審計查處分離制度

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　　審計查處分離制度是一種新的審計業務管理模式，是職能分離制度在審計業務管理上的具體表現。該制度要求在審計機關內部將現場審計查證與審計處理處罰職能加以分離，使之分屬於不同的內設機構掌管和行使。查處分離制度，符合現代行政程式的要求和發展趨勢。它的基本內核是加強審計機關內部權力制約，防止審計人員以權謀私和濫用權力，實現現場審計查證權與審計處理處罰權的分離。其本質是從審計業務管理體制人手，健全審計機關審計執法權運行機制。

　　審計查處分離制度的基本做法是：

　　1.組織機構

　　審計機關設立查處分離領導小組，審計機關負責人任組長，全面負責審計查處分離制度的實施工作。審計業務人員打破原來的處(科、股)室界限，重新組合，按人員結構、特長和工作需要內設若幹個審計現場查證組和一至二個審計處理處罰組。

　　2.工作職責

　　(1)搞好審計調查，制定和調整審計實施方案；

　　(2)送達審計通知書；

　　(3)召開進點會議，實施現場審計；

　　(4)編寫審計日記和審計工作底稿；

　　(5)擬寫審計報告，並負責審計報告征求意見，必要時修改審計報告。查證組的審計人員對各自取得的審計證據。編製的審計日記和審計工作底稿負責。審計組組長(主審)對審計報告的真實性、合法性負責。

　　查證組與處理處罰組兩者之間的關係是既分工又協作，同時相互制約和監督。

　　1.理論依據之一——權力制衡的客觀要求。審計機關作為行政執法機關之一，自然擁有行政權力，即審計執法權。如果不加強對審計人員制約和監督，其手中的權力存在成為“私權力”的傾向。因此，實行審計查處分離制度，不失為審計機關內部以權力制約權力，加強內部監督的良方之一；可以說，是從“權力制約權力”的原則出發而形成的審計機關內部分工協作、相互制約、相互監督的審計業務管理制度。

　　2.理論依據之二——符合現代行政程式的要求和發展趨勢。職能分離制度的基本內核是為了加強行政機關內部的權力制約，防止行政執法人員以權謀私和濫用權力，而將行政機關內部的某些相互聯繫的職能加以分離，使之分屬於不同的行政執法人員掌握和行使，正是體現了在行政執法中的調查權與決定權的分離，完全符合現代行政程式的要求和發展趨勢。

　　3.法律依據——《行政處罰法》第五十四條規定：“行政機關應當建立健全對行政處罰的監督制度”。該法還在規定行政處罰的聽證程式和執行程式時確立了職能分離制度。國務院國發[1996]13號文件也作了類似的規定。實行查處分離的審計業務管理制度，其本質就是從審計業務管理體制入手，加強審計機關內部對審計行政執法的監督檢查，這與《行政處罰法》的立法宗旨和立法精神相一致。

　　4.事實依據——株洲縣審計局是湖南省各級審計機關最早實行審計查處分離制度的審計機關，實行審計查處分離制度尚不足兩年，還有待進一步提高和完善。但實踐表明，與原來的審計組包打天下的審計業務管理制度相比，審計查處分離制度具有許多優越性，其產生的良好效應正在顯現出來。

　　第一，有效地進行了權力分解和制約，有利於加強審計監督力度和審計機關的廉政建設。實行審計查處分離制度，查證組不用考慮處理處罰及其執行情況，因此，不會為防止審計決定難以執行而在現場審計時不願觸及深層次的問題。而且，處理處罰組和查證組相互監督，有利於防止審計處理處罰時濫用權力，也有效加大了審計監督力度。株洲縣審計局的實踐表明，該局2002年實行審計查處分離制度的當年，審計收繳財政數額是前幾年平均數的二倍多，且入庫率為100%，單個審計項目也比以前同規模的審計項目的處理處罰力度加大了一倍多。

　　第二，有利於整合審計資源，提高審計工作效率。實行審計查處分離制度，查證組專司現場審計之職，審計報告交被審計單位簽署意見後就完成了任務，下一步工作由處理處罰組負責；處理處罰組專司處理處罰及其相關工作，全局所有審計人員的“專業分工”更細了，工作效率也相應得到了提高。

　　第三，有利於統一審計執法尺度，維護審計執法的形象和權威。實行審計查處分離制度，由於處理處罰組專司處理處罰職能，因此，處理處罰比以前定性更準確更合法更適當。對於同一性質的違紀違規問題能夠做到口徑一致，處理原則一致，保證審計執法不偏不倚，樹立了良好的審計執法形象。

