行政调查

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行政调查(Administrative Investigation)

　　行政调查是指行政主体为了实现行政目的，依职权对行政相对人进行的信息收集活动，它是行政机关不可或缺的一项权能，广泛运用于行政机关的各种管理活动中。

　　一、依行政调查的目的划分：规划性调查、监督性调查、规制性调查与特别事件调查

　　以调查目的为依据的分类是行政调查最典型的类型划分，各国都存在这样的类型划分。在日本，以调查目的为依据，行政调查可以分为个别调查与一般调查。个别调查，是指为适当行使行政处分或其他法定个别具体权限，而收集其前提事实或资料之活动，其调查手段如命令提出报告或文书、进入土地或房屋并为检查、质问等，通常由法律以罚则规定来担保其实现。一般调查，是指为取得行政立法或政策立案之基础资料，而为之资讯收集活动，如国势调查等。

　　在台湾，以调查的目的为依据的行政调查分类也是最为常见的。比如，学者王立达认为，按调查功能区分可以分为了解性调查、监督性调查与取缔性调查。了解性调查是指，该调查未必为特定行政目的或未来某一行政作为而发动，而是为了建立基础资料或了解职权范围相关事实所举办。监督性调查又称为事前调查，是指行政机关对于依其法律具有监督权责之私人或其关系人，定期或不定期对其与监督事项有关之活动进行检查，以观察其目前状况，注意其是否有违法情事，督促其自动履行法律义务，并同时了解其于遵行现行法令规定上有无困难，主动加以协助辅导。取缔性调查又称个别调查、规制调查或诉追性调查，是指对于人民涉嫌违反行政法上强制或禁止规定之行为，行政机关为判断其是否违反规定，并决定是否及如何加以处分，而必须进行的信息搜集。在这三种调查中，了解性调查的权力色彩最淡，采用普查、意见调查、公听会、座谈会或问卷调查等方式，经常不具强制手段，在特征上接近民间所举办之市场调查或民意调查。取缔性调查以取缔违法为目的，可预期将遭遇反抗，为了顺利完成取缔工作，立法时经常赋予调查机关强制调查之权力。

　　本文认为，以调查目的为依据，行政调查可以分为规划性调查、监督性调查、规制性调查与特别事件调查。

　　规划性调查，是指为拟定行政立法草案、制定行政政策、提出行政计划等搜集基础性资料的调查，比如《残疾人保障法》第4条规定的针对残疾人状况的统计调查，《可再生能源法》第6条规定的全国可再生能源资源的调查，《土地调查法》第27条规定的土地调查，等等。规划性调查不以作出具体行政行为为目的，对调查相对方的权利义务不直接产生影响。但是，规划调查获得的信息是行政立法、行政政策、行政计划的基础性资料，其客观性、真实性直接关系到行政立法、行政政策、行政计划等的科学性、可执行性，从长远角度看，规划性调查对公民、法人和其他组织的权益影响更加深远。

　　监督性调查，是指行政机关为了了解相对人的守法状况，监督相对人履行法律义务而进行的调查。监督性调查是行政机关为了执行法律而应当进行的日常管理工作，所以非常常见。比如《律师法》规定的县级人民政府司法行政部门对律师和律师事务所的执业活动实施日常监督管理，《农产品质量安全法》规定的县级以上人民政府农业行政主管部门进行的农产品质量安全监督检查，《税收征收管理法》规定的税务机关进行的税务检查，等等。监督性调查的相对方虽然具体、个别，但是，监督性调查并不必然引起具体行政行为。只有监督性调查的结果反映出调查相对方有涉嫌违反行政法义务的行为时，才可能引起具体行政行为。

