行政組織監督

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　　行政組織監督是指有關國家機關、社會組織或公民對行政機關及其行政人員在行政組織運行過程中的職務行為和行政行為進行的監視、檢查與督導，以使行政機關及其行政人員正確行使公眾賦予的權力，優質高效地完成行政組織目標。

　　行政組織監督的特點主要有：

　　(1)監督對象是行政機關的行政行為和行政人員的職務行為。

　　(2)監督主體具有廣泛性，包括國家權力機關、司法機關、國家特設的行政機關、政黨、社團組織和人民群眾等。

　　(3)監督宗旨是保障社會主義民主與法制，促進行政機關及其行政人員依法行政、合理行政、優化行政，提高行政組織運行效率，推進廉政、勤政建設。

　　(4)監督性質是監督主體對行政機關及其行政人員的法制監督。

　　行政組織監督在國家政治生活和行政組織過程中具有非常重要的地位與作用，是使國家行政機關及其行政人員切實做到依法辦事、依法行政，清正廉潔，嚴格履行行政職能，預防和剋服官僚主義，防止權力異化與腐敗的根本保障。行政組織監督的基本功能主要表現在以下幾個方面：

　　(1)保障功能。

　　行政組織監督保證人民賦予的權力按照人民的意志行使，使人民的意志制度化、程式化，並且將它體現在公共權力運行機制之中，規範和制約被監督者的行為，保證國家行政機關及其行政人員忠實地為人民服務，為公共權力的科學、合理、正常運行提供保障，保障人民群眾當家作主的民主權利真正落到實處。

　　(2)防範功能。

　　行政組織監督把被監督者所擁有的權力與所擔負的行政組織職責聯繫起來，並通過一系列制度安排使之內化為一種自律，使行政人員自覺按照道德規範、紀律和法律的規定，對自己的行為迸行自我評價、自我約束、自我調整、自我防範，使行政人員以負責的精神審慎地使用權力，防範公共權力異化和行政腐敗等行為產生。

　　(3)控制功能。

　　行政組織監督的主要任務是審查行政機關及其行政人員的行政行為和職務行為的法律依據，評價行政組織活動的法律後果，對行政組織運行中的失誤和偏差進行督促與糾正，對嚴重違法亂紀的現象依法處理和有效監控1，以保證行政行為的合法性、正確性和有效性，維護憲法、法律、法規的權威性和嚴肅性。

　　(4)反腐倡廉功能。

　　行政組織監察嚴格按照《行政監察法》的有關規定，加強檢查監督，表彰廉潔奉公、忠於職守的人員，嚴肅懲治違法亂紀行為，反對腐敗，反對權力異化和官僚主義，從而有力地推進廉政作風建設，確保行政組織過程的有效運行。

　　行政組織監督原則是指反映行政組織監督活動客觀規律、用於指導人們正確處理監督活動中存在的問題與矛盾，以保障行政組織監督達到預期目標的行為準則，是行政組織監督活動客觀規律的真實反映，是正確、有效、合法實施監督的基本前提和根本要求與保證。行政組織監督應遵循以下基本原則：

　　(1)公開性原則。

　　國家行政機關及其行政人員的職務和行政活動必須依據法律的規定在一定範圍和時限內公開，使監督主體全面瞭解監督對象的言行舉止，實現行政組織過程的公開化、幹部人事管理的分開化和辦事制度與辦事結果的公開化。

　　(2)客觀性原則。

　　行政組織監督主體在實施監督行為的過程中，始終實事求是，一切從客觀實際出發，切實瞭解和掌握監督對象的真實情況，正確分析、科學評價和客觀判斷；從而實現監督過程、內容、方式、結果等的客觀性。

　　(3)法制性原則。

　　監督主體要依據法律賦予的職務和法律規定的程式開展監督工作，以憲法、法律規定作為監督準則，並依照法定程式進行，使監督過程、程式、方式法制化和規範化。

　　(4)參與性原則。

　　在監督活動中，必鬚髮動和依靠人民群眾的監督力量，通過各種形式與渠道，吸引。鼓勵和領導廣大人民群眾合法參與到監督工作中來，充分體現監督過程中人民群眾的政治參與權力和群眾參與的有效作用。

