巨集觀審慎監管

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　　巨集觀審慎監管是為了維護金融體系的穩定，防止金融系統對經濟體系的負外部溢出而採取的一種自上而下的監管模式。

　　與微觀審慎監管不同，巨集觀審慎監管以防範金融危機為目的，關註金融系統風險的部分內生性特征而不僅僅只重視外生性風險。同時，巨集觀審慎監管關註“給定時點上風險跨機構之間的分佈及整個系統中風險的跨時間分佈”，即橫向與時間兩個維度。其中，橫向維度關註因金融機構之間的相關性與同質性而產生的共同風險敞口問題，而共同風險敞口被認為是危機時期大量金融機構相繼破產的重要原因；時間維度方面則關註如何抑制金融體系內在的順周期特征。　　

　　由於意識到金融監管過分關註個體金融機構的安全從而忽視了保障整個金融系統的穩定這一更為重要的目標，早在上世紀70年代末，國際清算銀行(BIS)就提出了“巨集觀審慎”的概念，以此概括一種關註防範系統性金融風險的監管理念。上世紀80年代，巨集觀審慎監管的概念正式出現在BIS的報告中，但由於微觀審慎監管仍然是理論研究與政策實踐中的焦點，直到本世紀初，巨集觀審慎監管的定義才得到較為清晰的界定。

　　1979年6月28-29日，在巴塞爾銀行監管委員會的前身庫克委員會(CookeCommittee)在一次關於國際銀行貸款期限轉換的討論會中首先提到了“巨集觀審慎”一詞。在公開文件中的首次亮相卻是在1986年，歐洲煤鋼聯營(ECSC)在當年的《國際銀行新近創新報告》中用部分段落正式討論了巨集觀審慎政策。隨後，“巨集觀審慎”一詞開始被越來越多地提到，但在亞洲金融危機之前仍然沒有受到足夠的重視。1997年的亞洲金融危機作為一個驅動因素，此後“巨集觀審慎”一詞開始大規模應用。1998年1月，國際貨幣基金組織在《邁向一個健全的金融體系框架》的報告中最先將巨集觀審慎監管的理念用於監管金融體系。

　　巨集觀審慎監管的具體目標可以分解為二：一是限制金融風險的累積，降低金融危機的可能性或強度；二是強化金融體系對經濟下滑和其他負面衝擊的恢復能力。限制風險累積可以理解為對系統風險的事前預防，強化恢復能力是對系統風險爆發後的事後補救。

　　巨集觀審慎監管的職能定位是對微觀審慎監管的補充。這意味著在審慎監管的框架內仍然以微觀審慎監管為主，巨集觀審慎監管處於協助性地位。在具體的監測方法和監管工具上，巨集觀審慎監管可以成為微觀審慎監管的延伸和擴展。

　　巨集觀審慎監管包括三個方面：一是識別系統風險，即發現、監測和計量系統風險及其潛在影響；二是降低系統風險的發生概率，即通過提高監管標準和採取針對性監管措施等，預防系統風險爆發；三是緩解對金融體系和實體經濟的溢出效應，即在系統風險爆發後，限制破壞的程度和範圍，儘可能降低經濟損失。

　　巨集觀審慎監管框架分為巨集觀審慎監測框架和巨集觀審慎監管工具兩個部分。前者通過指標體系識別和監測系統風險，後者側重於研發干預系統風險的政策工具。作為二者的基礎，還應確立巨集觀審慎監管的制度安排，建立監管主體之間的分工合作機制。

　　巨集觀審慎監管與微觀審慎監管的區別主要顯現在不同的監管目標以及由此而採取的不同監管措施上。巨集觀審慎監管的目標是防範系統性風險，維護金融體系的整體穩定，防止經濟增長(如GDP)受影響；而微觀審慎監管的目的在於控制個體金融機構或行業的風險，保護投資者利益。

