反垄断执法机构

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什么是反垄断执法机构

  反垄断执法机构是指专门从事反垄断执法工作,或以反垄断执法为主要职责的,拥有相对独立的法律地位和组织结构行政机构

  反垄断执法机构是市场经济国家市场竞争秩序的维护者。因为市场经济国家配置社会资源的根本手段和基本方式是市场竞争,市场竞争秩序是市场经济国家基本的经济秩序,反垄断执法机构便在市场经济国家有着很大的独立性和很高的地位。

  目前,我国国务院反垄断执法机构是指国家工商局(负责非价格垄断协议、非价格滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争行为的反垄断执法)、国家发改委价格)、商务部(负责经营者集中行为的反垄断审查)。国务院反垄断执法机构之上设有反垄断委员会。

反垄断执法机构的独立性

  反垄断执法机构的独立性是指它能够独立地执行国家的反垄断法和竞争政策,即在执行过程中不必受其他政府部门的干扰。反垄断法执法机构必须有其独立性,这是由反垄断法的特殊任务决定的。反垄断法与一般民商法不同,与反不正当竞争法也不同,其任务是禁止各种严重限制竞争的垄断协议、禁止滥用市场支配地位和控制过大规模的企业合并。反垄断执法机关所干预的限制竞争行为的影响面一般都很大,往往涉及整个市场或者整个行业。如滥用市场支配地位的行为,一般都涉及大公用企业或者大跨国公司。如果反垄断执法机关不具有独立性和权威性,某些政府部门的意见就会左右这个机构的裁决,反垄断法就不可能得到认真的执行,反垄断法也会成为一纸空文。此外,根据国情,我国反垄断法也应当同政府部门滥用行政权力限制竞争的行为作斗争。因为这些限制竞争行为涉及行政权力,且其背后有着各种各样的经济动机,如保护某些地方企业的利益或者保护某些国有企业的利益,盘根错节,关系复杂,调查难度很大。在这种情况下,如果反垄断法执法机关没有相当大的独立性和权威性,它的审案工作更会受到与案件相关的某些行政部门的干扰和影响。正是出于反垄断执法机关应当具备高度独立性的考虑,世界银行在其2002年的一个报告中建议,反垄断执法机关的主席最好由国家议会来任命,有自己独立的财政预算。根据报告中对50个发达国家的调研资料,现在63%的国家有独立的反垄断执法机构,即该机构不属于任何政府部门。

反垄断执法机构的职能实施

  反垄断执法机构主要职能是确保竞争的实现。其主要通过四条途径达到反垄断既定目标

  第一是采取“市场外监管(OFF-Market Regulation)”, 监控市场行为,突出事后(ex post)监管效率,强调反垄断规范的威摄力;

  第二是通过法律执行防止出现市场失灵

  第三是锁定三大反垄断目标,即垄断协议、滥用市场优势地位和非法联合;

  第四是对非豁免领域实施统一的反垄断标准以实现监管的规模经济

  反垄断执法优势源于能不受市场参与者过度干预,可以在几乎所有的领域适用相同标准,从而显现独立性、客观性和权威性;其劣势在于缺乏具体行业的专业人员,很难突破特定行业内的技术性难题。

反垄断执法机构与行业监管机构的关系

  现在,世界各国在解决反垄断执行机构与监管机构的关系方面,基本上有两种做法:一是由竞争机构负责特殊行业的监管;二是在特殊行业设立专门的监管机构。反垄断机构监管特殊行业 有些国家或地区把行业监管放在反垄断执法机构之内。例如在欧共体委员会,竞争总局除了负责执行条约第81条和第82条、企业合并控制以及国家援助政策外,还负责在电信、能源银行保险传媒等行业的监管任务。例如,监管能源市场的任务属于B-1局,监管邮政市场竞争的任务属于C-1局,监管银行和保险业的任务则属于D-1局。总体上说,电信、电力、银行、保险等行业在欧共体已经被视为竞争性的行业,它们在适用法律以及执法机构上与其他行业相比没有特殊的待遇。 澳大利亚和新西兰也没有负责电信、电力等行业监管的专门机构。即这些行业同其他一般行业一样,监管它们的权力被交给了反垄断执法机构。