　　(5)時效性原則。

　　監督活動必須及時有效、時機恰當、監督迅速、措施得力、回應及時、效果明顯，從而使被監督者的不當或違法行為得到及時有效的制止、防範和矯正。　

　　行政組織監督的內容是由行政管理職能的性質特點和作用目的決定的。基於行政組織過程的複雜性和廣泛性以及行政權力的單方性、強制性和主導性，行政機關的行政行為和行政人員的職務行為的違法、失職、失誤以及損害公民合法權益的現象時有發生，以法律為武器，以監督為手段，防止、糾正、製裁行政機關及其行政人員的不當、違法亂紀等行為，以促進依法行政。高效行政、廉潔行政，保障公民的合法權益等成為行政組織監督的基本目標和核心內容。行政組織監督的主要內容有：

　　(1)檢查、監督行政機關和法律授權的或行政機關委托的組織及其行政人員貫徹執行國家法律、法規以及行政命令的情況。

　　(2)審查行政機關和法律授權的或行政機關委托的組織及其行政人員行政執法活動的法律依據。

　　(3)監督、審查享有行政立法權的行政機關制定、發佈行政法規、規章活動的合理性和合法性，評價行政機關和法律授權的或行政機關委托的組織及其行政人員的行政執法活動的合法性和合理性。

　　(4)檢查監督行政機關和法律授權的或行政機關委托的組織及其行政人員保障公民申訴、控告、檢舉等權利的有效行使情況和對行政機關及其行政人員違反國家法律、法規以及違反黨政紀律行為的檢舉、控告、調查處理等。

　　行政組織監督內容體現了行政組織監督體系的基本構成，由行政機關以外的監督主體構成的行政組織外部監督和由行政機關內部監督構成的行政組織內部監督構建了行政組織監督的有機系統。

　　行政組織監督是行政組織過程得以有效運行的重要保障，伴隨行政組織過程的始終。然而就自身而言，行政組織監督是其內在活動特性與規律的邏輯反映。行政組織監督的邏輯過程主要包括以下幾個環節：

　　(1)確定監督目標。監督目標韻確定，直接關係到行政組織監督的方向、價值和結果，有利於增強行政組織監督的主動性和自覺性，保證監督活動的有序開展並取得最佳的監督效果。確定監督目標必須建立在廣泛獲取監督對象信息和瞭解實行情況的基礎上，要求監督目標正確、具體、可行，符合監督的相關法律規定，符合當地實際情況，有利於提高行政組織運行效率和依法行政，防止權力腐敗等。

　　(2)規劃監督方案。監督方案是監督主體可以依法實施的基本根據和重要措施。規劃監督方案要求具有目的性，能產生實際的監督效果，並儘可能解決實際問題，防止行政組織運行問題的嚴重化和擴大化，增強監督的矯正、預防功能；要求具有可行性，最陟具有實施的可能性，具備實施方案的各種客觀條件，符合黨的路線、方針、政策和國家法律法規的規定，也有利於節省監督成本、提高監督效益。規劃監督方案還要求具有時效性，監督及時，做到防患於未然，能進行實時控制。

　　(3)實施監督方案。即依據一定的監督標準實施監督方案的具體化過程。監督方案的實施要求制定監督計劃，動員組織監督力量，更為重要的是，加強對監督過程的控制：以便及時採取措施，消除監督過程中發生的各種偏離監督目標的現象，保證監督取得實質性效果。

　　(4)評價監督效果。即對監督所取得的成效進行評價與考核，總結行政組織過程中存在的問題與經驗教訓，並依法對監督結果進行處理。

　　圍繞著公共行政的核心價值(公平與效率)的實現程度，公共行政組織監督的主體之間從各自不同的職能範圍和權責要求出發構成相應的內在關聯，從而形成相互輔助、相互補充的系統，也就確定了各種監督的內容和基本類型。這些監督活動的主體都與組織本身發生著法定的關係，都以公共行政組織及其成員的管理行為為監督對象。從其監督主體的界限來看，一般將其分為內部監督和外部監督兩種基本方式，而外部監督還體現為公共權力的強制監督和非權力的社會監督等形式。

　　1．內部監督

　　內部監督是指公共行政組織的自我監督，它又可以分為一般監督和專門監督。

　　一般監督是指通過組織設置的機制所規定的層級和部門之間的隸屬關係或工作關係產生的監督活動，它主要有層級監督和部門監督。其中層級監督是指政府組織依照行政層次的上下級隸屬關係產生的監督活動，可以是由上而下和由下而上的監督渠道，包括巨集觀的各級政府間的監督和微觀的行政機構間的監督；部門監督是指公共行政組織通過橫向設置的職能或主管部門產生的監督活動，包括職能部門監督和主管部門監督。