　　规制性调查，是指行政机关对于相对人涉嫌违反行政法义务的行为进行的调查，其目的在于搜集信息以判断相对人是否违反行政法义务，并最终决定是否应当给予行政处分以及给予何种行政处分。规制性调查是对行政调查的最通常却是最狭义的理解。比如，《反垄断法》规定的反垄断执法机构依法对涉嫌垄断行为进行的调查，《反洗钱法》规定的国务院反洗钱行政主管部门或者其省一级派出机构进行的反洗钱调查，《治安管理处罚法》规定的公安机关对治安案件的调查，等等。规制性调查针对具体、个别的相对人，调查的结果是行政机关是否作出具体行政行为的事实依据，因此，对于被调查相对方的权利义务将产生直接的、实质性的影响。

　　特别事件调查，是指行政机关对于行政领域内发生的特别事件而进行的调查。比如，《消防法》规定的公安机关消防机构进行的火灾事故调查，《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》规定的铁路交通事故调查，等等。特别事件调查主要调查特别事件的原因、影响、损失等，比较复杂、专业性较强，一般需要多个行政机关配合进行。特别事件调查结束，应当出具调查报告，作为对事件进行进一步处理的主要依据。不过，这种“处理”的行政法意味较淡而行政意味较强。

　　二、依行政调查的实效担保手段划分：任意调查与强制调查

　　以行政调查的实效担保手段为依据的分类是最重要、最具法律意义的类型划分。日本、韩国等国家与地区都以此为依据，将行政调查划分为任意调查与强制调查，并进一步将强制性调查划分为直接强制调查与间接强制调查。

　　本文认为，行政调查具有明显的权力性，是行政机关的权力性活动。但是，行政调查的权力性并不意味着行政调查具有强制性的实效担保手段。以行政调查的实效担保手段为依据，行政调查划分为任意调查与强制调查。任意调查，是指法律上没有提供担保手段，行政机关也不能强制实施，完全依赖调查相对方的同意与协助才能进行的调查。前面所说的规划性调查就属于任意调查。

　　强制调查，是指行政调查相对方承担必须接受调查的法定义务，如果拒绝调查，行政机关可以通过强制力担保行政调查的实施。根据担保行政调查实效的强制手段的不同，强制调查可以分为直接强制调查与间接强制调查。直接强制调查，是指当调查相对人拒绝调查时，行政机关可以采取直接物理强制手段或方式实施调查，比如强行进入有关场所或者强行对调查相对人的人身及财产进行调查。直接强制调查一般适用于紧急情况，比如，行为人正在销毁或转移重要证据，或者正在实施严重违法等情形。间接强制调查，是指当调查相对人拒绝调查时，行政机关可以采用行政处罚、刑罚等手段为担保，迫使其接受调查，但是，不能采取直接物理强制手段。问接强制调查适用于所调查的信息为实现行政目的所必须，缺少这些信息，有效的行政管理就无法实现，但是，没有必要采取直接强制调查，仅用间接强制调查的威慑力就足以让调查相对人履行义务的情形。

　　任意调查与强制调查分类的法律意义，主要在于法律保留原则的适用。任意调查的进行与否，完全取决于调查相对方的同意。调查相对方对于任意调查的同意与配合，可以看做是自愿放弃权利，而不是行政机关强制地限制或剥夺公民的权利和自由，因此，任意调查原则上只要求行政机关具有组织法上的相关权力即可，不需要行政行为法的明确依据，不受法律保留原则的严格约束。但是，任意调查仍旧可能产生对于调查相对方权利的侵害，比如行政机关泄露通过调查获得的相对方的隐私或者商业秘密的情形。因此，对于任意调查同样存在法律规制的问题和对调查相对方的权利救济问题。

　　与任意调查相比，强制调查能够保证行政调查的顺利进行，但是，却是以侵害调查相对方的隐私权、人身自由与住宅不受侵犯权、营业自由权等基本权利为代价的。再加上，直接强制调查在程序中的连贯性，几乎无法提供中间的、及时的救济。因此，对于强制调查必须严格适用法律保留原则，要求有明确的法律授权，即包括组织法上的授权，还包括行为法上的授权。