　　在監管內容上，巨集觀審慎監管側重在對金融機構的整體行為以及金融機構之間相互影響力的監管上，同時關註巨集觀經濟的不穩定因素；而微觀審慎監管側重於對金融機構的個體行為和風險偏好的監管。從具體監管對象上看，巨集觀審慎監管更關註具有系統重要性金融機構(如銀行和金融集團)的行為，金融市場整體趨勢及其與巨集觀經濟的相互影響；而微觀審慎監管則更關註於具體金融機構的合規與風險暴露情況，避免使投資者和儲戶等個體遭受不應有的損失等事件。

　　良好的巨集觀與微觀審慎監管可以相互促進，增強彼此的監管效果。比如，對於銀行的信用風險敞口監管，微觀審慎監管措施會關註該銀行信貸資產的集中度和相關放貸政策，而巨集觀審慎監管措施則會關註銀行業整體的信貸規模及其與有關資產價格的關係，並據以判斷銀行體系是否正在積累信用風險。由於巨集觀審慎與微觀審慎監管的目標不完全一致，巨集觀與微觀審慎監管手段也會大相庭徑，比如巨集觀審慎監管會因為強調整體的穩定性而忽略對個體利益的保護，而微觀審慎監管則相反，首先關註的是個體風險控制。

　　21世紀的今天，一國金融體系的穩定性已經不完全是該國國內的監管措施或經濟政策所能完全左右的。首先，全球經濟一體化造成了金融全球化以及金融機構的國際化，發生在一個國家的金融危機很容易通過各種導管(市場、機構、產品等)傳到另一國家；其次，不少涉及風險管理的金融創新，如信用違約互換等，使得風險傳遞更為隱蔽，不易為有關金融監管機關所察覺；最後，經濟運行的親周期性特征使得近些年資產價格的不斷上漲、居民信用消費日益膨脹，金融資本的市場配置發生偏差，系統性風險的陰影越來越大。

　　由於存在全球金融監管結構的分割和信息共用的障礙,一些國家的金融監管機關沒有採取有效行動遏制過度的冒險行為，沒有重視受管制與不受管制的機構、以及資本市場、借貸市場等不同市場之間的相互聯繫，使得金融危機一旦爆發就具有很強的國際破壞力。2009年6月29日，國際清算銀行發佈年報，呼籲各國及國際社會採取巨集觀審慎的原則，以減輕經濟體系的親周期性特征所造成的負面影響。

　　為了抑制金融體系中風險的過度累積，需要建立一個全球巨集觀審慎金融監管體系，並將其作為目前微觀審慎監管和市場一體化監管的重要補充。2009年4月2日結束的二十國集團峰會宣佈成立金融穩定委員會(FSB)作為全球金融穩定的巨集觀審慎監管國際組織，該組織將評估不同金融體系的脆弱性，推動不同監管機構之間的協調和信息交換，監測市場發展及其對監管政策的影響並提出建議，對國際監管標準制定機構的標準制定工作進行聯合戰略評估，對具有系統重要性的大型跨境金融機構提供監管團指導和支持，支持跨境危機管理的應急預案，以及與國際貨幣基金組織共同開發金融體系的早期預警系統。FSB的成立有助於在全球層面加強巨集觀審慎監管的合作與協調。

　　2009年6月17日，美國政府公佈了金融監管改革的白皮書，也希望通過新設立一個包含主要金融監管機構成員在內的金融服務管理理事會來負責美國金融體系的巨集觀審慎監管。繼美國金融監管改革方案公佈後，歐盟委員會也宣稱要成立由成員國中央銀行行長組成“歐洲系統性風險委員會”，主要將負責監測整個歐盟金融市場上可能出現的巨集觀風險，及時發出預警併在必要情況下建議應採取的措施。

