社区基金

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　　社区基金是指政府机构向贫困村村民组无偿提供一笔资金，加上社区农民自筹部分，由村民组通过管理小组按照一定规范在本社区内有偿周转使用，帮助各家各户发展经济，增收脱贫?

　　1.社区基金是农村到户扶贫的有效手段，在一些方面比传统的小额信贷模式有更多的优越性。一般来说，如果扶贫活动没有对贫困农户的特别倾斜，会形成部分贫困人口因缺乏资金而被排斥的现象。这突出地表现在那些需要先期资金投入的扶贫项目。目前我国农村扶贫小额信贷主要是通过农村正规金融机构来负责运作实施的借贷行为，金融机构的商业运作要求特别是对资金的安全性考虑与小额信贷的扶贫特征之间存在一定的差距，而微利低息更压制了金融机构的参与兴趣，也难以维持小额信贷正常运作所需的成本支出。因此，小额信贷在发挥了重要作用的同时，也出现了一些明显而又不易解决的问题，诸如不能很好地兼顾到贫困农户的实际需求，甚至会出现扶贫资金向非贫困人口转移的现象。

　　社区基金的运作是基于农村社区全体农户集体参与的原则，其主导不是政府部门或金融机构，而是社区农户。它的操作思路来自于小额信贷的启示，但扶贫资金的到户要求更易于实现，运作成本更加低廉。社区基金项目一般选择在贫困社区开展，社区基金通过提供资金满足了农户的信贷需求，且无偿资金循环周转使用，提高了资金的使用效率。再者，由于社区基金是一笔实际存在的、永久性的社区资产，而不仅仅是贷款额度，只要资金运行正常就可能使贷款本金越滚越大，长期坚持下去，实现扶贫和可持续发展的目标。

　　2.社区基金有利于农村基层民主制度的建立和完善。社区基金管理和使用所带来的社会效益是难以估价的。自从农村实行家庭联产承包责任制以来，生产和生活以农户为单位，各家各户忙于自身的家庭经营活动，对集体的依赖和关心很少。现在农户为管理社区基金要定期开会，进行集体的交流、讨论和决策，提高了农户的自我意识和参与意识，培养了团结互助精神，增强了社区的凝聚力。值得一提的是，很多借款农户觉得归还较高的借款利息是自己对集体的贡献。正是这种自信和贡献感，促进了他们更多地参与村内各项活动，获得了更多的发展机会。

　　社区基金的管理本身对提高农户自我管理能力起到了积极的作用，从而使他们更积极地参与村内外公共事务的管理，促进了村民自治和农村基层民主制度的建设。同时，通过社区基金而实施的参与式社区发展项目，加强了农民之间的社会交往和互助意识，提高了他们参与市场竞争的能力，有助于提高农民的组织程度。而妇女在社区基金运作中的参与，不仅有助于维护妇女眼前的社会性别利益，更对提高妇女地位、推动妇女广泛参与社会发展发挥重要的作用。

　　3.社区基金有利于农村集体经济的重建和社区公共事业的发展。社区基金的本金归社区全体农户集体所有，除了具有直接扶贫的作用以外，在社区基金的建立过程中，注意了发挥村组基层组织的作用，社区基金利息收入的一部分也可以被用于基金所在社区的公共事务和解决必要的公益事业费用，如供养五保户的补充资源。对于家庭经营项目发生意外损失的，在利息和还款时间上给予照顾，急病、孩子上学等紧急困难也被优先考虑。在我国农村实行费税制度改革以后，乡镇和村两级将在一段时期内面临能用于生产建设和公共事业的经费严重短缺的局面。社区基金的存在实际上等于为社区的持续发展提供了部分社区公共资金，将在一定程度上缓解这个矛盾，壮大了集体经济的力量，也使基层社区组织能够在社区发展中发挥更大的作用。

　　我国农村社区具有互助的传统，虽也几经变革，但这种传统的互助行为一直延续下来。在国家暂时无力对农村社会保障制度有较大投入的状况下，在经济发展落后的贫困农村地区，社区基金的建设在一定程度上为农民提供了一种新的保障来源和风险规避的手段。尽管这种保障的程度非常之低，但在重铸社区互助互利精神，推动社区保障机制的建立方面还是可以发挥一定的作用，并可被“再构造”成为新的农村风险规避体系的有机部分。这也有助于农民逐步摆脱对政府提供公共产品的过度依赖，推动农村社会保障体系的建立。

　　1.前期运作

　　建立社区基金管理模式的目的是让农民自己管理扶贫资金，其运作程序的合理性是基金安全运作的保障。首先，由中荷扶贫项目提出社区基金管理和使用的指导意见，即出台一个“社区基金管理指南”框架性原则;然后，由实施社区基金的项目小组村民讨论并制定出符合当地情况的基金管理制度和办法，同时选举产生社区基金管理小组负责人，负责资金的管理和运作。前期运作程序见图1

　　在使用社区基金前的“约法三章”:

　　(1)社区基金所扶持的项目不能破坏生态环境;

　　(2）不准损害公共利益和他人利益;

　　(3)优先照顾特困户、妇女和遵纪守法户等。

　　2.“管理指南”框架性原则

　　(1)社区基金的所有权归村民组全体村民共同所有，只允许在本村民组内部借贷，严禁外借。农户必须以户入股50元作为配套，并参与本金运作。

　　(2)社区基金的借款额度一般为1500元，最大限额不超过2000元。利率的收取标准由小组成员讨论，一般应高于当地商业银行或农村信用社的利率，以保证基金的自我运作和基本金的逐渐增加。