　　各国在立法上对强制调查也都采取了谨慎的态度，在日本，法律一般只规定间接强制调查，而很少授予行政机关直接强制调查权力。在韩国，《行政调查基本法》第20条专门规定了根据自发性协助实施的行政调查，“(一)行政机关取得被调查对象的自发性协助欲实施行政调查的情形，被调查对象可以以文书、电话、口头等方法拒绝该行政调查。(二)对依照第一款的行政调查，被调查对象就是否同意进行调查没有进行回答，除非法令等具有特别规定，应视为是拒绝了该调查。(三)有关行政机关根据第一款及第二款的调查拒绝者的个人情况等基础资料，在不能识别特定个人的情况下进行统计时，才可以对其进行利用。”但是，“认可伴随实力行使的调查的现行法很少见”。美国法律规定，被调查人不愿提供信息或者故意拖延时间、提供实效信息时，行政机关可以采取三种主要的方法强迫得到信息：一是，要求被调查者按照规定的格式或内容制作文件或档案，或者提出报告；二是，检查被调查者使用的建筑物、文件和档案；三是，发出传票，要求被调查者出席作证，或提供账簿、文件和档案，行政机关可以同时采用三种方法，也可以采用其中一种或两种方法。当事人拒绝合法的调查时，效果不一样：可能引起手续不合格而得不到所期待的利益；可能对现存的利益发生不利的影响。有时法律规定有处罚措施，有时由行政机关申请法院强制执行行政机关的调查命令。

　　关于强制调查，还有一个颇具争议的重要问题，就是强制调查与行政即时强制的关系。日本传统行政法教科书中没有关于行政调查的专门论述，而是将行政调查理解为即时强制，将行政调查的一些方式，比如现场检查等视为即时强制的手段。2O世纪7O年代以后，对行政调查的独立性研究开始被予以关注。

　　盐野宏提出，行政调查与行政即时强制目的截然不同，“行政调查的基本问题在于如何调整一方面为确保准确行政决定收集资料的利益，与另一方面为确保受调查者私人自由生活领域。质问、进入、检查等均为行政调查之种种手段，其外形均具有行使公权力之形式。”_在韩国，学术界传统把强制的资料收集活动，也就是权力性行政调查看作是行政即时强制的一部分，作为行政的实效性确保手段。“但最近有一种倾向，就是把这些收集资料、信息的活动从行政即时强制中予以分离，作为另外的行政调查项目。”“现在的通说是，行政即时强制是依据直接的实力行使实现行政必要状态的作用，而行政调查一般是依据行政罚等间接的制裁手段确保实效性的，两者在这一点上有所区别，但是，不能将是否有直接强制手段作为区分两者的本质标准。” 立法上，随着《行政调查基本法》的颁布施行，行政调查制度正式建立而与行政强制制度相区分。

　　在中国台湾，传统行政法教科书对一般进入住宅或营业处所检查等活动，一概列为即时强制之一种。目前，一般从直接强制调查与即时强制的目的差异，来区分二者，“直接强制调查与即时强制不同之处，表现在：一、即时强制是以自身实现具体的、直接的、最终的行政目的作为目标；行政调查本身不是目的，乃是为实现行政规制目的而收集资料以辅助另以行政目的之达成，具有作为准备及辅助手段之性质。二、即时强制仅系以实力实现目的，除此之外，别无再课予受调查者违反协力义务之处罚；而直接强制调查，受调查者因违反一般协力义务，例如违反‘对进入检查不抗拒’之不作为(忍受)义务，故有罚则之适用，调查机关便得强制执行检查工作。

　　在我国，一般认为行政强制措施是指行政机关在实施行政管理的过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或其他组织的财产实施暂时性控制的措施。行政即时强制，是指行政机关根据目前的情况没有余暇发布命令，或者虽然有发布命令的余暇但若发布命令便难以达到行政目的时，为了创造出行政上所必要的状态，行政机关不必以相对人不履行义务为前提，便可对相对人的人身、自由和财产予以强制的行政处理活动。行政即时强制的特点反映在时间上的紧迫性与行为上的强制性两个方面。

