職務協助
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職務協助，是指行政主體在對某一事務無管轄權時，可以依法請求有管轄權行政主體運用職權予以協助的制度。職務協助是與行政許可權密切相關的一個問題。根據依法行政原則，行政主體對行政事務的處理應當遵守許可權規則。但是，某些行政事務往往並不完全屬於一個行政主體的許可權範圍，對其他行政主體許可權範圍內事務的處理又是處理所面臨行政事務的前提和條件。因此，就有必要按照相互合作的精神建立職務協助制度。
職務協助與行政委托應加以區別。職務協助是在行政主體相互之間進行的合作。行政委托可以在行政主體相互之間進行，也可以在行政主體與非行政主體的社會組織之間進行。更為重要的是，基於行政委托發生行政權的轉移，即行政機關把自己的某項行政權委托給不具有此項權力的組織行使。但是，職務協助卻不存在職權的轉移問題。相反，提出協助請求的行政主體並沒有該項職權，也正是因為不具有該項職權才提出協助請求的，而提供協助的行政主體具有該項職權。受委托組織在法律上視為沒有自己獨立的意思，所作意思是委托機關的意思，因而是以委托機關的名義實施行政決定，並由委托機關承擔責任。提供職務協助的行政主體具有自己獨立的意思，是以自己的名義完成所請求事務的，並承擔由此所發生的法律後果。協助請求，僅僅是提供協助的行政主體發動行政程式的一項意思表示。[1]
職務協助的分類及其意義[2]
採有不同的標準，可以對行政協助進行不同的分類。這有利於我們更好地瞭解行政協助行為的含義，進而對構建中國的行政協助制度將起到重要的作用。
首先，根據行政協助的實施是否以被請求主體的意志為轉移，可以分為必須給予的協助和可以給予的協助。此種分類的意義在於法律對必須給予的協助一般都要進行比較嚴格的規範，請求主體必須在符合條件的情況下才能提出協助請求，並且此種請求被拒絕時，所能獲得的救濟途徑比可以給予協助的救濟途徑要寬。
其次，根據協助法律關係的主體不同，可以分為行政機關之間的協助，行政機關和法律、法規授權組織之間的協助以及行政機關和法律、法規授權組織之間的協助。其中，行政機關之間的協助又可以根據存在模式的不同分為：同一隸屬關係、同一級別、同一職能類型的行政協助；同一隸屬關係、不同級別、同一職能類型的行政協助；同一隸屬關係、同一級別、不同職能類型的行政協助；不同隸屬關係、同一級別、同一職能類型的行政協助；不同隸屬關係、不同級別、同一職能類型的行政協助；不同級別、不同隸屬關係、不同職能類型的行政協助等。此種分類的意義在於當協助法律關係的雙方發生爭議時，據此分類能夠清楚地確定處理其爭議的共同上級機關。對於法律、法規授權的組織應如何確定其上級機關，我們認為，正如有的學者已指出：“由於中國法理上有行政授權，既不是法律、法規對行政權力的設定，也不是指行政機關對行政權力的委托，而是行政主體(授權人)在法律、法規許可的條件下，通過法定的形式，將自己行政職權的全部或部分職權轉讓給有關組織(被授權人)，後者據此以自己的名義行使該職權，並承受該職權行為效果的法律制度。”據此，法律、法規授權的組織實質上是行政機關的授權，其上級機關應為授權機關的上級行政機關。
再次，根據請求協助的主體對協助事項有無相應的職權，可以分為有職權行政主體請求的行政協助和無職權主體請求的行政協助。此種分類的意義在於它們的構成要件不同，產生的理念基礎也不同。如有職權行政主體請求相應的協助一般是出於經濟行政之目的，而無職權主體請求的行政協助一般是出於解決行政事務的綜合性和行政分工的專一性之間的矛盾，保證行政管理活動的順利進行。
職務協助的情形[1]
1．可以請求職務協助的情形
一般說來，有下列情形之一的，行政主體可依法請求有關行政主體提供職務協助：(1)由於法律上的原因，行政主體無法自行執行公務的。例如，海關沒有拘捕人犯的職權。為此，《海關法》第7條規定，海關在執行公務受到抗拒時，可請求公安機關和人民武裝警察部隊提供職務協助。(2)由於事實上的原因，特別是缺乏履行公務所必須的工作人員或機構時，行政主體無法自行執行公務的。例如，對在逃的人犯，公安機關可發佈通緝令，請求有關公安機關和海關等協助緝拿。(3)行政主體執行其公務還需要有一定的事實材料，而該事實材料又不得由其自行調查的。例如，行政主體所需要的事實材料在軍事禁區和屬於國家秘密不對外開放的其他場所、部位的，可請求有關部門協助提供。(4)行政主體執行其公務所必要的文件或其他證據，為被請求行政主體占有的。例如，公安機關在辦理走私、抗稅等治安案件時，往往要請求海關、稅務機關提供有關證據、予以協助。(5)行政主體執行公務，顯然比被請求行政主體協助辦理需付出更多費用的。例如，相對人在外地而需要對其進行調查或執行處罰決定的，可請求相對人所在地有關行政主體協助辦理，以節省經費，提高效率。
