行政组织监督

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　　行政组织监督是指有关国家机关、社会组织或公民对行政机关及其行政人员在行政组织运行过程中的职务行为和行政行为进行的监视、检查与督导，以使行政机关及其行政人员正确行使公众赋予的权力，优质高效地完成行政组织目标。

　　行政组织监督的特点主要有：

　　(1)监督对象是行政机关的行政行为和行政人员的职务行为。

　　(2)监督主体具有广泛性，包括国家权力机关、司法机关、国家特设的行政机关、政党、社团组织和人民群众等。

　　(3)监督宗旨是保障社会主义民主与法制，促进行政机关及其行政人员依法行政、合理行政、优化行政，提高行政组织运行效率，推进廉政、勤政建设。

　　(4)监督性质是监督主体对行政机关及其行政人员的法制监督。

　　行政组织监督在国家政治生活和行政组织过程中具有非常重要的地位与作用，是使国家行政机关及其行政人员切实做到依法办事、依法行政，清正廉洁，严格履行行政职能，预防和克服官僚主义，防止权力异化与腐败的根本保障。行政组织监督的基本功能主要表现在以下几个方面：

　　(1)保障功能。

　　行政组织监督保证人民赋予的权力按照人民的意志行使，使人民的意志制度化、程序化，并且将它体现在公共权力运行机制之中，规范和制约被监督者的行为，保证国家行政机关及其行政人员忠实地为人民服务，为公共权力的科学、合理、正常运行提供保障，保障人民群众当家作主的民主权利真正落到实处。

　　(2)防范功能。

　　行政组织监督把被监督者所拥有的权力与所担负的行政组织职责联系起来，并通过一系列制度安排使之内化为一种自律，使行政人员自觉按照道德规范、纪律和法律的规定，对自己的行为迸行自我评价、自我约束、自我调整、自我防范，使行政人员以负责的精神审慎地使用权力，防范公共权力异化和行政腐败等行为产生。

　　(3)控制功能。

　　行政组织监督的主要任务是审查行政机关及其行政人员的行政行为和职务行为的法律依据，评价行政组织活动的法律后果，对行政组织运行中的失误和偏差进行督促与纠正，对严重违法乱纪的现象依法处理和有效监控1，以保证行政行为的合法性、正确性和有效性，维护宪法、法律、法规的权威性和严肃性。

　　(4)反腐倡廉功能。

　　行政组织监察严格按照《行政监察法》的有关规定，加强检查监督，表彰廉洁奉公、忠于职守的人员，严肃惩治违法乱纪行为，反对腐败，反对权力异化和官僚主义，从而有力地推进廉政作风建设，确保行政组织过程的有效运行。

　　行政组织监督原则是指反映行政组织监督活动客观规律、用于指导人们正确处理监督活动中存在的问题与矛盾，以保障行政组织监督达到预期目标的行为准则，是行政组织监督活动客观规律的真实反映，是正确、有效、合法实施监督的基本前提和根本要求与保证。行政组织监督应遵循以下基本原则：

　　(1)公开性原则。

　　国家行政机关及其行政人员的职务和行政活动必须依据法律的规定在一定范围和时限内公开，使监督主体全面了解监督对象的言行举止，实现行政组织过程的公开化、干部人事管理的分开化和办事制度与办事结果的公开化。

　　(2)客观性原则。

　　行政组织监督主体在实施监督行为的过程中，始终实事求是，一切从客观实际出发，切实了解和掌握监督对象的真实情况，正确分析、科学评价和客观判断；从而实现监督过程、内容、方式、结果等的客观性。

　　(3)法制性原则。

　　监督主体要依据法律赋予的职务和法律规定的程序开展监督工作，以宪法、法律规定作为监督准则，并依照法定程序进行，使监督过程、程序、方式法制化和规范化。

　　(4)参与性原则。

　　在监督活动中，必须发动和依靠人民群众的监督力量，通过各种形式与渠道，吸引。鼓励和领导广大人民群众合法参与到监督工作中来，充分体现监督过程中人民群众的政治参与权力和群众参与的有效作用。