　　本文认为，行政调查与行政即时强制在目的、紧迫性及手段上存在着区别：第一，在目的上，行政即时强制本身即为直接目的，也就是，采取行政即时强制后的状态就是行政即时强制的目的；而行政调查的目的不在于对相对人的限制，而是通过这种限制，收集、获取行政机关需要的信息，行政调查相对于行政目的的实现来说，具有明显的辅助作用；第二，在手段上，即时强制可以针对私人之身体、财产为强制力行使，呈现出“实力行使性”，而行政调查则一般不以强制力为手段，多以对拒绝调查者课以处罚为保障，也就是间接强制调查；第三，即时强制以紧急性为突出特征，即时强制的实施必须以迫在眉睫的紧急状态的出现为前提条件，而行政调查中一般不要求时间上的紧迫性作为条件。

　　同时，行政调查与行政即时强制还存在着一定的交叉关系。在某些情况下，行政即时强制是行政调查的方式，比如《海关法》第6条规定，“在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区以外，海关在调查走私案件时，对有走私嫌疑的运输工具和除公民住处以外的有藏匿走私货物、物品嫌疑的场所，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，可以进行检查，有关当事人应当到场；当事人未到场的，在有见证人在场的情况下，可以径行检查；对其中有证据证明有走私嫌疑的运输工具、货物、物品，可以扣留。”这里作为行政调查的方式的“径行检查”和“扣留”是具有时间上的紧迫性和行为上的强制性，属于行政即时强制。在某些情况下，比如行政机关为了阻止危险、消除违法而采取的行政即时强制措施，就与行政调查没有关系。

　　三、依行政调查对象的物理属性划分：对人的调查、对物的调查、对场所的调查

　　依行政调查对象的物理属性，可以将行政调查分为对人的调查、对物的调查、对场所的调查。这种类型划分在各国十分普遍，其法律意义在于，根据调查对象的不同属性，应当给予行政调查不同的法律规制。

　　对人的调查，是以人为对象的行政调查。对人的调查，主要涉及对人的身份等相关个人信息的收集。

　　因此，对人的调查，主要涉及公民对于行政调查的有限协助义务以及隐私权保护问题：一方面，是否公民有义务向行政机关提供其要求的任何个人信用；二是，行政机关如何合理使用公民提供的个人信息，以在实现行政目的的同时，注意对隐私权的保护。在对人的调查中，对人身的搜查因为对公民的人身自由权、隐私权等等的严重影响，必须严格遵守法律保留原则，从实体和程序方面加以严格的限制。

　　对物的调查，是以物为对象的行政调查，涉及物的种类、数量、形状、样貌等物理属性的调查，以及物的某方面化学属性的调查。对物的调查，主要有两个方面的法律问题需要解决：一是，对物的调查，往往需要对物的扣留，无论扣留是强制进行的还是行政调查的相对方自愿配合的，都存在如何既保证行政调查的顺利进行以实现行政目的，又对财产权给予足够的保护以抵抗行政调查可能产生的侵害；二是，由于对物的调查涉及对物的鉴定、检验等，专业性较强，所以，行政机关可以委托专业的鉴定、检验机构进行。比如，我国《建设工程安全生产管理条例》第44条规定，建设行政主管部门或者其他有关部门可以将施工现场的监督检查委托给建设工程安全监督机构具体实施。《反兴奋剂条例》第36条规定，受检样本由国务院体育主管部门确定的符合兴奋剂检测条件的检测机构检测。那么，这些受委托的专业鉴定、检验机构应该具备什么样的资质，行政机关依据什么标准、遵循什么程序来确定专业鉴定、检验机构，行政调查的相对人对于专业鉴定、检验机构的确定能否提出要求或者质疑，受委托的专业鉴定、检验机构及其行为的性质如何、法律后果如何承担，等等，都是必须通过法律加以明确的问题。