中国国反垄断执法机构

  一、中国国反垄断执法机构的分类

  1.反垄断中央执法机构

  在我国反垄断法颁布后的初期阶段,将有国家商务部、国家工商行政管理总局、国家发改委三家机构分头执行反垄断法。商务部享有反垄断执法权的主要依据是2006年以商务部为首的六部委共同发布的《外国投资者并购境内企业的规定》。根据这个规定的第10条,商务部对外资并购境内企业享有审查权,包括反垄断审查的权力。在经商务部审查的外资并购活动中,引人注目的有美国凯雷收购中国的徐工案,法国SEB集团收购中国的苏泊尔案。2006年,法国SEB收购中国苏泊尔的反垄断调查是商务部启动的第一个反垄断调查。反垄断法颁布之后,国家商务部对外资并购的反垄断审查权将扩大到所有的企业并购活动。目前,国家商务部执行反垄断法的下属机构是“反垄断调查办公室”。2007年3月,该办公室还发布了《外国投资者并购境内企业反垄断申报指南》。。

  国家工商行政管理总局享有反垄断执法权的依据主要是1993年颁布的《反不正当竞争法》。这部法律规范不正当竞争行为,也规范某些限制竞争行为,如该法第6条和第7条的规定。根据以往的工作经验,国家工商行政管理总局公平交易局的反垄断执法活动将集中在禁止滥用市场支配地位的方面。此外,它还有权监管不涉及价格问题的垄断协议。

  国家发改委享有反垄断执法权的主要依据是我国1997年颁布的《价格法》。该法第14条第1款规定,经营者不得“相互串通,操纵市场价格,损害其他经营者或者消费者的合法权益。”根据该法第5条,国务院价格主管部门统一负责全国的价格工作,包括执行《价格法》第14条第1款的任务。国家发改委执行反垄断法的机构主要是其下属的价格司,其任务主要是禁止价格卡特尔以及涉及价格的其他垄断行为。国家发展改革委员会2003年发布过《制止价格垄断行为暂行规定》,依法查处过一些串通价格的行为。

  2.地方反垄断执法机构

  出于建立全国统一、开放和竞争性大市场的需要,我国反垄断法把反垄断执法作为中央事权,明确规定由国务院规定的承担反垄断执法职责的机构负责反垄断执法工作。这即是说,地方各级人民政府及其有关部门均不享有反垄断行政执法权。然而,考虑到我国辽阔疆域,人口众多,如果所有案件全部由国务院反垄断执法机构来处理,工作量势必太大,反垄断执法机构事实上也不可能有足够的时间进行反垄断调查,反垄断执法工作就会成为一句空话。因此,反垄断法第10条第2款规定,国务院反垄断执法机构根据工作需要,可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构负责有关反垄断执法工作。这即是说,省、自治区、直辖市人民政府的相关机构虽然没有执行反垄断法的职责,但它们可在国务院反垄断执法机构授权的范围执行反垄断法,例如授权处理省、自治区、直辖市行政区域具有限制竞争影响的案件。

  二、中国反垄断执法机构的特点

  目前的我国的反垄断执法机构具有以下几个特点: 

  一、多头管理,职能交叉重叠

  由于我国的经济立法一直采取单行立法的模式,每个单行法只调整某项特定的对象,并根据国家机关的职能划分和任务平衡的原则规定一个主管的机关,多头管辖的现象便不可避免。如计划管理部门确定价格并进行执法,成本规则的制定和监督执行由财政部门承担,滥用市场支配地位和行政垄断的问题由工商行政管理部门处理,涉及并购协议的事项由商务部门管理。同时,根据《立法法》,国务院下属部委、办、局有权制定部门规章,因此,各部门都出于利益最大化的需要纷纷出台自己的规定,将法律没有明确的事项尽量纳入本部门管辖的范围,职能交叉,多头管理的情况更加严重。 

  二、单纯的行政机构设置,级别较低,权力有限

  虽然法律规定的部门在中央一级层面上均属于正部级单位,但事实上,由于我国目前的行政管理体制实行条块结合,以块为主的方针。即对应于中央的部门设置的,县级以上地方均设置了对应的机构。对于反垄断事项而言,根据现行法律,县级以上的相应部门即具有管辖权。而作为中央一级的管理部门很少介入具体案件的处理,而是由地方管理部门承担。这样虽然法律上是一个正部级的管理部门,但实际上是小鬼显灵,阎王无影,处理具体案件的都是地方政府的职能部门。地方职能部门受制地方政府的管理,位卑言轻,难有作为。 

