社區基金

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　　社區基金是指政府機構向貧困村村民組無償提供一筆資金，加上社區農民自籌部分，由村民組通過管理小組按照一定規範在本社區內有償周轉使用，幫助各家各戶發展經濟，增收脫貧?

　　1.社區基金是農村到戶扶貧的有效手段，在一些方面比傳統的小額信貸模式有更多的優越性。一般來說，如果扶貧活動沒有對貧困農戶的特別傾斜，會形成部分貧困人口因缺乏資金而被排斥的現象。這突出地表現在那些需要先期資金投入的扶貧項目。目前我國農村扶貧小額信貸主要是通過農村正規金融機構來負責運作實施的借貸行為，金融機構的商業運作要求特別是對資金的安全性考慮與小額信貸的扶貧特征之間存在一定的差距，而微利低息更壓制了金融機構的參與興趣，也難以維持小額信貸正常運作所需的成本支出。因此，小額信貸在發揮了重要作用的同時，也出現了一些明顯而又不易解決的問題，諸如不能很好地兼顧到貧困農戶的實際需求，甚至會出現扶貧資金向非貧困人口轉移的現象。

　　社區基金的運作是基於農村社區全體農戶集體參與的原則，其主導不是政府部門或金融機構，而是社區農戶。它的操作思路來自於小額信貸的啟示，但扶貧資金的到戶要求更易於實現，運作成本更加低廉。社區基金項目一般選擇在貧困社區開展，社區基金通過提供資金滿足了農戶的信貸需求，且無償資金迴圈周轉使用，提高了資金的使用效率。再者，由於社區基金是一筆實際存在的、永久性的社區資產，而不僅僅是貸款額度，只要資金運行正常就可能使貸款本金越滾越大，長期堅持下去，實現扶貧和可持續發展的目標。

　　2.社區基金有利於農村基層民主制度的建立和完善。社區基金管理和使用所帶來的社會效益是難以估價的。自從農村實行家庭聯產承包責任制以來，生產和生活以農戶為單位，各家各戶忙於自身的家庭經營活動，對集體的依賴和關心很少。現在農戶為管理社區基金要定期開會，進行集體的交流、討論和決策，提高了農戶的自我意識和參與意識，培養了團結互助精神，增強了社區的凝聚力。值得一提的是，很多借款農戶覺得歸還較高的借款利息是自己對集體的貢獻。正是這種自信和貢獻感，促進了他們更多地參與村內各項活動，獲得了更多的發展機會。

　　社區基金的管理本身對提高農戶自我管理能力起到了積極的作用，從而使他們更積極地參與村內外公共事務的管理，促進了村民自治和農村基層民主制度的建設。同時，通過社區基金而實施的參與式社區發展項目，加強了農民之間的社會交往和互助意識，提高了他們參與市場競爭的能力，有助於提高農民的組織程度。而婦女在社區基金運作中的參與，不僅有助於維護婦女眼前的社會性別利益，更對提高婦女地位、推動婦女廣泛參與社會發展發揮重要的作用。

　　3.社區基金有利於農村集體經濟的重建和社區公共事業的發展。社區基金的本金歸社區全體農戶集體所有，除了具有直接扶貧的作用以外，在社區基金的建立過程中，註意了發揮村組基層組織的作用，社區基金利息收入的一部分也可以被用於基金所在社區的公共事務和解決必要的公益事業費用，如供養五保戶的補充資源。對於家庭經營項目發生意外損失的，在利息和還款時間上給予照顧，急病、孩子上學等緊急困難也被優先考慮。在我國農村實行費稅制度改革以後，鄉鎮和村兩級將在一段時期內面臨能用於生產建設和公共事業的經費嚴重短缺的局面。社區基金的存在實際上等於為社區的持續發展提供了部分社區公共資金，將在一定程度上緩解這個矛盾，壯大了集體經濟的力量，也使基層社區組織能夠在社區發展中發揮更大的作用。