　　專門監督主要指公共行政組織內部通過設立專門負責監督任務的機關對其自身管理行為進行的監督活動。在一些國家或地區主要包括針對公務員遵紀守法情況的監督、人事監督、財物監督、績效監督等多種形式，如中國政府組織系統主要就是行政監察和審計監督兩種方式。

　　應該說，內部監督的具體形式是多樣化的，它直接體現在組織管理的實際活動中，是與管理行為互為里表的活動形式，其主要監督目標在於效率問題，體現出監督管理的專業化和現代化特點，而監督手段則以相關法律、政策、紀律等制度化規範為依據，以便通過規範行政人員的管理行為來提高組織管理的效率。

　　2．外部監督

　　外部監督是指公共行政組織以外的監督主體對政府組織管理的監督活動。這些監督主體又以公共權力為邊界顯示出本質的差別：一是擁有明確的國家法定公共權力的立法、司法等機關的強制性監督，一是以社會非政府組織和公民為主體的非強制性監督。

　　立法監督依法具有較為廣泛的監督權力，如財政預算審批、質詢、詢問、彈劾、問責等，在中國它還成為公共行政系統得以合法產生和存在的決策機關、重大公共政策的議決機關、公共行政組織變動或調整的決定機關等。司法監督則以法律審判和檢察為主要形式對行政機關涉及的行政案件進行審理來實現對政府組織管理的監督，這種監督是一種極其嚴格的法律監督，也是一種事後的“消極監督”，其監督依據就是行政法體系。此外，在一黨執政的國家，政黨組織儘管不是國家政權系統的法定組成部分，但是其執政地位決定其對政府組織管理具有巨大的影響作用，甚至在國家方針、政策及其具體的實施過程等方面具有相應的決定權威，因此，其對公共行政組織管理的監督顯然也體現出強制性特點。

　　非強制性監督主要以建議、意見、評論、批評、譴責、申訴、控告等方式加以體現，它是不具有直接公共行政權力的社會主體利用法律規定的“權利”、社會輿論和公共責任感等來維護自身、他人權益或公共利益，對政府組織管理活動進行的一種間接監督。說它是間接性的監督方式主要是指監督主體與公共行政組織的距離較遠、監督結果不具有直接的法定效力。通常情況下，社會組織可以分為私人組織(企業)和非政府公共組織，這些組織在從事實際活動中總是受到公共政策或其他行政決策的影響，而且在政府組織具體公共管理活動中主要也是對這些管理對象發揮實質性作用，因此，它們對公共行政組織管理的意見、建議、批評等行為就構成了監督。在這些社會組織監督中，隨著現代信息傳播技術的快速發展，新聞輿論的監督影響已經顯示出巨大的威力，以至於被稱為“第四權力”。公民個體對政府組織管理的監督應該說是最為廣泛的，其監督方式以申訴、控告和訴訟等為主，其內容則主要是具體的行政行為產生的社會效力。在民主法制不健全國家，公民監督的力度往往是比較脆弱的。

　　與內部監督主要以效率為主相比較，外部監督則主要以公平為指向。這種公平性價值又主要體現為對公共行政組織管理過程的合法性與合理性訴求為旨歸，通過對各種具體的組織管理活動“事實”與“價值”的理性評判，來促使政府組織管理的科學化、規範化和現代化。

　　對公共行政組織管理實施監督的方式應該說是多種多樣的，原因是監督主體是多元化的，而且監督主體的職能地位各不相同，依據的法律法規不同，其作用發揮的方式和程度也自然有區別。但是除了一些特殊的監督行為需要選擇特殊的監督方式外，通常情況下對公共行政組織實施監督的主要方式還是有一定之規的。

　　積極監督和消極監督。

　　這主要強調監督行為的直接指向性。積極監督主要是指為敦促和直接促成公共行政組織某項管理任務的順利完成而主動進行的監督。消極監督則是為了防止某項管理活動出現問題或對已經出現問題的管理活動實施糾正而進行的監督。積極監督以監督者主動發出指示、規定、要求等帶有“命令”意義的形式進行，它只是為了保證公共行政組織管理任務能夠保質保量地完成，並不意味著組織管理活動出現了問題。消極監督則是對預測到管理實踐中可能出現的問題或已經發現出現的問題所採取的糾正、補救、改正等行為，以減少組織決策及其執行失誤造成的消極影響，它主要以限制性和補救性措施來發揮作用，因此具有一定的被動性特征。顯然，消極監督並非說其監督作用是消極的，而是說其監督行為方式具有消極的特點。