　　对场所的调查，是以场所为对象的行政调查，包括居所、生产场所、营业场所等等。这种调查非常普遍地适用于各个行政领域，比如，《水污染防治法》第27条规定，环境保护主管部门和其他依照本法规定行使监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查。《商标法》第55条规定，县级以上工商行政管理部门有权对当事人涉嫌从事侵犯他人注册商标专用权活动的场所实施现场检查。《产品质量法》第18条规定，县级以上产品质量监督部门有权对当事人涉嫌从事违反本法的生产、销售活动的场所实施现场检查。对于住宅、生产场所、营业场所的调查，严重影响公民的住宅不受侵犯的权利和企业的经营自主权，这些都具有明显的基本权利的性质，除非有明确的法律授权并且符合法定的程序，才能够进行。目前，存在的争议主要在于二点：一是，住宅如何理解，除了住房本身，是否包括储物间、车库、院落等附属设施；二是，生产场所与营业场所是否应当与住宅一样受到同等保护。本文认为，对于第一个问题，从人权保护的角度说，住宅应当做广义的理解，即不仅包括住房本身还包括住房的必要附属设施，诸如储物间、车库、院落等。对于第二个问题，我国行政诉讼法已经明确规定了对企业的经营自主权的保护，而生产场所与营业场所是企业行使经营自主权的物质基础，当然应当受到严格的保护。

　　四、依行政调查的相对方是否具体划分：一般调查、个别调查

　　依行政调查的相对方是否具体，可以将行政调查划分为一般调查和个别调查。如前文所述，日本、中国台湾对一般调查与个别调查的区分，是以行政调查的目的为依据的。国内也有一些学者持这种观点。本文认为，一般调查和个别调查的区分，当然与行政调查的目的有关，但是，由此引起的行政调查的相对方是否具体的区别，以及对于相对方的权利义务是否产生直接影响，才是法律关注的重点。

　　一般调查，是指行政调查并不针对具体的相对方进行，比如前面所说的人口普查、经济普查等规划性调查，另外～些例行的监督性调查，比如工商监督管理机关对于市场经营秩序的巡视等，都属于一般调查。

　　因为一般调查的相对方不具体，所以，一般调查原则上不会对相对方的权利义务产生直接影响。

　　个别调查，是指行政调查针对具体的相对方进行，比如前面所说的规制性调查与特别实践调查都属于个别调查。个别调查的相对方具体，调查的结果是具体行政行为的依据，所以，个别调查会对相对方的权利义务产生直接影响。

　　在构建行政调查制度时，应以保障公民基本权利为出发点，在合法性原则、比例原则以及正当法律程序原则的基础上，对行政调查予以规制。

　　——调查主体规制

　　学界普遍认为，我国行政调查的主体一般为行政机关和法律、法规、规章授权的组织，行政机关也可以在法律规定范围内委托其他行政机关、行业组织、社会团体、公设鉴定人或法院等进行行政调查。至于个人能否成为受委托对象从事行政调查，有颇多争论。例如，深圳等地的交警部门为了制止违反交通管理法规的行为发生，曾允许公民进行DV拍摄以获取证据。笔者以为，交通管理部门应根据《道路交通安全法》和其他相关法律、法规进行管理，而不能采取法律未规定的手段进行交通调查管理。该做法违反了合法性原则。

　　——调查方式规制

　　根据比例原则和正当法律程序原则，规制行政调查的方式应注意：调查方式必须合法且必要，应采用合法且侵害最小的调查方法。行政调查必须公正、中立，调查主体必须对各方当事人的主张、意见、证据予以同等的尊重和关注，不得与当事人发生利益牵连，这需要包括回避、禁止单方面接触、职能分离等制度来加以配合和保证。调查时，应尽可能地为行政相对人提供参与行政调查的条件和机会。

　　——调查程序规制

　　科学、合理的程序一方面能保障调查活动的顺利进行，另一方面也有助于保障调查活动的合法性，确保行政相对人的合法权益不被侵犯。行政调查应遵循以下程序：

　　事先通知被调查人 行政调查主体应当事先将调查的时间、地点和理由以及法律责任等告知被调查人。由于需要以被调查人的同意和协助为前提，对非强制性行政调查而言，“事前通知”应当是必经程序，缺乏这一环节，调查就难以开展。