　　我國農村社區具有互助的傳統，雖也幾經變革，但這種傳統的互助行為一直延續下來。在國家暫時無力對農村社會保障制度有較大投入的狀況下，在經濟發展落後的貧困農村地區，社區基金的建設在一定程度上為農民提供了一種新的保障來源和風險規避的手段。儘管這種保障的程度非常之低，但在重鑄社區互助互利精神，推動社區保障機制的建立方面還是可以發揮一定的作用，並可被“再構造”成為新的農村風險規避體系的有機部分。這也有助於農民逐步擺脫對政府提供公共產品的過度依賴，推動農村社會保障體系的建立。

　　1.前期運作

　　建立社區基金管理模式的目的是讓農民自己管理扶貧資金，其運作程式的合理性是基金安全運作的保障。首先，由中荷扶貧項目提出社區基金管理和使用的指導意見，即出台一個“社區基金管理指南”框架性原則;然後，由實施社區基金的項目小組村民討論並制定出符合當地情況的基金管理制度和辦法，同時選舉產生社區基金管理小組負責人，負責資金的管理和運作。前期運作程式見圖1

　　在使用社區基金前的“約法三章”:

　　(1)社區基金所扶持的項目不能破壞生態環境;

　　(2）不准損害公共利益和他人利益;

　　(3)優先照顧特困戶、婦女和遵紀守法戶等。

　　2.“管理指南”框架性原則

　　(1)社區基金的所有權歸村民組全體村民共同所有，只允許在本村民組內部借貸，嚴禁外借。農戶必須以戶入股50元作為配套，並參與本金運作。

　　(2)社區基金的借款額度一般為1500元，最大限額不超過2000元。利率的收取標準由小組成員討論，一般應高於當地商業銀行或農村信用社的利率，以保證基金的自我運作和基本金的逐漸增加。

　　(3)基金的借貸過程中所收取的利息在支付基金運作費用後(管理小組的辦公開支)，其中60%納入本金，另40%可用於照顧特困戶、為貧困家庭女孩助學(資助學費)等社區公益事業，但必須經過小組全體成員討論批准。

　　(4)每期(批)的借款戶數要始終保持在組社區總戶數的50%以下((49%及其以下)，以發揮未借款戶(51%及其以上)的監督作用。

　　(5)基金借貸還款期限依農戶選擇從事的經濟活動而定，一般以3個月為一周期，最長不得超過6個月。借款到期後，借款戶應及時歸還本金和利息;如需再次借款，應重新提出申請，經管理小組討論並同意後方可獲得再次借貸的資格。

　　(6)每個借款戶在借款前都要填寫借款申請表，寫明選擇的經濟活動項目名稱，經過資金管理小組審查後，方可同意借款。借款人要填寫借據，而且要求夫婦雙方共同在借據上簽字才為有效;男人外出打工或是單身女性，以女性一人簽字有效。還款保證需請5個擔保人實名簽字，實行責任聯保，或以有價資產為抵押。

　　(7)基金管理小組由全體村民民主選舉產生，小組中必須有一定的女性比例(要求達到1/3以上)和貧困戶代表，而且管理小組需定期換屆。

　　(8)中荷扶貧項目辦對社區基金的運作進行跟蹤監測與評估監督。對違背上述基本原則的和在操作中管理不善的，將通過法律程式追回項目所撥資金。

　　3.管理

　　社區基金在具體運作中必須建立一套適合農民自主管理資金的管理制度和有效辦法，並且應形成一套比較規範、操作簡便和全體成員都能夠接受的會計制度。同時，資金運作的過程及結果的高透明性，是全體成員關註的關鍵。因此，每個借款戶在借款前都要填寫“借款申請表”，填寫“借據”。還款時，會計要填寫還款“收據”，並且一式三份，分別交借款人、會計、出納保存。建立的會計台帳必須做到總賬和分戶帳簡明、清晰，農戶借還款、基金使用情況定期張榜公佈，對於任何希望瞭解資金運作情況的農戶來說，都是應是一件非常容易的事。會計台帳科目設置為6項，見圖2