2．不得予以職務協助的情形
一般說來，有下列情形之一的，被請求行政主體不得予以職務協助：(1)基於法律上的原因，被請求行政主體不得作此行為的。例如，工商行政管理機關，對不屬於其職權範圍內的職務協助請求，不得予以職務協助；對請求內容違反憲法、法律規定的，不得予以職務協助。(2)職務協助將導致損害國家利益的。例如，原行政決定是違法的，協助執行將嚴重損害國家利益，因而被請求行政主體就不得予以職務協助。(3)被請求行政主體對事實的經過，根據法律或依其性質應當保密的，不得予以提供文件或卷宗以及答覆詢問的職務協助。
3．可以不予職務協助的情形
一般說來，在下列情形下，被請求行政主體可以給予或者可以不予職務協助：(1)被請求行政主體以外的行政主體完全能夠以更簡單或更低廉的費用完成該協助行為的；(2)被請求行政主體必須付出巨額的費用才能完成該行為的；(3)被請求行政主體如果實施該協助行為，其自身的職務將受重大危害的。
職務協助的程式[2]
職務協助是行政程式法的一項重要制度，德國、西班牙、南韓和中國臺灣地區對此均作了明確的規定。其中尤以德國的規定最為完備。中國行政程式法(專家試擬稿)對行政協助也作了具體的規定。而中國行政程式法(專家試擬稿)中的行政協助實質上是職務協助。對職務協助的程式的規定，主要包括協助請求的提出、答覆、協助機關的選擇以及協助爭議的處理。
1．職務協助請求的提出
中國行政程式法(專家試擬稿)第14條規定，有下列情形之一的，行政機關可以請求其他行政機關協助：①獨自行使職權難以達到行政目的的；②執行公務需要的事實材料不得由行政機關自行調查的；③執行公務所必需的文書、資料、信息為其他行政機關所掌管，行政機關自行搜集難以獲得的；④其他可以請求協助的情形。
行政協助應當向能直接協助該職務的行政機關提出，一般應以書面請求為原則，但是也不排除在某些緊急情況下請求主體可以有口頭提出的情形。符合口頭提出條件的，事後還應在一定的期限內補充相應的書面材料。為了規範行政協助制度，可以由行政機關印製統一格式的行政協助請求書，內容包括提出請求的法律依據、請求協助的具體事項、請求協助的行政主體以及被請求協助的行政主體的名稱等。書面提出請求的，最後還必須加蓋單位的公章。
2．職務協助的答覆
職務協助的答覆是指被請求主體在一定期限內有義務對請求主體作出予以協助和不予協助的答覆。被請求主體給予肯定性答覆的，應當有實施協助的初步計劃和預計所需的期限，但該期限不得超過請求主體所期望的合理期限。如在預計期限內未完成協助事務的，應當向請求主體說明協助事務完成的進度以及需要延長的時間。被請求主體給予否定性答覆的，應當同時說明不予協助的理由，此為行政法上說明理由制度在內部行政行為領域的體現。
行政協助的答覆必須在一定的期限內作出，被請求主體不得無故拖延答覆，這是為了使行政協助關係儘快處於確定狀態，從而有利於提高行政效率、維護行政相對人的合法權益。
3．職務協助爭議的處理
職務協助爭議指被請求主體認為不能提供協助或無義務提供協助從而拒絕請求主體的請求，而請求機關認為其理由不充分應當提供協助所產生的爭議。在德國，行政協助爭議由對請求機關與被請求機關的共同事務有管轄權的監督官署就協助義務的有無進行裁決，如果沒有共同事務的監督官署，由對被請求官署的有事務管轄權的監督官署裁決。中國臺灣地區《行政程式法草案》也規定由共同的上級機關就協助義務進行裁決，如果沒有共同的上級機關，由被請求機關的上級機關決定。中國行政程式法(專家試擬稿)也規定了協助主體的共同上級行政機關作為裁決機關。
由協助主體的共同上級行政機關作為裁決機關，能夠避免裁決機關偏袒協助主體的任何一方，進而實現行政法公平之目的，但這種方案卻並不是公平與效率的最佳結合，根據經濟行政之原則，由下級機關能夠解決的爭議不宜由上級機關處理，因此，我們建議由被請求協助主體的上級機關作為初步的裁決機關，如果請求協助主體對其裁決沒有異議的，初步裁決就是生效的裁決，但如果請求主體不服被請求主體的上級機關的裁決的，可以請求其共同的上級機關作出最終的裁決。就協助主體的雙方是否必須服從共同上級機關的裁決這一問題，基於行政行為的先定力理論，協助主體必須按照裁決進行行政行為，但同時應該構建中國的機關訴訟制度，不服行政裁決的機關可以提起機關之訴，從而為其提供司法上的救濟。因此有必要構建中國的機關訴訟制度。