　　(5)时效性原则。

　　监督活动必须及时有效、时机恰当、监督迅速、措施得力、回应及时、效果明显，从而使被监督者的不当或违法行为得到及时有效的制止、防范和矫正。　

　　行政组织监督的内容是由行政管理职能的性质特点和作用目的决定的。基于行政组织过程的复杂性和广泛性以及行政权力的单方性、强制性和主导性，行政机关的行政行为和行政人员的职务行为的违法、失职、失误以及损害公民合法权益的现象时有发生，以法律为武器，以监督为手段，防止、纠正、制裁行政机关及其行政人员的不当、违法乱纪等行为，以促进依法行政。高效行政、廉洁行政，保障公民的合法权益等成为行政组织监督的基本目标和核心内容。行政组织监督的主要内容有：

　　(1)检查、监督行政机关和法律授权的或行政机关委托的组织及其行政人员贯彻执行国家法律、法规以及行政命令的情况。

　　(2)审查行政机关和法律授权的或行政机关委托的组织及其行政人员行政执法活动的法律依据。

　　(3)监督、审查享有行政立法权的行政机关制定、发布行政法规、规章活动的合理性和合法性，评价行政机关和法律授权的或行政机关委托的组织及其行政人员的行政执法活动的合法性和合理性。

　　(4)检查监督行政机关和法律授权的或行政机关委托的组织及其行政人员保障公民申诉、控告、检举等权利的有效行使情况和对行政机关及其行政人员违反国家法律、法规以及违反党政纪律行为的检举、控告、调查处理等。

　　行政组织监督内容体现了行政组织监督体系的基本构成，由行政机关以外的监督主体构成的行政组织外部监督和由行政机关内部监督构成的行政组织内部监督构建了行政组织监督的有机系统。

　　行政组织监督是行政组织过程得以有效运行的重要保障，伴随行政组织过程的始终。然而就自身而言，行政组织监督是其内在活动特性与规律的逻辑反映。行政组织监督的逻辑过程主要包括以下几个环节：

　　(1)确定监督目标。监督目标韵确定，直接关系到行政组织监督的方向、价值和结果，有利于增强行政组织监督的主动性和自觉性，保证监督活动的有序开展并取得最佳的监督效果。确定监督目标必须建立在广泛获取监督对象信息和了解实行情况的基础上，要求监督目标正确、具体、可行，符合监督的相关法律规定，符合当地实际情况，有利于提高行政组织运行效率和依法行政，防止权力腐败等。

　　(2)规划监督方案。监督方案是监督主体可以依法实施的基本根据和重要措施。规划监督方案要求具有目的性，能产生实际的监督效果，并尽可能解决实际问题，防止行政组织运行问题的严重化和扩大化，增强监督的矫正、预防功能；要求具有可行性，最陟具有实施的可能性，具备实施方案的各种客观条件，符合党的路线、方针、政策和国家法律法规的规定，也有利于节省监督成本、提高监督效益。规划监督方案还要求具有时效性，监督及时，做到防患于未然，能进行实时控制。

　　(3)实施监督方案。即依据一定的监督标准实施监督方案的具体化过程。监督方案的实施要求制定监督计划，动员组织监督力量，更为重要的是，加强对监督过程的控制：以便及时采取措施，消除监督过程中发生的各种偏离监督目标的现象，保证监督取得实质性效果。

　　(4)评价监督效果。即对监督所取得的成效进行评价与考核，总结行政组织过程中存在的问题与经验教训，并依法对监督结果进行处理。

　　围绕着公共行政的核心价值(公平与效率)的实现程度，公共行政组织监督的主体之间从各自不同的职能范围和权责要求出发构成相应的内在关联，从而形成相互辅助、相互补充的系统，也就确定了各种监督的内容和基本类型。这些监督活动的主体都与组织本身发生着法定的关系，都以公共行政组织及其成员的管理行为为监督对象。从其监督主体的界限来看，一般将其分为内部监督和外部监督两种基本方式，而外部监督还体现为公共权力的强制监督和非权力的社会监督等形式。

　　1．内部监督

　　内部监督是指公共行政组织的自我监督，它又可以分为一般监督和专门监督。

　　一般监督是指通过组织设置的机制所规定的层级和部门之间的隶属关系或工作关系产生的监督活动，它主要有层级监督和部门监督。其中层级监督是指政府组织依照行政层次的上下级隶属关系产生的监督活动，可以是由上而下和由下而上的监督渠道，包括宏观的各级政府间的监督和微观的行政机构间的监督；部门监督是指公共行政组织通过横向设置的职能或主管部门产生的监督活动，包括职能部门监督和主管部门监督。