　　本研究中建立的社區基金扶貧模式的資金來源於中荷扶貧項目，是一筆無償援助資金，使用時不必考慮償付本金和利息;其次，作為“項目”都有一個“約定期限”，當約定期限到來時，項目宣告結束。因此，隨著項目結束後的時間推移，社區基金的扶貧模式將會出現種種有違初衷的問題，而這些問題終將會嚴重地影響到農民脫貧致富的進程和持續性。

　　問題一

農戶信譽率出現滑坡

　　通過社區基金項目培養和增強了農戶誠信與信譽，提高了借貸還款率，這是不爭的事實。但是，從表2中我們可以看出，後期實施的項目小組其信譽率與還款率均呈現逐年下滑的趨勢。而最後一年實施項目的小組信譽率僅為30.4%，比平均值低50.1%，比基線調研中得到的“信用信息”(50%)低19.6%;還款率僅33.1%，比平均值低48.1%，比項目前低16.9%。

　　原因分析:前期的項目小組信譽率提高，可能與項目早期的工作扎實有關，農民能夠充分理解社區基金運作的意義和目標，併在項目實施過程中得到了實實在在的好處。後期的項目小組信譽率降低，可能與中荷扶貧項目接近尾期有關(2003年底結束)，項目的監管力度減弱，基金小組經常處於半癱瘓狀態，農民還款的自覺性受到影響，持款不還，或互相顧盼。

　　問題二

基金使用方向改變

　　社區基金在運作過程中，由於社區範圍內有公益項目(例如:打井、挖塘、修路或修建橋梁等)需要各戶分攤籌資，而各農戶又不願意承擔時，都會打起社區基金的主意，擠兌出社區基金用於公益項目，但又不及時歸還，因此改變了基金的使用方向。

　　原因分析:由於社區資金的無償援助具備“無須償還”的特點，在“小農意識”的影響下，農民對外部資助的“公款”能否長期留在社區使用存有疑慮，公益事業需花錢使用“公款”天經地義，只要不要掏我的腰包都行。因此，社區基金往往會被社區的強勢群體(特別是村幹部)將其作為“唐僧肉”，想方設法找藉口改變基金的使用方向。

　　問題三

私分基金

　　由於基金有成為“唐僧肉”的可能以及部分借款戶長期占用不還款，引起另一部分長期借不到款的成員和按期還款人的不滿和擔心。因此而萌生“不如分了完事”的念頭，一旦矛盾激化，社區基金將會被平均分給各個農戶。

　　原因分析:社區基金平均分攤給各戶的念頭是“小農經濟”的產物，在項目開始之日起，參與項目的農民就會有“攤到我家有多少錢”的想法。部分人在使用基金的過程中總怕自己吃虧和生怕別的成員會占用不還的疑慮，以至於成為自己長期占用基金的理由。久而久之，導致小組成員間的矛盾激化，乾脆將基金私分，以獲得心理上的“平衡”。

　　(1)鑒於社區基金扶貧模式在運作過程中存在的問題和社區基金所具有的民間借貸方式的特點，建議政府相關部門和國家金融部門給予積極的正確引導，鼓勵農民依法興辦農村金融機構—農民合作銀行，引導農村民間信貸的公開化、合法化，確保當前貧困農民獲取資金渠道的通暢。

　　(2)建議改革農村信用社，恢復農民合作金融組織的性質，允許農民自主管理合作性質的農村金融組織。在以農村社區建立農民合作銀行的基礎上，縣、市級建立農民合作銀行聯社。

　　(3)在政府的扶貧項目或貸款扶貧項目中推廣應用社區基金的模式，並對參與者(項目人和農戶)進行必要的社區參與性能力培訓，使其基本掌握參與式工作方法。