民生財政

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　　民生財政是指財政民主，還財權於民，公眾能充分享受到納稅人的權利，能真正掌握著財政預算的審批權，能通過自己選出來的代表對財政進行監督，能看到公共財政中每一分錢的具體流向，在納稅人自始至終的監督下，財政自然能體現著民生性。

　　民生財政，目前學術界沒有統一的解釋。概括來講，在整個財政支出中，用於教育、醫療衛生、社保和就業、環保、公共安全等民生方面的支出占到相當高的比例，甚至處於主導地位的財政，稱為“民生財政”。

　　民生財政是適應社會主義市場經濟要求出現的，是社會主義市場經濟體制下公共財政的一個特色。它不同於資本主義制度下的公共財政，是社會主義市場經濟與其相區別的最重要的內容之一。從財政模式來講，我國目前實行的是公共財政和國有資本財政並存的雙重結構財政(鄧子基，2005)，區別於西方市場經濟國家的單一的公共財政模式，而在公共財政領域，我國凸顯出來的民生內容，又進一步使得我國的公共財政區別於西方的公共財政。

　　民生財政以改進民生、提高人民福利水平為目標。近年我國財政支出中各項攸關人民福祉的支出數額不斷增多，相關的政策也不斷出台。2003-2007年五年間，“農村義務教育已全面納入財政保障範圍，對全國農村義務教育階段學生全部免除學雜費、全部免費提供教科書，對家庭經濟困難寄宿生提供生活補助，使1.5億學生和780萬名家庭經濟困難寄宿生受益。覆蓋城鄉、功能比較齊全的疾病預防控制和應急醫療救治體系基本建成。中央財政安排就業補助資金五年累計666億元，基本解決國有企業下崗職工再就業問題，完成下崗職工基本生活保障向失業保險並軌。城鄉社會救助體系基本建立。城市居民最低生活保障制度不斷完善，保障標準和補助水平逐步提高。2007年在全國農村全面建立最低生活保障制度，3451.9萬農村居民納入保障範圍”。 2007年之後環保和生態支出以一項獨立支出在預算中單列出來，這也是民生財政較以往的一個變化。

　　民生財政以豐厚的財力為前提和保障。過去我國財政收入規模不大，有限的財力主要投入經濟建設，在公共產品和服務的提供方面，顯得比較薄弱。以教育支出為例，我國教育支出占GDP的比重一直都在2%-3%左右徘徊，2001年才達到3.14%，2004年又降到2.79%，2005年降到2.16%。究其原因，是由於國家財政收入占 GDP的比重偏低，制約了國家拿出更多的錢投入教育事業。而根據對其他國家統計的數據表明，我國目前財政教育經費支出比重與目前的財政收入是基本匹配的。據一些學者對40個國家教育投入的情況統計，財政收入比重與教育支出比重的關係(見表2)。

　　2007年我國財政收入占GDP比重僅為 20.8%，因此根據國際經驗，我國3%左右的教育支出比重是適宜的。但不管怎樣，教育支出規模偏小，支出結構不合理，是我國目前的客觀現實。教育是一國發展根本之大計，也是最能體現民生財政特色的支出，因此，今後財政必然要加大對教育支持的力度，而這又要求財政收入的大規模增加。

　　1.這是我國經濟社會發展進入一個新階段的要求。

　　2003年我國人均國內生產總值首次突破1000美元，2007年已達2600美元。根據世界發展進程的規律，當人均國內生產總值處於1000美元～3000美元的發展階段，就意味著經濟社會發展進入了一個新的發展階段，也往往對應著社會矛盾最為嚴重的時期。一國走出低收入國家階段向中等收入國家邁進時，可能會面臨兩種前途：一種是出現一個黃金發展時期，保持較長時期的經濟持續快速增長和實現國民經濟整體素質的明顯提高，順利實現工業化和現代化；另一種是可能出現一個矛盾凸現時期，城鄉之間、區域之間、產業之間以及居民之間的各種利益關係日益複雜，如果處理不當，容易激發一系列社會矛盾，導致經濟社會發展長期徘徊不前。

　　科學發展觀和構建和諧社會，就是在這一背景下提出來的。科學發展觀的核心是以人為本，中心內容是五個統籌，目的是促進經濟社會和人的全面發展。當前的一個突出問題是經濟發展和社會發展的不協調，社會發展和建設嚴重滯後，像教育、醫療衛生、貧困、失業、社會保障、收入分配差距等民生問題，已發展到相當嚴重的程度，直接影響到經濟的可持續發展和社會的穩定。構建和諧社會的中心任務就是要解決上述民生問題，實現公平和正義，使全體人民共用改革發展的成果，做到全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。這樣才能實現社會的安定和經濟的協調可持續發展。可見，實行民生財政是經濟社會發展到新階段的要求，是貫徹落實科學發展和構建和諧社會的要求。