　　对强制性行政调查而言，考虑到某些事项的急迫性和特殊性，“事前通知”则允许存在例外：1.事前通知将导致行政调查目的无法实现的，则无须事前通知。比如，公安机关对公共娱乐场所进行调查时，如事前通知，则被调查人可能制作伪证、篡改资料、隐匿或毁灭证据。2.因情况紧急无法进行事前通知的。在社会秩序、公共安全、公民人身、财产面临现实危险而有紧急调查必要时，为争取时机，无须在事前进行通知。3.被调查人自动放弃获得事前通知权利的。比如，因当事人自身原因导致行政调查的事前通知无法送达的。

　　表明身份 调查主体在开展调查时，应主动向当事人出示工作证件、授权证书或佩戴公务标志等有效的身份证明，以证明其主体资格和行为资格。表明身份既是保障公民知情权的内在要求，又能说明调查行为的正当性、合法性。在强制性行政调查中，表明身份有利于被调查人产生协助调查的义务；在非强制性行政调查中，表明身份有利于被调查人作出符合自己真实意思的选择。

　　说明理由 在调查之前或调查时，行政调查人员必须说明调查的事实理由和法律理由，并以书面方式通知行政相对人。说明理由不但是行政机关的一项义务，也有利于行政机关的自我控制，有利于保护公民权益，还有利于减轻救济程序中审查行政行为合法性和合理性的负担。

　　在适当的时限内完成调查 1.调查方式必须合法、合理，不能随心所欲，更不能以强迫、暴力的方式收集信息。2.调查应当讲求时效性。有限制调查时限的，必须在规定时间内实施行政调查；没有明确调查时限的，也应在通常所用时间内完成行政调查，而不能久拖不决，反复调查取证，以致严重影响被调查人的正常生活和生产。

　　作出书面调查结论 实施行政调查后，调查机关应根据所收集到的信息资料，依法作出责任认定书、监督检查情况书、统计报告和听证笔录等调查结论。

　　事后告知 1.告知调查结论。行政调查不论如何进行，都可能影响行政相对人的合法权益。因此，调查机关应当将调查结果告知行政相对人。告知方式有公开的，有个别的；有书面形式、口头形式、数据电文形式等。2.告知被调查人享有的权利和救济途径。由于行政调查有可能侵犯到被调查人的权益，调查主体应当告知被调查人所享有的权利：包括对行政调查事项的陈述权，对不利行政调查结论的反驳、申诉权，对调查笔录的缺漏和误写的修正权，法定期限内提起诉讼和申请国家赔偿的权利，申请复议的权利等。

　　行政调查的瑕疵主要有两种情况：一种是实体上的瑕疵，如缺乏证据或事实不清；另一种是程序上的瑕疵，如未表明身份、未说明调查理由等。针对不同的行政调查瑕疵，有着不同的救济途径：

　　——行政调查不作为的救济

　　行政调查不作为是指调查主体违反了行政调查的主动性、职权性特征，应当调查却不进行调查的违法行为。针对具体情况，行政相对人可选择行政复议或行政诉讼，对造成损害的也可申请赔偿。

　　——行政调查滥用的救济

　　行政调查的滥用是指本不该进行调查却进行调查，具体包括无权调查(超越职权)、滥用职权、滥用调查手段等。行政相对人可视具体情况，选择向法院提起行政诉讼或者进行行政复议。

　　——行政调查的程序违法之救济

　　对于行政调查程序违法，在不同类型的行政调查中会产生不同的法律后果。根据行政调查是否具有强制力，可分为任意调查和强制调查。任意调查，是指当事人不服从或不参与调查，行政机关无权对相对人采取强制措施。强制调查，是指当事人不服从或不参与调查时，可能会受到行政机关的制裁或者行政机关可采取一定强制手段迫使行政相对人参与调查。任意调查中的程序违法，如任意增删调查的步骤等，由于并未侵害实体权益，行政相对人一般不能向法院起诉。在强制调查中，如果调查人员违反法定程序，可能使据以作出行政决定的事实失去可靠性基础的，行政相对人可提起诉讼，请求法院以“违反法定程序”为由判决撤销该行政决定。

