的人身、自由和財產予以強制的行政處理活動。行政即時強制的特點反映在時間上的緊迫性與行為上的強制性兩個方面。

　　本文認為，行政調查與行政即時強制在目的、緊迫性及手段上存在著區別：第一，在目的上，行政即時強制本身即為直接目的，也就是，採取行政即時強制後的狀態就是行政即時強制的目的；而行政調查的目的不在於對相對人的限制，而是通過這種限制，收集、獲取行政機關需要的信息，行政調查相對於行政目的的實現來說，具有明顯的輔助作用；第二，在手段上，即時強制可以針對私人之身體、財產為強制力行使，呈現出“實力行使性”，而行政調查則一般不以強制力為手段，多以對拒絕調查者課以處罰為保障，也就是間接強制調查；第三，即時強制以緊急性為突出特征，即時強制的實施必須以迫在眉睫的緊急狀態的出現為前提條件，而行政調查中一般不要求時間上的緊迫性作為條件。

　　同時，行政調查與行政即時強制還存在著一定的交叉關係。在某些情況下，行政即時強制是行政調查的方式，比如《海關法》第6條規定，“在海關監管區和海關附近沿海沿邊規定地區以外，海關在調查走私案件時，對有走私嫌疑的運輸工具和除公民住處以外的有藏匿走私貨物、物品嫌疑的場所，經直屬海關關長或者其授權的隸屬海關關長批准，可以進行檢查，有關當事人應當到場；當事人未到場的，在有見證人在場的情況下，可以徑行檢查；對其中有證據證明有走私嫌疑的運輸工具、貨物、物品，可以扣留。”這裡作為行政調查的方式的“徑行檢查”和“扣留”是具有時間上的緊迫性和行為上的強制性，屬於行政即時強制。在某些情況下，比如行政機關為了阻止危險、消除違法而採取的行政即時強制措施，就與行政調查沒有關係。

　　三、依行政調查對象的物理屬性劃分：對人的調查、對物的調查、對場所的調查

　　依行政調查對象的物理屬性，可以將行政調查分為對人的調查、對物的調查、對場所的調查。這種類型劃分在各國十分普遍，其法律意義在於，根據調查對象的不同屬性，應當給予行政調查不同的法律規制。

　　對人的調查，是以人為對象的行政調查。對人的調查，主要涉及對人的身份等相關個人信息的收集。

　　因此，對人的調查，主要涉及公民對於行政調查的有限協助義務以及隱私權保護問題：一方面，是否公民有義務向行政機關提供其要求的任何個人信用；二是，行政機關如何合理使用公民提供的個人信息，以在實現行政目的的同時，註意對隱私權的保護。在對人的調查中，對人身的搜查因為對公民的人身自由權、隱私權等等的嚴重影響，必須嚴格遵守法律保留原則，從實體和程式方面加以嚴格的限制。

　　對物的調查，是以物為對象的行政調查，涉及物的種類、數量、形狀、樣貌等物理屬性的調查，以及物的某方面化學屬性的調查。對物的調查，主要有兩個方面的法律問題需要解決：一是，對物的調查，往往需要對物的扣留，無論扣留是強制進行的還是行政調查的相對方自願配合的，都存在如何既保證行政調查的順利進行以實現行政目的，又對財產權給予足夠的保護以抵抗行政調查可能產生的侵害；二是，由於對物的調查涉及對物的鑒定、檢驗等，專業性較強，所以，行政機關可以委托專業的鑒定、檢驗機構進行。比如，我國《建設工程安全生產管理條例》第44條規定，建設行政主管部門或者其他有關部門可以將施工現場的監督檢查委托給建設工程安全監督機構具體實施。《反興奮劑條例》第36條規定，受檢樣本由國務院體育主管部門確定的符合興奮劑檢測條件的檢測機構檢測。那麼，這些受委托的專業鑒定、檢驗機構應該具備什麼樣的資質，行政機關依據什麼標準、遵循什麼程式來確定專業鑒定、檢驗機構，行政調查的相對人對於專業鑒定、檢驗機構的確定能否提出要求或者質疑，受委托的專業鑒定、檢驗機構及其行為的性質如何、法律後果如何承擔，等等，都是必須通過法律加以明確的問題。