　　2.近幾年來用於民生方面的支出增幅較大，帶有還債性質。

　　長期以來，我國政府用於民生方面的支出偏低，所占財政支出的比例長期低於20%，2003年以來提高到了30%，但與國外比差距還很大。因此，近幾年來用於民生方面的支出增幅較大，實際上帶有還債的性質。例如，2003年～2007年，我國財政教育支出占同期國內生產總值的比例為2.6%，遠低於1993年中共中央、國務院頒佈的《中國教育改革和發展綱要》所確定的2000年達到4%的目標，距離國際一般水平有很大差距。據統計，國際平均教育投入占國內生產總值的比例為 5.1%，其中，發達國家為5.3%，發展中國家為4%.從教育支出占財政總支出的比例來看，我國1996年這一比例達到17.84%，2006年下降為 11.82%，遠低於《中國教育改革和發展綱要》規定的15%的目標，與國際上發展中國家比較屬於較低水平。又如醫療衛生，2003年～2007年，我國醫療衛生支出占同期財政支出的比例為3.56%，比發達國家普遍低很多。

　　3.目前我國具備了使財政支出結構向民生傾斜的條件。

　　第一，財政收入快速增長，政府財力大大增強。2007年，全國財政收入51304億元，是2003年財政收入的2.4倍。2003年～2007年，財政收入平均年增長22.1%。財政收入連年快速增長，為提高財政支出中用於民生方面的支出比重提供了財力保障。

　　第二，降低行政管理支出在財政支出中的比例還有很大潛力。我國行政管理支出占財政支出的比例，1978年為4.71%，2004年加大到19.38%，明顯偏高。根據國際經驗，隨著經濟社會的發展，行政管理支出的比例會不斷下降。

　　第三，隨著經濟的發展和市場經濟體制改革的完善，一些準公共產品和服務，如基礎設施，可吸收民營資本投入，減少政府支出。

　　(一)加快財政體制改革以建立規範的分稅制財政體制

　　一個重要前提是真正轉變政府職能，把解決民生問題作為各級政府的一個重要施政目標，建立民生型政府，這樣才能真正推動財政體制向民生型轉變。

　　同時，進一步明確中央政府與地方政府，及地方各級政府在基本公共服務方面的事權，健全財權與事權相匹配的財政體制。政府間事權的劃分也即提供公共產品的職責和任務的劃分，應當遵循受益原則、效率原則和區域原則。受益原則即根據公共產品的受益範圍來劃分政府的事權，對那些在全國範圍內受益的事權劃歸中央；在區域範圍內受益的劃歸地方；受益範圍涉及多個區域的由相關地區政府協商解決。效率原則即根據公共產品的配置效率來確定事權的歸屬，公共產品由哪級政府提供效率更高，就由哪級政府管理。區域原則是根據公共產品的區域性特征來劃分政府事權，將具有區域性特征的地區性公共產品的管理事權劃歸地方，將沒有區域性特征的全國性公共產品的管理事權劃歸中央。對教育、公共衛生、社會保障、環境保護等基本公共服務要劃分其層次，如教育、就業、公共衛生等更多具有區域性特征，應當由中央和地方政府共同承擔，以地方政府為主，而中央政府根據各地經濟發展水平和財力大小給予相應的補助。社會保障、環保支出等更多屬於全國性公共產品，應主要由中央政府和省級政府提供。

　　同時，改變當前基本公共服務差距較大的狀況，為社會提供無差別的、一視同仁的公共產品和服務，推進基本公共服務均等化的實現。通過調整財政支出結構，增加民生類項目的支出，增加向農村和西部地區尤其是西部農村的投資，建立投資的長期穩定增長機制，逐步縮小地區間發展差距，實現基本公共服務均等化的目標。

　　(二)完善和規範轉移支付制度

　　逐步加大一般性轉移支付的比重，理順中央政府與地方政府及各級地方政府間財力支出上的分配關係。

　　一是簡化政府層級，積極推進省以下財政體制改革。目前在浙江、山東等省實行的“省管縣”財政體制對解決這個問題提供了有益的借鑒。省管縣財政管理體制是一種明確界定省級財政與縣級財政間相互關係，由省直接領導縣的財政管理體制，即：在財政收支劃分、專項撥款、預算資金調度、財政年終結算等方面，由省直接分配下達到縣、市，縣財政和市本級財政一樣都直接同省財政掛鉤，並明確確立各級財政的組織架構和運行原則，劃分省級財政和地方財政收入和支出範圍，規定地方財政收入的許可來源和財政支出的許可用途，明確各級財政間的相互關係。

　　二是提高一般性轉移支付的規模和比重。我國目前政府間轉移支付由體制補助、稅收返還、專項補助等形式構成。其中稅收返還屬於一般性轉移支付，但其轉移數額是在原體制基數法基礎上演變來的，沒有起到均衡各地區財力的作用，反而保護了各地區既得利益，促成了地區差距的拉大。因此，應當逐步取消現行的稅收返還，按照規範的分稅制的要求建立

　　一般性轉移支付制度，採用因素法核定各地區的轉移支付數額，設置一般均等化轉移支付項目和指標，並使轉移支付的資金和項目與各級政府的預算相銜接，把轉移支付的資金和項目納入預算。

　　三是鼓勵地區間財力的橫向轉移支付，逐步推行縱向轉移與橫向轉移相結合的轉移支付模式。目前東部地區的經濟發展已經接近發達國家的水平，有條件支持西部地區等不發達地區的發展。根據各地區政府間經濟、財力和公共服務水平的不平衡程度，設置橫向均等化轉移支付項目和指標，採取補助與激勵相一致的方式，促進不發達地區經濟發展，使全國不同地區公共服務水平大體均等，逐步實現不同區域間財政經濟的均衡發展