　　专门监督主要指公共行政组织内部通过设立专门负责监督任务的机关对其自身管理行为进行的监督活动。在一些国家或地区主要包括针对公务员遵纪守法情况的监督、人事监督、财物监督、绩效监督等多种形式，如中国政府组织系统主要就是行政监察和审计监督两种方式。

　　应该说，内部监督的具体形式是多样化的，它直接体现在组织管理的实际活动中，是与管理行为互为里表的活动形式，其主要监督目标在于效率问题，体现出监督管理的专业化和现代化特点，而监督手段则以相关法律、政策、纪律等制度化规范为依据，以便通过规范行政人员的管理行为来提高组织管理的效率。

　　2．外部监督

　　外部监督是指公共行政组织以外的监督主体对政府组织管理的监督活动。这些监督主体又以公共权力为边界显示出本质的差别：一是拥有明确的国家法定公共权力的立法、司法等机关的强制性监督，一是以社会非政府组织和公民为主体的非强制性监督。

　　立法监督依法具有较为广泛的监督权力，如财政预算审批、质询、询问、弹劾、问责等，在中国它还成为公共行政系统得以合法产生和存在的决策机关、重大公共政策的议决机关、公共行政组织变动或调整的决定机关等。司法监督则以法律审判和检察为主要形式对行政机关涉及的行政案件进行审理来实现对政府组织管理的监督，这种监督是一种极其严格的法律监督，也是一种事后的“消极监督”，其监督依据就是行政法体系。此外，在一党执政的国家，政党组织尽管不是国家政权系统的法定组成部分，但是其执政地位决定其对政府组织管理具有巨大的影响作用，甚至在国家方针、政策及其具体的实施过程等方面具有相应的决定权威，因此，其对公共行政组织管理的监督显然也体现出强制性特点。

　　非强制性监督主要以建议、意见、评论、批评、谴责、申诉、控告等方式加以体现，它是不具有直接公共行政权力的社会主体利用法律规定的“权利”、社会舆论和公共责任感等来维护自身、他人权益或公共利益，对政府组织管理活动进行的一种间接监督。说它是间接性的监督方式主要是指监督主体与公共行政组织的距离较远、监督结果不具有直接的法定效力。通常情况下，社会组织可以分为私人组织(企业)和非政府公共组织，这些组织在从事实际活动中总是受到公共政策或其他行政决策的影响，而且在政府组织具体公共管理活动中主要也是对这些管理对象发挥实质性作用，因此，它们对公共行政组织管理的意见、建议、批评等行为就构成了监督。在这些社会组织监督中，随着现代信息传播技术的快速发展，新闻舆论的监督影响已经显示出巨大的威力，以至于被称为“第四权力”。公民个体对政府组织管理的监督应该说是最为广泛的，其监督方式以申诉、控告和诉讼等为主，其内容则主要是具体的行政行为产生的社会效力。在民主法制不健全国家，公民监督的力度往往是比较脆弱的。

　　与内部监督主要以效率为主相比较，外部监督则主要以公平为指向。这种公平性价值又主要体现为对公共行政组织管理过程的合法性与合理性诉求为旨归，通过对各种具体的组织管理活动“事实”与“价值”的理性评判，来促使政府组织管理的科学化、规范化和现代化。

　　对公共行政组织管理实施监督的方式应该说是多种多样的，原因是监督主体是多元化的，而且监督主体的职能地位各不相同，依据的法律法规不同，其作用发挥的方式和程度也自然有区别。但是除了一些特殊的监督行为需要选择特殊的监督方式外，通常情况下对公共行政组织实施监督的主要方式还是有一定之规的。

　　积极监督和消极监督。

　　这主要强调监督行为的直接指向性。积极监督主要是指为敦促和直接促成公共行政组织某项管理任务的顺利完成而主动进行的监督。消极监督则是为了防止某项管理活动出现问题或对已经出现问题的管理活动实施纠正而进行的监督。积极监督以监督者主动发出指示、规定、要求等带有“命令”意义的形式进行，它只是为了保证公共行政组织管理任务能够保质保量地完成，并不意味着组织管理活动出现了问题。消极监督则是对预测到管理实践中可能出现的问题或已经发现出现的问题所采取的纠正、补救、改正等行为，以减少组织决策及其执行失误造成的消极影响，它主要以限制性和补救性措施来发挥作用，因此具有一定的被动性特征。显然，消极监督并非说其监督作用是消极的，而是说其监督行为方式具有消极的特点。