　　事前、事中和事後監督。

　　這是依據監督行為與監督對象之間時間對比而確定的監督方式。事前監督是指公共行政組織管理活動開始之前監督主體的審查、檢查或審批等監督行為，一般主要是對組織決策或執行的必要性、合理性或可能性等的進一步確認行為。事中監督指監督主體對進行中的組織管理活動實施的檢查、調查、評價等行為，主要體現為一種跟蹤監控的活動過程。事後監督是指監督主體對組織管理活動結束後進行的全面總結和評估行為，對成績和缺點進行客觀評價，以發現規律性的東西。上述三種監督方式的綜合運用基本上反映了公共行政組織管理的線性演進過程，其各自不同的功能也就成為保證組織管理科學化和高效化的重要機制。

　　定期監督和不定期監督。

　　這是以監督頻率的明確程度選擇的方式。定期監督是指監督行為以規定的時限為周期迴圈進行，監督主體按照確定的時間、地點對監督對象實施監督。不定期監督則是監督主體以不定時的隨機方式實施的監督行為。定期監督主要適於常規的組織管理活動，一般以公共行政組織管理的日常工作為對象，所以，它以政府組織自我監督為主要表現。這種監督方式可以以周、月、季度、半年和整年等為周期時限進行，根據不同管理領域的特點來確定。不定期監督則是更為廣泛的監督方式，其監督的內容往往以問題特別是重大問題為主，可以是一般性的調研、檢查或調查等，也可以是專門性的調查、審查等。這兩種監督方式相互配合，既重視組織管理效率問題，也關註以公平公正為核心的管理法制化和規範化問題。

　　確定性監督和不確定性監督。

　　這是根據監督內容和對象的確定程度來選擇的方式。確定性監督是指監督內容和監督對象有明確指向的監督方式。這種監督方式建立在明確組織管理職能性質和範圍的基礎上，可以是專門監督主體的職能監督，也可以是多個監督主體針對一個或幾個明確的監督內容展開的監督行為，所以它是最為基礎性的監督方式。不確定性監督是指沒有確定嚴格的內容和要求、以獲取信息進行調研或視察等形式進行的、帶有某些監督作用的行為方式。這種監督方式主要以研究問題為特色，以發現公共行政組織管理存在的普遍性問題為目的，儘管其不具備針對性，都是對於完善組織管理系統同樣具有不可忽視的價值。

　　程式化監督和非程式化監督。這是根據監督行為的規範程度來界定的監督方式。程式化監督是指監督主體的監督行為依照法律法規確定的步驟、形式和目的進行的監督。這種監督方式的所有方面都有法律法規來界定，只有按照規定的程式進行才具有合法性效力，因此它是嚴格的依法監督形式。非程式化監督是指法律法規未作嚴格的具體程式規定的監督活動。這種監督方式一般只適用於一些特殊的組織管理任務或特殊情況下的組織管理任務，如危機管理中發生的監督行為等。

　　總之，監督過程作為整個公共行政組織管理過程的重要組成部分實際上對優化政府組織管理起到保障作用，它不僅是外在的約束機制，而且也直接融入到管理實踐本身之中，或者說，組織管理過程本身就包含著監督的意義。同時，監督不僅是組織管理的後續保障，更為重要的是它還體現為前置性保障和整個過程性保障。有了這些保障機制並不等於就一定能夠順利有效地實現預期的管理目標，但是如果失去了健全的監督機制將肯定導致公共行政組織權力運用正確程度的不可度量結果，於是關於公正性和效率性的價值追問也就失卻了根本的依據。所以，現代公共行政組織管理必須以建立健全監督系統及其良性運行機製為一個重要目標。

　　行政組織監督機制的建設與完善是促進行政組織機關依法行政、廉潔行政和合理行政的重要保障，是由特定的監督主體按照一定的監督法律法規行使行政監督權，確保監督公正、公平，達到預期監督效果，實現監督目標的必然要求。建立、健全行政組織監督機制，可以協調和理順各監督主體之間的關係，減少監督內耗與摩擦，防止監督失範與失控，使各監督主體之間信息暢通、監督有力、功能互補、行動統一，促進行政組織監督的法制化、合理化和科學化。行政組織監督機制的建設與完善也是防止官僚主義、打擊腐敗分子、促進廉政建設和提高行政效益的戰略選擇。