　　對場所的調查，是以場所為對象的行政調查，包括居所、生產場所、營業場所等等。這種調查非常普遍地適用於各個行政領域，比如，《水污染防治法》第27條規定，環境保護主管部門和其他依照本法規定行使監督管理權的部門，有權對管轄範圍內的排污單位進行現場檢查。《商標法》第55條規定，縣級以上工商行政管理部門有權對當事人涉嫌從事侵犯他人註冊商標專用權活動的場所實施現場檢查。《產品質量法》第18條規定，縣級以上產品質量監督部門有權對當事人涉嫌從事違反本法的生產、銷售活動的場所實施現場檢查。對於住宅、生產場所、營業場所的調查，嚴重影響公民的住宅不受侵犯的權利和企業的經營自主權，這些都具有明顯的基本權利的性質，除非有明確的法律授權並且符合法定的程式，才能夠進行。目前，存在的爭議主要在於二點：一是，住宅如何理解，除了住房本身，是否包括儲物間、車庫、院落等附屬設施；二是，生產場所與營業場所是否應當與住宅一樣受到同等保護。本文認為，對於第一個問題，從人權保護的角度說，住宅應當做廣義的理解，即不僅包括住房本身還包括住房的必要附屬設施，諸如儲物間、車庫、院落等。對於第二個問題，我國行政訴訟法已經明確規定了對企業的經營自主權的保護，而生產場所與營業場所是企業行使經營自主權的物質基礎，當然應當受到嚴格的保護。

　　四、依行政調查的相對方是否具體劃分：一般調查、個別調查

　　依行政調查的相對方是否具體，可以將行政調查劃分為一般調查和個別調查。如前文所述，日本、中國臺灣對一般調查與個別調查的區分，是以行政調查的目的為依據的。國內也有一些學者持這種觀點。本文認為，一般調查和個別調查的區分，當然與行政調查的目的有關，但是，由此引起的行政調查的相對方是否具體的區別，以及對於相對方的權利義務是否產生直接影響，才是法律關註的重點。

　　一般調查，是指行政調查並不針對具體的相對方進行，比如前面所說的人口普查、經濟普查等規劃性調查，另外～些例行的監督性調查，比如工商監督管理機關對於市場經營秩序的巡視等，都屬於一般調查。

　　因為一般調查的相對方不具體，所以，一般調查原則上不會對相對方的權利義務產生直接影響。

　　個別調查，是指行政調查針對具體的相對方進行，比如前面所說的規制性調查與特別實踐調查都屬於個別調查。個別調查的相對方具體，調查的結果是具體行政行為的依據，所以，個別調查會對相對方的權利義務產生直接影響。

　　在構建行政調查制度時，應以保障公民基本權利為出發點，在合法性原則、比例原則以及正當法律程式原則的基礎上，對行政調查予以規制。

　　——調查主體規制

　　學界普遍認為，我國行政調查的主體一般為行政機關和法律、法規、規章授權的組織，行政機關也可以在法律規定範圍內委托其他行政機關、行業組織、社會團體、公設鑒定人或法院等進行行政調查。至於個人能否成為受委托對象從事行政調查，有頗多爭論。例如，深圳等地的交警部門為了制止違反交通管理法規的行為發生，曾允許公民進行DV拍攝以獲取證據。筆者以為，交通管理部門應根據《道路交通安全法》和其他相關法律、法規進行管理，而不能採取法律未規定的手段進行交通調查管理。該做法違反了合法性原則。

　　——調查方式規制

　　根據比例原則和正當法律程式原則，規制行政調查的方式應註意：調查方式必須合法且必要，應採用合法且侵害最小的調查方法。行政調查必須公正、中立，調查主體必須對各方當事人的主張、意見、證據予以同等的尊重和關註，不得與當事人發生利益牽連，這需要包括迴避、禁止單方面接觸、職能分離等制度來加以配合和保證。調查時，應儘可能地為行政相對人提供參與行政調查的條件和機會。