　　第四，有利於解決審計決定執行難的問題。實行審計查處分離制度，處理處罰組專司審計決定的執行之職。因此，執行審計決定時，處理處罰組相對於以前審計組在時間、精力、經驗、技巧等方面有優勢，這對督促被審計單位執行審計決定是大有裨益的。

　　第五，有利於調動審計人員的學習積極性，全面提高審計隊伍的素質。實行審計查處分離制度，審計人員今天面對的是財政同級審計，明天面對的是企業審計，後天則是投資審計，這對審計人員的業務知識、技能和水平提出了更新更高的要求，加大了審計人員的學習壓力和動力，促使審計人員不斷提高業務能力和水平，由“單一型”審計人員向“全能型”轉變。

　　第六，有利於明確工作責任，防範和降低審計風險。審計查處分離制度使審計業務分工明確，責任到部門到人，這有利於分清審計責任。審計人員普遍感到責任加大了，肩上的擔子重了。因此，審計質量意識會得到提高，審計人員在審計工作中會更加自覺地從嚴依法審計，切實防範審計風險。

　　審計查處分離制度作為審計機關對審計業務管理的新辦法，並非所有的審計機關都適合。實行審計查處分離制度，一般應具備以下幾個條件：

　　其一，審計查處分離制度的實施，是審計機關內部管理的一項重大改革，必須得到相關部門，特別是黨委，人大和政府的支持。否則，難以順利實施。

　　其二，審計機關要思想統一，特別是領導班子要思想統一，尤其是一把手要有實施審計查處分離制度的堅定態度、信心和勇氣。審計機關應加強宣傳教育，做好說服工作，使全局人員的思想認識統一到積極推動審計查處分離制度的實施上來，調動全局人員的積極性和創造性，奠定良好的思想基礎。

　　其三，實施審計查處分離制度的審計機關，審計人員的數量至少應達到1 0人。一個審計機關審計人員少於1 0人，則無法組成人員結構合理的查證組和處理處罰組。

　　其四，實施審計查處分離制度的審計機關，至少應有2名熟悉各種審計業務，通曉法律法規，綜合協調能力較強的審計人員。實施審計查處分離制度後，一個處理處罰組往往對應多個查證組。如果處理處罰組沒有較高素質的一定數量的審計人員，是很難依法對各種性質的違法違規行為予以處理處罰，更無法向被審計單位提出科學的，操作性強的審計建議。

　　首先，各級審計機關，特別是基層審計機關沒有足夠的“全能型”審計人員組成處理處罰組。這就增加了處理處罰組的組成難度，即使成立了處理處罰組，也會因其不懂審計業務或法律而受制於查證組，造成形式上實行查處分離，而實質上依然是查證組包打天下的局面。

　　其次，實行審計查處分離制度會遭到部分人員的阻撓和干擾。由於實行查處分離之後，分管業務的副職領導只能對現場審計或處理處罰擁有決定權，無法從頭到尾左右一個審計項目，可能會遭到極個別領導幹部的反對。另外，由於實行審計查處分離制度，對審計人員的要求提高了，審計人員的壓力加大了，也許會有人對審計查處分離制度產生抵觸情緒。

　　再次，在業務上，不利於上級審計機關對下級審計機關的監督和指導。實行審計查處分離制度後，下級審計機關不可能按照上級審計機關的模式和數量予以對口，更何況在審計項目的安排上是審計機關根據情況隨時予以調整的。因此，增大了上級審計機關對下級審計機關在業務上的管理和指導的難度。

　　第四，經驗欠缺，沒有形成一整套現成的審計查處分離制度管理辦法。審計查處分離制度是最近兩年才出現的新的審計業務管理制度，我省也只有個別縣(區)審計局試行，處於試驗摸索階段，沒有一整套現成的各種具體的管理辦法予以借鑒，有待於在實踐中不斷總結、完善。

　　首先，要加大宣傳力度。宣傳審計查處分離制度的優越性，讓當地黨委、人大和政府支持這項改革，也要讓被審計單位理解、認同這項改革，還要在審計機關內部形成高度一致的認識。

　　其次，防止走過場，換湯不換藥。審計查處分離制度是一項新的業務管理制度，要防止形式上實行查處分離，而實質上查證組包辦處理處罰事務等現象的發生，否則，依然是查證組“包打天下”的話，這一改革就失去了意義。

　　再次，查證組與處理處罰組之間要註意配合、協調，防止兩者之間產生矛盾，出現推諉扯皮的現象。

　　最後，要註意審計查處分離制度與其他制度，如審計機關審計業務集體審定製度、審計執法過錯責任追究制度，審計質量管理辦法等制度的協調一致。