  第三,执法人员都是一般的行政管理人员,缺少专门知识,难以应付反垄断案件高度专业化的复杂事务,对事实的认定和处理结果均缺乏权威性。 

国外反垄断执法机构 [1]

(一)美国的反垄断执法机构

  美国的反垄断执法任务分别由反托拉斯局(AD)和联邦贸易委员会(FTC)承担。AD是在反托拉斯及相关事务方面代表政府从事管理活动的专门法律机构,负责《谢尔曼法》《克莱顿法》和除《联邦贸易委员会法》以外的其他一切反托拉斯法的执法工作。其主要职责是对垄断事件进行调查,并根据调查结果作出判断以决定是否向普通法院提起诉讼。由于美国的反托拉斯法规定垄断行为的责任分为民事责任和刑事责任,所以在民事诉讼中,AD的身份是原告,而在刑事诉讼中则又扮演检察官的角色。AD隶属于司法部,局长由助理司法部长担任。FTC根据《联邦贸易委员会法》设立,由5名委员组成,任期7年。FTC独立于政府,只对国会负责。委员由参议院推荐、总统提名、国会批准后再由总统任命。5名委员中属于任何一个党派的人数均不得超过3人,在任期内除委员因自身懈怠、受贿、渎职等原因外不得免职。委员在任职期内必须专职从事反托拉斯工作,不得在其他任何政府部门或公司企业内兼职或自营实业。FTC下设竞争处、经济处和消费者保护处。竞争处由法学家组成,负责反托拉斯法的执行,并收集情报,对被指控的案件提起诉讼。经济处由经济学家组成,对被指控案件进行经济和政策分析,为竞争处提供经济和政策的分析意见和对案件的处理建议。

  FTC区别于AD的重要特点是它具有准司法机关的性质,它有权独立裁处垄断案件和不正当竞争案件,对被裁定有罪的企业,FTC可以发布禁令或采取其他措施。但当事人对FTC的裁决不服的,可以向联邦上诉法院起诉。AD和FTC在有些方面的职责界限是清楚的,如追究当事人刑事责任时,只有AD有权向普通法院提起刑事诉讼,但在绝大多数情况下,两个机构的职责往往是交叉和重叠的,即两个机构对同一案件都有管辖权。但由于美国有悠久的反托拉斯传统,两个机构经过长期的磨合,对于执行反托斯执法的分工与合作,通过内部协调机制可以得到较好的解决,一般情况下不会出现相互扯皮或争抢现象。即使如此,对于两个机构之间职责界限的模糊,仍然遭到社会各界的诟病。 

(二)德国的反垄断执法机构

  德国的反垄断执法机构是联邦卡特尔局和州卡特尔局。联邦卡特尔局从属于联邦经济部长,由9个决议处、1个基础处和1个欧洲处组成。决议处是调查和裁决案件的专门机关,由1名主席和2名委员组成,他们都是终身公职人员,独立负责对案件的立案、调查、审理、采取强制措施。联邦卡特尔局的每个决议处都具有独立审理、裁决案件的权力,不受联邦经济部长和卡特尔局局长的干涉。当事人对联邦卡特尔局的裁决不服的,可以向州高等法院以上的法院起诉,法院有权改变或撤销联邦卡特尔局的裁决。在德国,除了联邦卡特局专司反垄断职责外,联邦经济部和州卡特尔局也承担一部分相同的任务。联邦经济部长有权批准特别卡特尔出口卡特尔和企业合并,但他对反垄断案件的管辖是个别的,且有严格的条件限制。此外,德国还有一个反垄断委员会,由5名委员组成,属专家鉴定、咨询机构,由法学家、经济学家、社会政策学家和工艺技术专家担纲,由联邦政府推荐,总统任命。其出具的鉴定、咨询意见虽然没有法律效力,仅供卡特尔局参考,但往往会对案件的裁决结果产生重大影响,甚至还可能影响到联邦政府的经济政策。 (P140)卡特尔局的职权是:对卡特尔的登记权、审核批准权、对企业合并的监督控制权(包括批准或不批准企业合并的权力)、对滥用市场支配地位或优势地位的行为进行调查、审理、裁决和处置权力。 