　　——調查程式規制

　　科學、合理的程式一方面能保障調查活動的順利進行，另一方面也有助於保障調查活動的合法性，確保行政相對人的合法權益不被侵犯。行政調查應遵循以下程式：

　　事先通知被調查人 行政調查主體應當事先將調查的時間、地點和理由以及法律責任等告知被調查人。由於需要以被調查人的同意和協助為前提，對非強制性行政調查而言，“事前通知”應當是必經程式，缺乏這一環節，調查就難以開展。

　　對強制性行政調查而言，考慮到某些事項的急迫性和特殊性，“事前通知”則允許存在例外：1.事前通知將導致行政調查目的無法實現的，則無須事前通知。比如，公安機關對公共娛樂場所進行調查時，如事前通知，則被調查人可能製作偽證、篡改資料、隱匿或毀滅證據。2.因情況緊急無法進行事前通知的。在社會秩序、公共安全、公民人身、財產面臨現實危險而有緊急調查必要時，為爭取時機，無須在事前進行通知。3.被調查人自動放棄獲得事前通知權利的。比如，因當事人自身原因導致行政調查的事前通知無法送達的。

　　表明身份 調查主體在開展調查時，應主動向當事人出示工作證件、授權證書或佩戴公務標誌等有效的身份證明，以證明其主體資格和行為資格。表明身份既是保障公民知情權的內在要求，又能說明調查行為的正當性、合法性。在強制性行政調查中，表明身份有利於被調查人產生協助調查的義務；在非強制性行政調查中，表明身份有利於被調查人作出符合自己真實意思的選擇。

　　說明理由 在調查之前或調查時，行政調查人員必須說明調查的事實理由和法律理由，並以書面方式通知行政相對人。說明理由不但是行政機關的一項義務，也有利於行政機關的自我控制，有利於保護公民權益，還有利於減輕救濟程式中審查行政行為合法性和合理性的負擔。

　　在適當的時限內完成調查 1.調查方式必須合法、合理，不能隨心所欲，更不能以強迫、暴力的方式收集信息。2.調查應當講求時效性。有限制調查時限的，必須在規定時間內實施行政調查；沒有明確調查時限的，也應在通常所用時間內完成行政調查，而不能久拖不決，反覆調查取證，以致嚴重影響被調查人的正常生活和生產。

　　作出書面調查結論 實施行政調查後，調查機關應根據所收集到的信息資料，依法作出責任認定書、監督檢查情況書、統計報告和聽證筆錄等調查結論。

　　事後告知 1.告知調查結論。行政調查不論如何進行，都可能影響行政相對人的合法權益。因此，調查機關應當將調查結果告知行政相對人。告知方式有公開的，有個別的；有書面形式、口頭形式、數據電文形式等。2.告知被調查人享有的權利和救濟途徑。由於行政調查有可能侵犯到被調查人的權益，調查主體應當告知被調查人所享有的權利：包括對行政調查事項的陳述權，對不利行政調查結論的反駁、申訴權，對調查筆錄的缺漏和誤寫的修正權，法定期限內提起訴訟和申請國家賠償的權利，申請覆議的權利等。

　　行政調查的瑕疵主要有兩種情況：一種是實體上的瑕疵，如缺乏證據或事實不清；另一種是程式上的瑕疵，如未表明身份、未說明調查理由等。針對不同的行政調查瑕疵，有著不同的救濟途徑：

　　——行政調查不作為的救濟

　　行政調查不作為是指調查主體違反了行政調查的主動性、職權性特征，應當調查卻不進行調查的違法行為。針對具體情況，行政相對人可選擇行政覆議或行政訴訟，對造成損害的也可申請賠償。

　　——行政調查濫用的救濟

　　行政調查的濫用是指本不該進行調查卻進行調查，具體包括無權調查(超越職權)、濫用職權、濫用調查手段等。行政相對人可視具體情況，選擇向法院提起行政訴訟或者進行行政覆議。