　　事前、事中和事后监督。

　　这是依据监督行为与监督对象之间时间对比而确定的监督方式。事前监督是指公共行政组织管理活动开始之前监督主体的审查、检查或审批等监督行为，一般主要是对组织决策或执行的必要性、合理性或可能性等的进一步确认行为。事中监督指监督主体对进行中的组织管理活动实施的检查、调查、评价等行为，主要体现为一种跟踪监控的活动过程。事后监督是指监督主体对组织管理活动结束后进行的全面总结和评估行为，对成绩和缺点进行客观评价，以发现规律性的东西。上述三种监督方式的综合运用基本上反映了公共行政组织管理的线性演进过程，其各自不同的功能也就成为保证组织管理科学化和高效化的重要机制。

　　定期监督和不定期监督。

　　这是以监督频率的明确程度选择的方式。定期监督是指监督行为以规定的时限为周期循环进行，监督主体按照确定的时间、地点对监督对象实施监督。不定期监督则是监督主体以不定时的随机方式实施的监督行为。定期监督主要适于常规的组织管理活动，一般以公共行政组织管理的日常工作为对象，所以，它以政府组织自我监督为主要表现。这种监督方式可以以周、月、季度、半年和整年等为周期时限进行，根据不同管理领域的特点来确定。不定期监督则是更为广泛的监督方式，其监督的内容往往以问题特别是重大问题为主，可以是一般性的调研、检查或调查等，也可以是专门性的调查、审查等。这两种监督方式相互配合，既重视组织管理效率问题，也关注以公平公正为核心的管理法制化和规范化问题。

　　确定性监督和不确定性监督。

　　这是根据监督内容和对象的确定程度来选择的方式。确定性监督是指监督内容和监督对象有明确指向的监督方式。这种监督方式建立在明确组织管理职能性质和范围的基础上，可以是专门监督主体的职能监督，也可以是多个监督主体针对一个或几个明确的监督内容展开的监督行为，所以它是最为基础性的监督方式。不确定性监督是指没有确定严格的内容和要求、以获取信息进行调研或视察等形式进行的、带有某些监督作用的行为方式。这种监督方式主要以研究问题为特色，以发现公共行政组织管理存在的普遍性问题为目的，尽管其不具备针对性，都是对于完善组织管理系统同样具有不可忽视的价值。

　　程序化监督和非程序化监督。这是根据监督行为的规范程度来界定的监督方式。程序化监督是指监督主体的监督行为依照法律法规确定的步骤、形式和目的进行的监督。这种监督方式的所有方面都有法律法规来界定，只有按照规定的程序进行才具有合法性效力，因此它是严格的依法监督形式。非程序化监督是指法律法规未作严格的具体程序规定的监督活动。这种监督方式一般只适用于一些特殊的组织管理任务或特殊情况下的组织管理任务，如危机管理中发生的监督行为等。

　　总之，监督过程作为整个公共行政组织管理过程的重要组成部分实际上对优化政府组织管理起到保障作用，它不仅是外在的约束机制，而且也直接融入到管理实践本身之中，或者说，组织管理过程本身就包含着监督的意义。同时，监督不仅是组织管理的后续保障，更为重要的是它还体现为前置性保障和整个过程性保障。有了这些保障机制并不等于就一定能够顺利有效地实现预期的管理目标，但是如果失去了健全的监督机制将肯定导致公共行政组织权力运用正确程度的不可度量结果，于是关于公正性和效率性的价值追问也就失却了根本的依据。所以，现代公共行政组织管理必须以建立健全监督系统及其良性运行机制为一个重要目标。

　　行政组织监督机制的建设与完善是促进行政组织机关依法行政、廉洁行政和合理行政的重要保障，是由特定的监督主体按照一定的监督法律法规行使行政监督权，确保监督公正、公平，达到预期监督效果，实现监督目标的必然要求。建立、健全行政组织监督机制，可以协调和理顺各监督主体之间的关系，减少监督内耗与摩擦，防止监督失范与失控，使各监督主体之间信息畅通、监督有力、功能互补、行动统一，促进行政组织监督的法制化、合理化和科学化。行政组织监督机制的建设与完善也是防止官僚主义、打击腐败分子、促进廉政建设和提高行政效益的战略选择。

