民生财政

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　　民生财政是指财政民主，还财权于民，公众能充分享受到纳税人的权利，能真正掌握着财政预算的审批权，能通过自己选出来的代表对财政进行监督，能看到公共财政中每一分钱的具体流向，在纳税人自始至终的监督下，财政自然能体现着民生性。

　　民生财政，目前学术界没有统一的解释。概括来讲，在整个财政支出中，用于教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占到相当高的比例，甚至处于主导地位的财政，称为“民生财政”。

　　民生财政是适应社会主义市场经济要求出现的，是社会主义市场经济体制下公共财政的一个特色。它不同于资本主义制度下的公共财政，是社会主义市场经济与其相区别的最重要的内容之一。从财政模式来讲，我国目前实行的是公共财政和国有资本财政并存的双重结构财政(邓子基，2005)，区别于西方市场经济国家的单一的公共财政模式，而在公共财政领域，我国凸显出来的民生内容，又进一步使得我国的公共财政区别于西方的公共财政。

　　民生财政以改进民生、提高人民福利水平为目标。近年我国财政支出中各项攸关人民福祉的支出数额不断增多，相关的政策也不断出台。2003-2007年五年间，“农村义务教育已全面纳入财政保障范围，对全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费、全部免费提供教科书，对家庭经济困难寄宿生提供生活补助，使1.5亿学生和780万名家庭经济困难寄宿生受益。覆盖城乡、功能比较齐全的疾病预防控制和应急医疗救治体系基本建成。中央财政安排就业补助资金五年累计666亿元，基本解决国有企业下岗职工再就业问题，完成下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。城乡社会救助体系基本建立。城市居民最低生活保障制度不断完善，保障标准和补助水平逐步提高。2007年在全国农村全面建立最低生活保障制度，3451.9万农村居民纳入保障范围”。 2007年之后环保和生态支出以一项独立支出在预算中单列出来，这也是民生财政较以往的一个变化。

　　民生财政以丰厚的财力为前提和保障。过去我国财政收入规模不大，有限的财力主要投入经济建设，在公共产品和服务的提供方面，显得比较薄弱。以教育支出为例，我国教育支出占GDP的比重一直都在2%-3%左右徘徊，2001年才达到3.14%，2004年又降到2.79%，2005年降到2.16%。究其原因，是由于国家财政收入占 GDP的比重偏低，制约了国家拿出更多的钱投入教育事业。而根据对其他国家统计的数据表明，我国目前财政教育经费支出比重与目前的财政收入是基本匹配的。据一些学者对40个国家教育投入的情况统计，财政收入比重与教育支出比重的关系(见表2)。

　　2007年我国财政收入占GDP比重仅为 20.8%，因此根据国际经验，我国3%左右的教育支出比重是适宜的。但不管怎样，教育支出规模偏小，支出结构不合理，是我国目前的客观现实。教育是一国发展根本之大计，也是最能体现民生财政特色的支出，因此，今后财政必然要加大对教育支持的力度，而这又要求财政收入的大规模增加。

　　1.这是我国经济社会发展进入一个新阶段的要求。

　　2003年我国人均国内生产总值首次突破1000美元，2007年已达2600美元。根据世界发展进程的规律，当人均国内生产总值处于1000美元～3000美元的发展阶段，就意味着经济社会发展进入了一个新的发展阶段，也往往对应着社会矛盾最为严重的时期。一国走出低收入国家阶段向中等收入国家迈进时，可能会面临两种前途：一种是出现一个黄金发展时期，保持较长时期的经济持续快速增长和实现国民经济整体素质的明显提高，顺利实现工业化和现代化；另一种是可能出现一个矛盾凸现时期，城乡之间、区域之间、产业之间以及居民之间的各种利益关系日益复杂，如果处理不当，容易激发一系列社会矛盾，导致经济社会发展长期徘徊不前。

　　科学发展观和构建和谐社会，就是在这一背景下提出来的。科学发展观的核心是以人为本，中心内容是五个统筹，目的是促进经济社会和人的全面发展。当前的一个突出问题是经济发展和社会发展的不协调，社会发展和建设严重滞后，像教育、医疗卫生、贫困、失业、社会保障、收入分配差距等民生问题，已发展到相当严重的程度，直接影响到经济的可持续发展和社会的稳定。构建和谐社会的中心任务就是要解决上述民生问题，实现公平和正义，使全体人民共享改革发展的成果，做到全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。这样才能实现社会的安定和经济的协调可持续发展。可见，实行民生财政是经济社会发展到新阶段的要求，是贯彻落实科学发展和构建和谐社会的要求。