　　——行政調查的程式違法之救濟

　　對於行政調查程式違法，在不同類型的行政調查中會產生不同的法律後果。根據行政調查是否具有強制力，可分為任意調查和強制調查。任意調查，是指當事人不服從或不參與調查，行政機關無權對相對人採取強制措施。強制調查，是指當事人不服從或不參與調查時，可能會受到行政機關的製裁或者行政機關可採取一定強制手段迫使行政相對人參與調查。任意調查中的程式違法，如任意增刪調查的步驟等，由於並未侵害實體權益，行政相對人一般不能向法院起訴。在強制調查中，如果調查人員違反法定程式，可能使據以作出行政決定的事實失去可靠性基礎的，行政相對人可提起訴訟，請求法院以“違反法定程式”為由判決撤銷該行政決定。

　　行政檢查和行政調查的關係密切，我國行政法學界對行政調查行為加以研究的並不多見，對行政檢查的專門研究就更少，也僅是在研究行政調查時論及，這主要是因為許多學者認為行政調查行為(學者常把行政檢查歸入行政調查)是一種事實行為，也有學者認為是準行政法律行為，僅涉及相對人程式上的權利，並不會引起相對人實體權利的產生、變更或消滅，研究的意義不大。德國、日本、美國等國家以及中國臺灣地區則很註重對行政調查行為的研究和規範，他們的研究往往把行政檢查和行政調查不加概念上的區分或把行政檢查作為行政調查的一個屬概念加以論述，如美國把政府信息的收集活動一般稱為信息取得、行政調查、行政檢查。我國臺灣地區的學者則認為：行政檢查和行政調查常是互為表裡，不易強行分割；行政調查可作為上位概念，而行政檢查可作為行政調查的方法或手段，行政檢查與詢問當事人、要求當事人提供相關資料、鑒定等共稱為行政調查。筆者以為，我國臺灣學者的觀點存在一定的合理性，因為不管是行政調查還是行政檢查，都是政府收集信息對某一事實的瞭解活動，但是行政檢查與行政調查還有著嚴格區別：

　　(1)行政檢查除了收集信息功能外還直接對檢查對象有督促作用(我國法律中也常稱為行政監督檢查)，並形成具有法律效力的結論，是行政處理行為，“行政調查行為之法律性質，依是否為強制調查及是否事前加以通知而有所不同。若為強制調查，則事前通知屬於行政機關命令權之行使，性質上屬行政處分之一種，其後續調查行為原則上則屬於事實行為。在事前未予通知之情形，執行調查者有時攜有調查機關所出具請受調查者配合調查之公函，仍可將之解為行政處分。在未攜有公函情形，在法律賦予調查權之背景下，調查行為本身即明白表示命受調查者接受調查的意思。應將之解為命其接受特定調查之行政處分，與事實行為之合成體，屬於執行性行政處分。若為任意調查，則不論事前是否曾予通知，均屬事實行為。”(王立達先生所謂強制調查即屬於我們這裡說的行政檢查)而行政調查一般不具有直接的督促作用也並不形成具有法律效力的結論，這是行政檢查作為行政行為，而行政調查作為準行政行為或事實行為的原因所在。

　　(2)行政檢查具有直接性並具有很強的強制性，即直接涉及相對方的人、行為、物品或場所等並可導致直接或間接的強制；而行政調查既可以是直接面對面的也可以是間接的，如從第三人處瞭解，而且一般不具有強制性，因而不會對行政相對方的人身、財產等權利產生法律意義上的影響和限制，目前有些行政調查如各種普查中有一定的強制因素，但這種強制因素都是指導性的。

　　(3)行政檢查須經法律特別授權，無法律依據不得進行檢查；而行政調查的調查權是管理權中的一項內容，凡有管理權者都有調查權。從國際上看，如美國法雖然沒有在概念上對行政檢查和行政調查嚴格區分，但從具體的判例規範了各種不同性質的行政調查行為，而從制定法的角度來講，要規範行政檢查行為，必須嚴格區分行政檢查和行政調查這兩種具有不同法律屬性的行為。

　　(一)研究上的填補

　　1.行政調查的類型化行政調查的類型， 依據行政調查的功能、對象、強制力使用的程度、資料來源、調查的目的等角度可以歸納出多種。其中，最重要的區分方式是依據強制力行使的程度，可分為任意調查與強制調查。強制調查中，又可細分為直接強制調查與間接強制調查。此種分類最重要的區分意義在於法律保留的強度、被調查人協力義務的程度、尋求司法救濟的方式等均有所不同。