　　由于各种原因，当前我国行政组织监督存在许多问题，具体表现为：

　　(1)监督观念淡化。

　　部分行政组织监督人员在监督过程中为了明哲保身，对被监督者的不法行为视而不见，甚至知法犯法，寻租腐败，或作应付式监督，法制观念不强，监督意识模糊，监督信念动摇。

　　(2)监督合力不强。

　　在行政组织监督过程中，各种监督力量没有得到有效整合，分工不合理，责任不明确，以至于发生越权、滥用监督权、互争管辖权或责任推诿等，造成“虚监、弱监、漏监”等现象。监督合力不强，严重影响了行政组织的监督力度与实效性。

　　(3)监督法制短缺。

　　监督主体履行监督职能必须以有关法律制度的规定为准绳，否则就会造成监督主体无法可依。缺乏监督标准与依据，监督主体便难以有效地行使监督权力，对腐败现象的监督或惩处也缺乏有效的法律依据和法制手段。

　　(4)监督体制不健全。

　　由于绝大多数行政监督机构均隶属于各级政府，属各级政府的“内部监督机构”，在同级行政机关和上级行政业务部门的双重领导下，难以从全社会和宏观上实现有效监督，在组织上和经济上缺乏应有的地位和必要的独立性，因而在办案过程中容易受到行政官员长官意志的干扰，难以独立地行使监督权。

　　(5)监督程序不通畅。

　　行政组织监督偏重于事后的追惩性监督，忽视了事前的预防性监督与事中的过程性监督。传统监督机制忙于“查错纠偏”，陷入被动、消极地位，导致行政组织监督不正常、不连续，缺乏畅通的程序监督。

　　为了提高行政组织监督的有效性和科学性，防止和遏制公共权力腐败，促进行政组织过程正常运行，实现依法行政、依法治国，并针对当前我国行政组织监督存在的问题，应重点建立和完善以下几种有效的行政组织监督机制：

　　(1)健全监督独立机制，提高监督主体的法律地位。

　　行政监督机构保持独立是各国行政组织监督公认的基本原则。如果监督主体事事、处处受到牵制，不能独立行使监督权，那么就形同虚设，无法树立起应有的权威，无法发挥震慑作用。改革行政组织监督的双重领导体制，建立行政组织监督的垂直领导体制，使行政组织监督机构能在组织上和经济上保持一定的独立性，从而独立履行行政组织监督职能。

　　(2)建立监督协调沟通机制，提高监督主体的信息沟通和监督聚合力量。

　　由于监督主体、监督方式、监督渠道繁杂，加之分工不合理、责任不明确，导致功能内耗或监督失控与“真空”，这就需要建立相对独立的行政监督协调委员会、廉政建设信息交流中心、行政监督网络等，实现监督公开化和监督信息化，加强各监督主体之间的信息互动与监督力量聚合，提高监督的有效性。

　　(3)强化权力制约机制，提高监督机关的权威性。

　　要以权力制约权力，就必然要求制约权力的监督权应大于或至少应独立地平行于被制约的权力，否则，监督权就难以充分实现。如赋予人大实实在在的最高行政监督权，保证人大及其常委会对整个行政组织过程真实有效的法律监督，强化纪检、监察机关的权威，并进一步加强司法监督的权威性、独立性和强制性。

　　(4)完善行政组织监督的法律条例，加强行政组织监督和廉政建设的法律地位。

　　通过立法和相关法律制度的安排与创新，增强行政组织监督的公正性、公开性和合理性。

　　(5)落实监督教育机制，提高监督人员素质。

　　要想充分发挥行政组织监督的作用，确保监督工作运行的有序性和时效性，需要建立一支高素质的行政组织监督干部队伍，通过落实监督教育机制，真正贯彻落实“教育为主，预防为主”的方针，抓好监督人员的专门教育和业务培训，提高监督主体的工作能力和业务水平，增强为人民服务的监督意识。

　　(6)完善社会监督机制，提高群众参与监督的积极性和主动性。

　　邓小平指出：要有群众监督制度，让群众和党员监督千部，特别是领导干部。结合我国实际，要根据宪法的规定制定和实施民主监督法律，培养和提高公民参与监督的民主意识，明确民主监督的范围，制定严密的民主监督程序与监督制度，从而提高社会公众监督、社会团体监督和社会舆论监督的积极性和主动性，提高社会监督的效果与质量，为真正实现和推进依法行政、依法治国，促进和保障行政组织过程的高效、正常和制度化运行，为建设社会主义法治国家和全面建设小康社会服务。