　　(3)基金的借贷过程中所收取的利息在支付基金运作费用后(管理小组的办公开支)，其中60%纳入本金，另40%可用于照顾特困户、为贫困家庭女孩助学(资助学费)等社区公益事业，但必须经过小组全体成员讨论批准。

　　(4)每期(批)的借款户数要始终保持在组社区总户数的50%以下((49%及其以下)，以发挥未借款户(51%及其以上)的监督作用。

　　(5)基金借贷还款期限依农户选择从事的经济活动而定，一般以3个月为一周期，最长不得超过6个月。借款到期后，借款户应及时归还本金和利息;如需再次借款，应重新提出申请，经管理小组讨论并同意后方可获得再次借贷的资格。

　　(6)每个借款户在借款前都要填写借款申请表，写明选择的经济活动项目名称，经过资金管理小组审查后，方可同意借款。借款人要填写借据，而且要求夫妇双方共同在借据上签字才为有效;男人外出打工或是单身女性，以女性一人签字有效。还款保证需请5个担保人实名签字，实行责任联保，或以有价资产为抵押。

　　(7)基金管理小组由全体村民民主选举产生，小组中必须有一定的女性比例(要求达到1/3以上)和贫困户代表，而且管理小组需定期换届。

　　(8)中荷扶贫项目办对社区基金的运作进行跟踪监测与评估监督。对违背上述基本原则的和在操作中管理不善的，将通过法律程序追回项目所拨资金。

　　3.管理

　　社区基金在具体运作中必须建立一套适合农民自主管理资金的管理制度和有效办法，并且应形成一套比较规范、操作简便和全体成员都能够接受的会计制度。同时，资金运作的过程及结果的高透明性，是全体成员关注的关键。因此，每个借款户在借款前都要填写“借款申请表”，填写“借据”。还款时，会计要填写还款“收据”，并且一式三份，分别交借款人、会计、出纳保存。建立的会计台帐必须做到总账和分户帐简明、清晰，农户借还款、基金使用情况定期张榜公布，对于任何希望了解资金运作情况的农户来说，都是应是一件非常容易的事。会计台帐科目设置为6项，见图2

　　本研究中建立的社区基金扶贫模式的资金来源于中荷扶贫项目，是一笔无偿援助资金，使用时不必考虑偿付本金和利息;其次，作为“项目”都有一个“约定期限”，当约定期限到来时，项目宣告结束。因此，随着项目结束后的时间推移，社区基金的扶贫模式将会出现种种有违初衷的问题，而这些问题终将会严重地影响到农民脱贫致富的进程和持续性。

　　问题一

农户信誉率出现滑坡

　　通过社区基金项目培养和增强了农户诚信与信誉，提高了借贷还款率，这是不争的事实。但是，从表2中我们可以看出，后期实施的项目小组其信誉率与还款率均呈现逐年下滑的趋势。而最后一年实施项目的小组信誉率仅为30.4%，比平均值低50.1%，比基线调研中得到的“信用信息”(50%)低19.6%;还款率仅33.1%，比平均值低48.1%，比项目前低16.9%。

　　原因分析:前期的项目小组信誉率提高，可能与项目早期的工作扎实有关，农民能够充分理解社区基金运作的意义和目标，并在项目实施过程中得到了实实在在的好处。后期的项目小组信誉率降低，可能与中荷扶贫项目接近尾期有关(2003年底结束)，项目的监管力度减弱，基金小组经常处于半瘫痪状态，农民还款的自觉性受到影响，持款不还，或互相顾盼。

　　问题二

基金使用方向改变

　　社区基金在运作过程中，由于社区范围内有公益项目(例如:打井、挖塘、修路或修建桥梁等)需要各户分摊筹资，而各农户又不愿意承担时，都会打起社区基金的主意，挤兑出社区基金用于公益项目，但又不及时归还，因此改变了基金的使用方向。

　　原因分析:由于社区资金的无偿援助具备“无须偿还”的特点，在“小农意识”的影响下，农民对外部资助的“公款”能否长期留在社区使用存有疑虑，公益事业需花钱使用“公款”天经地义，只要不要掏我的腰包都行。因此，社区基金往往会被社区的强势群体(特别是村干部)将其作为“唐僧肉”，想方设法找借口改变基金的使用方向。

　　问题三

私分基金

　　由于基金有成为“唐僧肉”的可能以及部分借款户长期占用不还款，引起另一部分长期借不到款的成员和按期还款人的不满和担心。因此而萌生“不如分了完事”的念头，一旦矛盾激化，社区基金将会被平均分给各个农户。

　　原因分析:社区基金平均分摊给各户的念头是“小农经济”的产物，在项目开始之日起，参与项目的农民就会有“摊到我家有多少钱”的想法。部分人在使用基金的过程中总怕自己吃亏和生怕别的成员会占用不还的疑虑，以至于成为自己长期占用基金的理由。久而久之，导致小组成员间的矛盾激化，干脆将基金私分，以获得心理上的“平衡”。

　　(1)鉴于社区基金扶贫模式在运作过程中存在的问题和社区基金所具有的民间借贷方式的特点，建议政府相关部门和国家金融部门给予积极的正确引导，鼓励农民依法兴办农村金融机构—农民合作银行，引导农村民间信贷的公开化、合法化，确保当前贫困农民获取资金渠道的通畅。

　　(2)建议改革农村信用社，恢复农民合作金融组织的性质，允许农民自主管理合作性质的农村金融组织。在以农村社区建立农民合作银行的基础上，县、市级建立农民合作银行联社。

　　(3)在政府的扶贫项目或贷款扶贫项目中推广应用社区基金的模式，并对参与者(项目人和农户)进行必要的社区参与性能力培训，使其基本掌握参与式工作方法。