　　由於各種原因，當前我國行政組織監督存在許多問題，具體表現為：

　　(1)監督觀念淡化。

　　部分行政組織監督人員在監督過程中為了明哲保身，對被監督者的不法行為視而不見，甚至知法犯法，尋租腐敗，或作應付式監督，法制觀念不強，監督意識模糊，監督信念動搖。

　　(2)監督合力不強。

　　在行政組織監督過程中，各種監督力量沒有得到有效整合，分工不合理，責任不明確，以至於發生越權、濫用監督權、互爭管轄權或責任推諉等，造成“虛監、弱監、漏監”等現象。監督合力不強，嚴重影響了行政組織的監督力度與實效性。

　　(3)監督法制短缺。

　　監督主體履行監督職能必須以有關法律制度的規定為準繩，否則就會造成監督主體無法可依。缺乏監督標準與依據，監督主體便難以有效地行使監督權力，對腐敗現象的監督或懲處也缺乏有效的法律依據和法制手段。

　　(4)監督體制不健全。

　　由於絕大多數行政監督機構均隸屬於各級政府，屬各級政府的“內部監督機構”，在同級行政機關和上級行政業務部門的雙重領導下，難以從全社會和巨集觀上實現有效監督，在組織上和經濟上缺乏應有的地位和必要的獨立性，因而在辦案過程中容易受到行政官員長官意志的干擾，難以獨立地行使監督權。

　　(5)監督程式不通暢。

　　行政組織監督偏重於事後的追懲性監督，忽視了事前的預防性監督與事中的過程性監督。傳統監督機制忙於“查錯糾偏”，陷入被動、消極地位，導致行政組織監督不正常、不連續，缺乏暢通的程式監督。

　　為了提高行政組織監督的有效性和科學性，防止和遏制公共權力腐敗，促進行政組織過程正常運行，實現依法行政、依法治國，並針對當前我國行政組織監督存在的問題，應重點建立和完善以下幾種有效的行政組織監督機制：

　　(1)健全監督獨立機制，提高監督主體的法律地位。

　　行政監督機構保持獨立是各國行政組織監督公認的基本原則。如果監督主體事事、處處受到牽制，不能獨立行使監督權，那麼就形同虛設，無法樹立起應有的權威，無法發揮震懾作用。改革行政組織監督的雙重領導體制，建立行政組織監督的垂直領導體制，使行政組織監督機構能在組織上和經濟上保持一定的獨立性，從而獨立履行行政組織監督職能。

　　(2)建立監督協調溝通機制，提高監督主體的信息溝通和監督聚合力量。

　　由於監督主體、監督方式、監督渠道繁雜，加之分工不合理、責任不明確，導致功能內耗或監督失控與“真空”，這就需要建立相對獨立的行政監督協調委員會、廉政建設信息交流中心、行政監督網路等，實現監督公開化和監督信息化，加強各監督主體之間的信息互動與監督力量聚合，提高監督的有效性。

　　(3)強化權力制約機制，提高監督機關的權威性。

　　要以權力制約權力，就必然要求制約權力的監督權應大於或至少應獨立地平行於被制約的權力，否則，監督權就難以充分實現。如賦予人大實實在在的最高行政監督權，保證人大及其常委會對整個行政組織過程真實有效的法律監督，強化紀檢、監察機關的權威，併進一步加強司法監督的權威性、獨立性和強制性。

　　(4)完善行政組織監督的法律條例，加強行政組織監督和廉政建設的法律地位。

　　通過立法和相關法律制度的安排與創新，增強行政組織監督的公正性、公開性和合理性。

　　(5)落實監督教育機制，提高監督人員素質。

　　要想充分發揮行政組織監督的作用，確保監督工作運行的有序性和時效性，需要建立一支高素質的行政組織監督幹部隊伍，通過落實監督教育機制，真正貫徹落實“教育為主，預防為主”的方針，抓好監督人員的專門教育和業務培訓，提高監督主體的工作能力和業務水平，增強為人民服務的監督意識。

　　(6)完善社會監督機制，提高群眾參與監督的積極性和主動性。

　　鄧小平指出：要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督千部，特別是領導幹部。結合我國實際，要根據憲法的規定製定和實施民主監督法律，培養和提高公民參與監督的民主意識，明確民主監督的範圍，制定嚴密的民主監督程式與監督制度，從而提高社會公眾監督、社會團體監督和社會輿論監督的積極性和主動性，提高社會監督的效果與質量，為真正實現和推進依法行政、依法治國，促進和保障行政組織過程的高效、正常和制度化運行，為建設社會主義法治國家和全面建設小康社會服務。