社會協助

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　　社會協助是出於行政管理的需要，行政主體依法對不具有行政主體資格的其他社會組織和個人提出協助請求，並由這些組織和個人予以協助的制度。社會協助的實施者在國外一般被稱為“行政協助人”，如德國行政法上規定，行政協助人是指在行政機關執行特定行政任務時給予協助的人。社會協助不僅是行政主體順利實現行政管理目標的需要，而且也是公民、法人和其他組織的協助行政權得以實現的體現。協助行政權指在法定條件下，公民、法人或其他組織享有協助行政機關作某些管理活動的權利。如我國《治安管理處罰法》第104條規定，受到罰款處罰的人應當自收到處罰決定書之日起十五日內，到指定的銀行繳納罰款。根據該法規定，對於銀行而言，則應享有協助公安機關收取罰款的權利。

　　首先，在主體條件上，社會協助的請求主體是行政主體，被請求主體是公民、法人和其他組織。前者是社會協助和職務協助的共同之處，後者是社會協助和職務協助的本質區別所在。需要指出的是，並不是任何公民、法人和其他組織都可以成為社會協助的主體，我們認為，被請求協助的主體應是法定的，如稅務行政協助人就是因自身的職業工作特點，依法被要求對稅務機關的行政行為提供方便幫助的人。因為實施社會協助不僅是公民和社會組織的一種權利，而且更直接地體現為它是公民和社會組織的一種行政法上的義務，即相關的公民和社會組織對行政主體在特定的條件下予以協助的義務，而義務法定在法理上是毋庸置疑的。目前中國法律對社會協助的規定還比較少，對義務主體的規定還比較模糊，如《審計法》第33條規定，審計機關進行審計時，有權就審計事項的有關問題向有關單位和個人進行調查，並取得有關證明材料。有關單位和個人應當支持、協助審計機關工作，如實向審計機關反映情況，提供有關證明材料。《稅收征收管理法》第4條規定，各有關部門和單位應當支持、協助稅務機關依法執行職務。法律只規定了有關的單位和個人應協助行政管理，但並沒有明確具體的協助義務主體，這種模糊的規定不僅對公民、法人和其他社會組織是不利的，因為他們可能會被行政主體隨意性的協助請求所困擾，而且對於行政主體也是不利的，如有的學者在分析中國稅收協助的現狀時就明確指出：“由於目前中國對於行政協助尚無明確的法律規定，稅務機關的行政協助要求不能得到法律的支持和幫助，其他行政機關和行政協助人往往以各種理由拒絕履行行政協助義務，使稅務工作處於被動狀態。”

　　其次，在社會協助的事項條件上，法律並未作明確的規定。但是我們認為，社會協助的事項和職務協助的事項存在著共性，是法律上或事實上行政主體所不能獨立完成的事項或者通過社會協助行為可以明顯降低行政成本、提高行政效率的事項，同時該事項又是為被請求主體因自身的職業工作特點可以完成的事項，行政協助人是因自身的職業工作特點，依法被要求對行政機關的行政行為提供方便、幫助，如銀行的職能可以查詢儲戶賬款等。法律上所不能獨立完成的事項如根據行政處罰法的罰繳相分離原則，作出處罰的行政機關不能收繳罰款，只能由銀行協助收繳。事實上不能完成的事項如對於發現在逃的人犯，在場的公安機關工作人員不足難以抓獲人犯，而通知其他公安機關人員又會延誤時機的，公安機關的工作人員可以請求其他公民為其提供協助行為，協助緝拿人犯。為提高行政效率而由公民或社會組織予以協助的，如《稅收征收管理法》規定了扣繳義務人的扣繳行政協助義務，稅務機關以自己的職權是可以獨立完成稅務征收工作的，但是由於稅源既複雜又廣泛，這樣必然導致行政資源的浪費和行政管理的低效率，因此，法律規定了扣繳義務人的稅收協助義務。