(三)日本的反垄断执法机构

  日本的反垄断执法机构是公正交易委员会(FTC),隶属于内阁总理大臣,由委员长1人和委员4人组成。委员长必须由年满35周岁以上,且具有法律和经济学方面知识和经验的专业人士担任,任期5年,经内阁总理大臣征得议会同意后任命,并经天皇认证。日本的FTC下设事务局,除局长外,还有房官、经济部、审查部、交易部,同时在札晃、仙台、大阪、名古屋、广岛、高松和福冈等7个城市还设有地方事务所。日本的FTC集行政权、准司法权、准立法权于一身,除了反垄断执法外,还处理反不正当限制和产生误导的上诉案件,权力炙手可热。在行政权方面,有权对垄断行为和垄断状态进行调查,受理关于承认、认可、同意、协议及处理的请求等。在准司法权方面,有权通过准司法程序,对垄断行为采取排除措施并可对当事人施以惩罚。在准立法权方面,有权制定内部规则、事件处理的程序规则以及呈报、认可、承认的申请和其他必要事项的程序规则,有权对不公正交易方法进行指定等。 

(四)韩国的反垄断执法机构

  韩国的公平交易委员会根据1980年颁布的《垄断管制和公平交易法》(以下简称《公平交易法》)设立,但在1994年以前,隶属于经济计划院,由经济计划院长官管辖,并没有主动执行公平交易法的职责和权限。1994年公平交易法经第4次修改之后,公平交易委员会的地位和职权得到提升和强化。1994年以后,韩国的公平交易法又连续4次修改,根据最新修改的公平交易法,公平交易委员会升格为正部级(原为副部级),从属于国务总理,委员由总统任命,委员由7人增加至9人,非常任委员从2人增加到4人。委员应从下列人员中选任:从事法官、检察官或律师职业者;正式研究机构具有副教授以上职称的法学家、经济学家或管理学专家;具有从事反垄断与反不正当竞争经历的二级以上公务员;具有从事企业经营或消费者权益保护15年以上经历的专门人士。公平交易委员会依据公平交易法独立处理反垄断事务。其主要职权是:有权制订实施公平交易法的标准;受理相关的申诉;对违反该法的行为责令采取改正措施,并征收罚金;审查与批准该法许可的豁免行为;对垄断案件提起诉讼。 

(五)俄罗斯的反垄断执法机构

  俄罗斯的反垄断执法机构是反垄断政策与企业扶持部,根据《关于在商品市场中竞争和限制垄断的法律》设立。该部由总部和7个分支机构组成。总部部长由联邦总理提名,总统任免。总部设部长1人,副部长6人。下设交通领域垄断行为部、保护中小企业反垄断部、商品流通市场反垄断部、保护消费者权益委员会、反广告垄断部、反证券交易市场垄断部、国际关系部、价格委员会、法规局、信息技术部及财务部、人事部等部门。反垄断政策与企业扶持部的职责是:向联邦政府提供有关完善反垄断法规及实施办法的建议,并对有关发挥市场功能、保护竞争的法律草案和其他正式法令提出评价意见,在实施促进商品市场发展和竞争措施方面向联邦政府及其他相关部门提供建议,制定并实施生产和贸易中的反垄断行为的措施,在经济实体的创建、重组和停业过程中确保反垄断要求得到遵守,对影响市场竞争的收购行为进行监督。在反垄断职能上,该部实行垂直领导。总部和各分支机构按照各自职责独立执行任务。有关垄断的案件可以直接向总部投诉,也可以向分支机构投诉。但标的在500万卢布以上及跨地区的案件由总部专属管辖。反垄断执法机构可以对案件进行调查、审查、作出处理和对当事人课以惩罚措施。当事人不服的,可以向普通法庭或经济法庭起诉。法院有权撤销、改变反垄断执法机构作出的裁决或处罚措施。 

参考文献

  1. 张炳生.论我国反垄断执法机构的设置[N].浙江,宁波大学.2005
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