　　2.行政調查的“正當程式化”行政調查作為行政程式法的重要一環，它與行政許可、行政處罰、行政(強制)執行等具體行政行為密切相關，行政調查程式與這些程式間如何銜接才能保持程式的完整和協調，需要在行政程式法中給予清晰的定位。

　　3.違法行政調查的法效化當行政調查違法時，對以該調查為基礎實施的後續具體行政行為有何影響，是值得關註的問題。一般而言，調查的違法並不當然構成後續具體行政行為的違法，不過，當行政調查存在重大瑕疵時，經過該行政調查作出的具體行政行為可以解釋為帶有瑕疵的行為。關於違法行政調查的效果問題，日本的學說和判例傾向於把行政調查和具體行政行為切割開來，並認為通過“達到違反公序良俗的程度”或“重大違法性”的行政調查獲得的資料，不得作為後續行政處分的證據加以使用 。

　　4.行政調查研究視角的雙向化在政府與民眾協同完成行政任務的新思維下，掌握基礎事實資料的被調查人負有誠實提出或說明的義務。那麼，協力義務的界限何在，是值得關註的問題點。另外，行政調查因涉及對公民基本權力的限制與侵害，往往在公益目的與基本權利保障間發生拉鋸，特別是當行政調查需要通過罰則進行保障， 或者涉及強制力的行使時，什麼情況下才可以行使該調查權，直接關涉到被調查人的財產權、人身自由權、住宅權、隱私權等基本權利，因而需要在行政調查的立法和執法活動中加以嚴格規制。

　　5.行政調查研究方法的多樣化行政調查程式總是要耗費一定的人力、財力和物力。那麼，如何以相對少的成本支出來獲取更多、更有效的信息資料，則需要運用經濟學的成本一效益模式進行探析。比如，加強守法宣傳，提升民眾守法的意識，使懲戒和強制力儘量成為“備而不用”的最後手段，是降低調查成本行之有效的辦法。

　　(二)制度上的規範

　　1.行政調查立法的綜合化目前， 我國尚無總則性的行政調查立法，而現有的散落於各單行行政法規範中關於行政調查的規範， 大多數並沒有遵循正當程式原則、授權明確性原則、法律保留原則以及比例原則的要求， 因而有全面檢討現有行政調查規範的必要。

　　當前之急務，一方面，要加緊制定《行政程式法》或統一的《行政調查法》，以儘快建立行政調查的法制化基礎。另一方面，在特別行政調查領域，如金融行政、食品衛生行政、醫葯管理行政、勞動行政、環境行政、交通行政、海關行政、稅務行政、警察行政、農業行政、教育行政，行政調查的目的、類型、方法、程式與手段均應有所不同，要達到整齊劃一，既無可能也無必要。因此，行政調查立法應兼顧共通性與個別性，共通性強調最低限度的標準，個別性則應考慮到部門行政的靈活性和效率性。

　　2.行政調查裁量的標準化行政機關在各種有效達成行政目的的調查手段中，應該選擇對人民侵害最小的手段，且手段能夠達到行政目的，而人民權益限制的程度與調查所欲維護的公共利益之間不可顯失均衡。故而，許多國家關於行政調查的立法例多有“必要時”、“有違憲之虞時”、“可以隨時”等不確定法律概念。必須按照調查的目的，歸納出調查權啟動的具體標準，以供執法時遵循。

　　3.行政調查程式的“準司法化”行政調查程式的目的在於發現真實並正確作成具體行政行為， 而探知事實真相與適用證據規則並非專屬於訴訟程式。可行的思路是如何參照司法程式中的證據規則設置我國的行政調查程式， 實現行政調查程式在一定程度上的“司法化”。

　　4.行政調查救濟途徑的多元化除了事後的司法救濟外，應引入申訴、聽證、異議制度等事前救濟措施，以更切實地保障公民基本權利。在司法救濟中，也可增設新的訴訟類型，比如，在行政機關調查不作為時，應給予人民調查請求權，可以提起課以義務訴訟或一般給付訴訟；如果公民的權益因公務員故意或過失的調查不作為遭受侵害時，可以提起行政賠償訴訟。