機關訴訟在一些行政法發達的國家都有相關的規定，如在美國的政府訴訟中，各級政府都相對獨立，具有公法人資格和行政權力能力，當地方政府與州政府之間，或地方政府之間就其許可權、利益發生衝突時，可向法院提起訴訟；法國行政法有越權之訴的規定，此類訴訟除了可發生於個人和行政機關之間之外，還可發生在行政主體之間，即一個行政機關在其利益受到其他行政機關的決定的侵害，而其本身又不能撤銷或改變這個決定時，可以向行政法院提起越權之訴，請求撤銷這個違法的決定。在法國，同一行政主體內部機關之間和不同行政主體之間都可以提起越權之訴。日本的行政訴訟案件可分為客觀訴訟和主觀訴訟兩大類，其中客觀訴訟就包括了機關訴訟和民眾訴訟。機關訴訟即指國家或公共團體機關相互間就許可權之存否或者其行使的糾紛的訴訟(行政案件訴訟法第6條)，它所要解決的是行政機關相互間的許可權爭議。學者薛剛凌在總結各國行政訴訟的類型中業已指出分權保障之訴是現代社會發展起來的一類新型的行政訴訟，這裡的分權主要是指地方分權和公務分權。地方分權和公務分權是20世紀以來直接民主發展的結果，分權保障訴訟為適應這種民主的發展而普遍存在於西方國家，如英國、美國、法國、德國、日本等。分權保障訴訟中最典型的是行政主體之間的訴訟，或叫政府訴訟，中國行政訴訟法規定的受案範圍過窄，已遠遠不能適應行政執法實踐的發展，構建政府訴訟和公法秩序之訴等新的訴訟類型已成為完善和發展中國行政訴訟制度的又一課題。
職務協助機關的選擇[2]
請求職務協助的行政主體有可能會面臨多個可請求的行政主體，這就會遇到協助機關的選擇問題。很顯然，請求協助的行政主體應當向能直接協助該職務的行政主體請求。另外，當不同的行政主體向另外的同一個行政主體就同類事項提出協助請求時，協助機關也會面臨著對請求主體的選擇問題，在這種情況下協助機關應該以收到協助執行通知書的先後順序確定給予協助的機關，當同時收到兩個以上的協助執行通知書時，應當以請求協助機關協商後的意見或其共同上級機關的裁決確定給予協助的機關。
職務協助的費用問題[2]
對於行政協助費用的負擔問題，有三種方案可供選擇：第一，由被請求協助主體負擔全部的費用；第二，由請求協助主體負擔全部的費用；第三，由請求協助主體和被請求主體共同負擔。南韓行政協助所需費用的負擔，採用了第二種方案，即一律由請求主體負擔。德國則規定，被請求協助的官署不能就協助行為向請求官署收取行政規費，但如果被請求的官署所墊付的費用超過50馬克的，請求官署應該根據請求，償還這筆費用，同時又規定，同一權利主體內，各官署相互間的職務協助，不償還墊付費用。中國行政程式法(專家試擬稿)規定行政協助費用由請求機關承擔。但學者們大多認為請求行政主體一般不必向被請求行政主體支付職務協助費用，只有在被請求主體所墊付的費用超過一定的限度時，請求主體才應根據被請求主體的要求支付該項費用，然而學者們並沒有對“一定的限度”進行界定。對於協助費用的承擔，可以分兩種情況進行規定：第一，對於必須協助的事項，由於實施協助是被請求主體的法定義務，所以履行此義務的費用由其自行負擔；第二，對於可以協助的事項，由於其實質是職務協助法律關係主體雙方的合意行為，協助的費用的承擔可以由雙方協議，法律不宜作硬性規定，尤其是不能規定被請求主體承擔實施協助行為的費用，否則，將會阻礙了被請求主體實施協助行為的積極性，在可以選擇實施協助行為或不實施協助行為的條件下，被請求主體更易於選擇後者。
職務協助行為的責任承擔[2]
大多數學者認為行政協助法律關係的雙方主體各自對自己的行為負責或共同對它們的共同行為負責。在一般情況下，因被請求協助主體因其自身享有的職權以自己的名義實施協助行為，參與到了具體行政行為的實施中，所以應對行政相對人承擔相應的責任。但在特殊情況下，如被請求主體的不作為行為導致了請求主體的行政不作為或違法行為，或者由於被請求主體雖然實施了一定的協助行為，但該協助行為只是向請求行政主體提供有關的事實材料或文件、送達文書等，並未參與到具體行政行為的實施當中，由於這種作為或不作為的行為方式沒有直接和行政相對人發生聯繫，行政相對人難以從被請求主體的外觀行為上判斷其和自己是否已發生關係以及職務協助主體之間的內在關係，因此在這種情況下，不宜由被請求主體直接向相對人承擔責任，行政相對人在申請行政覆議或提起行政訴訟時，即行政相對人在申請行政覆議或提起行政訴訟時，只能以請求行政協助的行政主體作為被申請行政覆議人或者行政訴訟被告，可以由請求協助的主體在承擔了責任的情況下對被請求主體的違法作為或不作為的協助行為予以追償。