　　行政检查和行政调查的关系密切，我国行政法学界对行政调查行为加以研究的并不多见，对行政检查的专门研究就更少，也仅是在研究行政调查时论及，这主要是因为许多学者认为行政调查行为(学者常把行政检查归入行政调查)是一种事实行为，也有学者认为是准行政法律行为，仅涉及相对人程序上的权利，并不会引起相对人实体权利的产生、变更或消灭，研究的意义不大。德国、日本、美国等国家以及中国台湾地区则很注重对行政调查行为的研究和规范，他们的研究往往把行政检查和行政调查不加概念上的区分或把行政检查作为行政调查的一个属概念加以论述，如美国把政府信息的收集活动一般称为信息取得、行政调查、行政检查。我国台湾地区的学者则认为：行政检查和行政调查常是互为表里，不易强行分割；行政调查可作为上位概念，而行政检查可作为行政调查的方法或手段，行政检查与询问当事人、要求当事人提供相关资料、鉴定等共称为行政调查。笔者以为，我国台湾学者的观点存在一定的合理性，因为不管是行政调查还是行政检查，都是政府收集信息对某一事实的了解活动，但是行政检查与行政调查还有着严格区别：

　　(1)行政检查除了收集信息功能外还直接对检查对象有督促作用(我国法律中也常称为行政监督检查)，并形成具有法律效力的结论，是行政处理行为，“行政调查行为之法律性质，依是否为强制调查及是否事前加以通知而有所不同。若为强制调查，则事前通知属于行政机关命令权之行使，性质上属行政处分之一种，其后续调查行为原则上则属于事实行为。在事前未予通知之情形，执行调查者有时携有调查机关所出具请受调查者配合调查之公函，仍可将之解为行政处分。在未携有公函情形，在法律赋予调查权之背景下，调查行为本身即明白表示命受调查者接受调查的意思。应将之解为命其接受特定调查之行政处分，与事实行为之合成体，属于执行性行政处分。若为任意调查，则不论事前是否曾予通知，均属事实行为。”(王立达先生所谓强制调查即属于我们这里说的行政检查)而行政调查一般不具有直接的督促作用也并不形成具有法律效力的结论，这是行政检查作为行政行为，而行政调查作为准行政行为或事实行为的原因所在。

　　(2)行政检查具有直接性并具有很强的强制性，即直接涉及相对方的人、行为、物品或场所等并可导致直接或间接的强制；而行政调查既可以是直接面对面的也可以是间接的，如从第三人处了解，而且一般不具有强制性，因而不会对行政相对方的人身、财产等权利产生法律意义上的影响和限制，目前有些行政调查如各种普查中有一定的强制因素，但这种强制因素都是指导性的。

　　(3)行政检查须经法律特别授权，无法律依据不得进行检查；而行政调查的调查权是管理权中的一项内容，凡有管理权者都有调查权。从国际上看，如美国法虽然没有在概念上对行政检查和行政调查严格区分，但从具体的判例规范了各种不同性质的行政调查行为，而从制定法的角度来讲，要规范行政检查行为，必须严格区分行政检查和行政调查这两种具有不同法律属性的行为。

　　(一)研究上的填补

　　1.行政调查的类型化行政调查的类型， 依据行政调查的功能、对象、强制力使用的程度、资料来源、调查的目的等角度可以归纳出多种。其中，最重要的区分方式是依据强制力行使的程度，可分为任意调查与强制调查。强制调查中，又可细分为直接强制调查与间接强制调查。此种分类最重要的区分意义在于法律保留的强度、被调查人协力义务的程度、寻求司法救济的方式等均有所不同。