　　再次，在作出行政行為方式上，社會協助的協助主體和被協助主體均以各自獨立的名義進行行為，職務協助還可以共同主體的名義實施共同行政行為。但後種情況在社會協助中卻不可能發生，因為在社會協助中，協助主體並不因為其協助行為而改變其行為的性質，即在定性上它只能是個人的協助行為，而不可能演變為公權行使的行政行為。在這一點上，社會協助和同為公民、法人和其他社會組織依行政主體委托而實施的行為相區別，因為後者應定性為行政行為。

　　法律未對社會協助的程式作相關的規定，因此實踐中請求和實施社會協助的程式也極不規範，行政主體往往在執法過程中口頭通知特定的公民或社會組織有協助的義務。我們認為，社會協助和職務協助一樣，在一般情況下，請求協助應以書面作出，只有在緊急情況下，請求協助才可以採用口頭的形式。對於被請求協助公民、法人或其他組織，也應在法定期限內及時予以答覆，並積極實施協助行為。如認為其沒有實施相關社會協助行為義務的，應當書面說明理由。如果被請求協助的公民、法人或者其他組織認為不能提供協助或者無義務提供協助，而請求協助的行政主體認為其理由不充分應當提供協助的，在此就產生了社會協助的爭議。我們認為，當社會協助爭議產生後，可以由請求主體或被請求的主體單獨或共同提請請求主體的上一級行政機關作出裁決，如裁決被請求主體應實施社會協助的，被請求主體應當按照裁決作出相應的協助行為。但是，不服裁決的公民、法人或者其他組織可以在其實施了協助行為之後，向法院提起行政訴訟，從而為其提供司法上的救濟。

　　多數學者認為，職務協助費用可以部分或全部由被請求協助的主體承擔。我們認為職務協助中之所以在一定程度上由被請求主體承擔協助費用，很大程度上是基於行政的一體性。然而社會協助的發生，突破了作為一個整體的行政系統，由被請求協助的主體承擔協助費用也就喪失了基礎。因此，在社會協助中，應由請求協助的行政主體承擔協助的費用。同時，正如有的學者指出：“在現代國家中，為達到在兼顧二者利益(公民個人權利、利益和公共利益)的同時，優先實現公共利益的目的，相繼建立起公用征收、土地收用、公務協助、適當補償等一系列制度。可以說，行政法上的公共利益的優先性，是與公民個人利益相協調的，而不是承認絕對的公共利益優先。”因此，我們認為，社會協助制度在實現了公共利益優先的同時，也必須兼顧被請求協助主體的利益，對實施了協助行為的公民和社會組織予以適當的補償，如日本就有關於對協力援助警察官職務的人給予災害補償的法律(對公務協力者的補償)，警察法上也承認基本結果責任的補償，即對有對警察作用給予協助的人提供災害性補償，這是根據警察官的求援，相對人予以協力，而自己處於危險狀態時所造成的結果責任而實施的。具體講，為警察官執行職務提供合作的人，除有關支付補償的法律外，《消防法》第36條第1款、《水防法》第34條、《災害對策基本法》第84條第1、2款等規定，都承認基於這種結果責任的補償。《德國社會法典》第7捲第2條第1款規定列舉了一系列人，包括行政協助人、開發協助人、獻血人、證人、中小學生、大學生等，他們雖不屬於保險人，也不支付保險金，但他們可以依法得到事故保險或者在特別損害中得到補償。中國應當加緊對社會協助人的補償立法。

　　由於實施社會協助的公民、法人和其他社會組織不具有行政法上的主體資格，因此不能責令其承擔行政法上行政主體對行政相對人的責任。我們認為，對社會協助責任的承擔可以借鑒行政委托法律關係中的責任承擔原則，由行政主體統一承擔對行政相對人的責任，如德國行政法上，行政機關必須對其“執行協助人”的過錯完全承擔責任(《民法典》第278條)，這不僅適用於公務人員，而且適用於私方協助人。同時，法律應賦予行政主體對實施協助中有故意或重大過失的社會協助人的追償權。

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