　　2.近几年来用于民生方面的支出增幅较大，带有还债性质。

　　长期以来，我国政府用于民生方面的支出偏低，所占财政支出的比例长期低于20%，2003年以来提高到了30%，但与国外比差距还很大。因此，近几年来用于民生方面的支出增幅较大，实际上带有还债的性质。例如，2003年～2007年，我国财政教育支出占同期国内生产总值的比例为2.6%，远低于1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》所确定的2000年达到4%的目标，距离国际一般水平有很大差距。据统计，国际平均教育投入占国内生产总值的比例为 5.1%，其中，发达国家为5.3%，发展中国家为4%.从教育支出占财政总支出的比例来看，我国1996年这一比例达到17.84%，2006年下降为 11.82%，远低于《中国教育改革和发展纲要》规定的15%的目标，与国际上发展中国家比较属于较低水平。又如医疗卫生，2003年～2007年，我国医疗卫生支出占同期财政支出的比例为3.56%，比发达国家普遍低很多。

　　3.目前我国具备了使财政支出结构向民生倾斜的条件。

　　第一，财政收入快速增长，政府财力大大增强。2007年，全国财政收入51304亿元，是2003年财政收入的2.4倍。2003年～2007年，财政收入平均年增长22.1%。财政收入连年快速增长，为提高财政支出中用于民生方面的支出比重提供了财力保障。

　　第二，降低行政管理支出在财政支出中的比例还有很大潜力。我国行政管理支出占财政支出的比例，1978年为4.71%，2004年加大到19.38%，明显偏高。根据国际经验，随着经济社会的发展，行政管理支出的比例会不断下降。

　　第三，随着经济的发展和市场经济体制改革的完善，一些准公共产品和服务，如基础设施，可吸收民营资本投入，减少政府支出。

　　(一)加快财政体制改革以建立规范的分税制财政体制

　　一个重要前提是真正转变政府职能，把解决民生问题作为各级政府的一个重要施政目标，建立民生型政府，这样才能真正推动财政体制向民生型转变。

　　同时，进一步明确中央政府与地方政府，及地方各级政府在基本公共服务方面的事权，健全财权与事权相匹配的财政体制。政府间事权的划分也即提供公共产品的职责和任务的划分，应当遵循受益原则、效率原则和区域原则。受益原则即根据公共产品的受益范围来划分政府的事权，对那些在全国范围内受益的事权划归中央；在区域范围内受益的划归地方；受益范围涉及多个区域的由相关地区政府协商解决。效率原则即根据公共产品的配置效率来确定事权的归属，公共产品由哪级政府提供效率更高，就由哪级政府管理。区域原则是根据公共产品的区域性特征来划分政府事权，将具有区域性特征的地区性公共产品的管理事权划归地方，将没有区域性特征的全国性公共产品的管理事权划归中央。对教育、公共卫生、社会保障、环境保护等基本公共服务要划分其层次，如教育、就业、公共卫生等更多具有区域性特征，应当由中央和地方政府共同承担，以地方政府为主，而中央政府根据各地经济发展水平和财力大小给予相应的补助。社会保障、环保支出等更多属于全国性公共产品，应主要由中央政府和省级政府提供。

　　同时，改变当前基本公共服务差距较大的状况，为社会提供无差别的、一视同仁的公共产品和服务，推进基本公共服务均等化的实现。通过调整财政支出结构，增加民生类项目的支出，增加向农村和西部地区尤其是西部农村的投资，建立投资的长期稳定增长机制，逐步缩小地区间发展差距，实现基本公共服务均等化的目标。

　　(二)完善和规范转移支付制度

　　逐步加大一般性转移支付的比重，理顺中央政府与地方政府及各级地方政府间财力支出上的分配关系。

　　一是简化政府层级，积极推进省以下财政体制改革。目前在浙江、山东等省实行的“省管县”财政体制对解决这个问题提供了有益的借鉴。省管县财政管理体制是一种明确界定省级财政与县级财政间相互关系，由省直接领导县的财政管理体制，即：在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县、市，县财政和市本级财政一样都直接同省财政挂钩，并明确确立各级财政的组织架构和运行原则，划分省级财政和地方财政收入和支出范围，规定地方财政收入的许可来源和财政支出的许可用途，明确各级财政间的相互关系。

　　二是提高一般性转移支付的规模和比重。我国目前政府间转移支付由体制补助、税收返还、专项补助等形式构成。其中税收返还属于一般性转移支付，但其转移数额是在原体制基数法基础上演变来的，没有起到均衡各地区财力的作用，反而保护了各地区既得利益，促成了地区差距的拉大。因此，应当逐步取消现行的税收返还，按照规范的分税制的要求建立

　　一般性转移支付制度，采用因素法核定各地区的转移支付数额，设置一般均等化转移支付项目和指标，并使转移支付的资金和项目与各级政府的预算相衔接，把转移支付的资金和项目纳入预算。

　　三是鼓励地区间财力的横向转移支付，逐步推行纵向转移与横向转移相结合的转移支付模式。目前东部地区的经济发展已经接近发达国家的水平，有条件支持西部地区等不发达地区的发展。根据各地区政府间经济、财力和公共服务水平的不平衡程度，设置横向均等化转移支付项目和指标，采取补助与激励相一致的方式，促进不发达地区经济发展，使全国不同地区公共服务水平大体均等，逐步实现不同区域间财政经济的均衡发展