　　2.行政调查的“正当程序化”行政调查作为行政程序法的重要一环，它与行政许可、行政处罚、行政(强制)执行等具体行政行为密切相关，行政调查程序与这些程序间如何衔接才能保持程序的完整和协调，需要在行政程序法中给予清晰的定位。

　　3.违法行政调查的法效化当行政调查违法时，对以该调查为基础实施的后续具体行政行为有何影响，是值得关注的问题。一般而言，调查的违法并不当然构成后续具体行政行为的违法，不过，当行政调查存在重大瑕疵时，经过该行政调查作出的具体行政行为可以解释为带有瑕疵的行为。关于违法行政调查的效果问题，日本的学说和判例倾向于把行政调查和具体行政行为切割开来，并认为通过“达到违反公序良俗的程度”或“重大违法性”的行政调查获得的资料，不得作为后续行政处分的证据加以使用 。

　　4.行政调查研究视角的双向化在政府与民众协同完成行政任务的新思维下，掌握基础事实资料的被调查人负有诚实提出或说明的义务。那么，协力义务的界限何在，是值得关注的问题点。另外，行政调查因涉及对公民基本权力的限制与侵害，往往在公益目的与基本权利保障间发生拉锯，特别是当行政调查需要通过罚则进行保障， 或者涉及强制力的行使时，什么情况下才可以行使该调查权，直接关涉到被调查人的财产权、人身自由权、住宅权、隐私权等基本权利，因而需要在行政调查的立法和执法活动中加以严格规制。

　　5.行政调查研究方法的多样化行政调查程序总是要耗费一定的人力、财力和物力。那么，如何以相对少的成本支出来获取更多、更有效的信息资料，则需要运用经济学的成本一效益模式进行探析。比如，加强守法宣传，提升民众守法的意识，使惩戒和强制力尽量成为“备而不用”的最后手段，是降低调查成本行之有效的办法。

　　(二)制度上的规范

　　1.行政调查立法的综合化目前， 我国尚无总则性的行政调查立法，而现有的散落于各单行行政法规范中关于行政调查的规范， 大多数并没有遵循正当程序原则、授权明确性原则、法律保留原则以及比例原则的要求， 因而有全面检讨现有行政调查规范的必要。

　　当前之急务，一方面，要加紧制定《行政程序法》或统一的《行政调查法》，以尽快建立行政调查的法制化基础。另一方面，在特别行政调查领域，如金融行政、食品卫生行政、医药管理行政、劳动行政、环境行政、交通行政、海关行政、税务行政、警察行政、农业行政、教育行政，行政调查的目的、类型、方法、程序与手段均应有所不同，要达到整齐划一，既无可能也无必要。因此，行政调查立法应兼顾共通性与个别性，共通性强调最低限度的标准，个别性则应考虑到部门行政的灵活性和效率性。

　　2.行政调查裁量的标准化行政机关在各种有效达成行政目的的调查手段中，应该选择对人民侵害最小的手段，且手段能够达到行政目的，而人民权益限制的程度与调查所欲维护的公共利益之间不可显失均衡。故而，许多国家关于行政调查的立法例多有“必要时”、“有违宪之虞时”、“可以随时”等不确定法律概念。必须按照调查的目的，归纳出调查权启动的具体标准，以供执法时遵循。

　　3.行政调查程序的“准司法化”行政调查程序的目的在于发现真实并正确作成具体行政行为， 而探知事实真相与适用证据规则并非专属于诉讼程序。可行的思路是如何参照司法程序中的证据规则设置我国的行政调查程序， 实现行政调查程序在一定程度上的“司法化”。

　　4.行政调查救济途径的多元化除了事后的司法救济外，应引入申诉、听证、异议制度等事前救济措施，以更切实地保障公民基本权利。在司法救济中，也可增设新的诉讼类型，比如，在行政机关调查不作为时，应给予人民调查请求权，可以提起课以义务诉讼或一般给付诉讼；如果公民的权益因公务员故意或过失的调查不作为遭受侵害时，可以提起行政赔偿诉讼。