　　隨著2010年末巴塞爾協議Ⅲ的發佈，銀監會已開始積極推動巴塞爾協議Ⅲ在中國的實施，並正在著手制定包括動態資本、動態撥備、杠桿率和流動性在內的四大新監管工具，搭建中國銀行業新的監管框架。從上述列舉的巴塞爾協議Ⅲ的主要內容可以看出，新巴塞爾協議著重強調了“逆周期監管”(跨時間維度監管)的重要性，試圖通過硬性的量化監管指標熨平金融體系固有的順周期性所引起的經濟波動，而忽視了跨機構維度的監管。筆者認為，未來一個時期，中國金融監管制度不能一味地局限於從量化指標上滿足新協議的要求，而是要立足於中國銀行業的發展現狀，設計出有利於自身發展和金融穩定的監管制度。

　　1、對系統重要性金融機構徵稅。隨著貝爾斯登、雷曼兄弟等大型投資銀行的相繼破產，美國政府立即啟動了7000億美元的金融援助計劃，對這些“大而不能倒”的金融機構進行註資營救。金融系統的負外部性造成了公共財富和社會福利的巨大損失，同時負外部性使資源配置效率受損，難以實現帕累托最優狀態。在解決負外部性問題上，基於動機的手段優於直接的命令或控制，而“庇古稅”則屬於典型的基於動機的方法。庇古認為，對產生外部性的活動征收的稅收等於邊際社會損失，就可以促使經濟的競爭均衡重新達到帕累托效率邊界。筆者認為，監管部門可效仿美國的聯邦存款保險公司(FDIC)，對國內的系統重要性機構征收“金融穩定貢獻稅”(FSC)，將稅款積累成為一隻“紓困基金”，主要用於支付未來對銀行和金融機構的救助成本。

　　從中國銀行業發展現狀看，對國內系統重要性銀行徵稅只會減少銀行當期利潤而不會根本削弱銀行競爭力。中國的系統重要性金融機構(工、農、中、建、交)全部接受過國家財政的註資，也就是說納稅人承擔了銀行股改過程中的所有成本。管理者經營出色，國有金融資本的增值收益歸國家所有；管理者經營不善，國有金融資本的損失也由國置之腦後承擔。為了避免納稅人在危機期間再額外墊付系統重要性銀行的風險損失，對國內系統重要性銀行征收金融穩定稅就顯得尤為必要。

　　2、加強對金融創新的監管考慮到中國銀行業發展現狀，若要控制系統重要性金融機構的風險，限制銀行資產規模和降低可替代性的途徑並不可取，最有效的方法是降低系統重要性金融機構的風險關聯度。此次金融危機表明，金融產品的創新只能轉移和分散風險並不能減少風險。隨著金融衍生品創新程度越來越高，其風險累積程度也會越來越高。因此，加強金融創新監管的重點是強化並表監管和理財產品監管，要求各系統重要性銀行切實落實並表制度、理財產品必須做到“成本可算、風險可控、信息真實披露”。監管部門要將金融創新立足於實體經濟的有效需求之上，將金融產品創新活動納入明確的法律和制度框架，有效規範金融產品創新，將金融創新產生的杠桿放大效應所帶來的負面影響減至最小。

　　2007年，美國太平洋投資管理公司執行董事麥卡利第一次提出了影子銀行的概念。2010年9月，美聯儲主席伯南克在國會作證時將影子銀行定義為：“除接受監管的存款機構以外，充當儲蓄轉投資中介的金融機構”，一般包括按揭貸款公司、對沖基金、私募股權基金、結構投資載體(SIV)等。由於影子銀行的產品結構設計非常複雜，而且信息披露並不充分，使得監管部門和金融市場的參與者難以識別包括產品風險、對手風險等在內的一系列風險。此外，由於影子銀行沒有資本充足率指標的硬性約束，雖然其自有資金很少，但業務規模卻很大，潛在的信用擴張倍數可能達到幾十倍。

　　從2010年開始，隨著我國實施穩健的貨幣政策，國內銀行面臨強烈的信貸投放衝動與信貸額度限制之間的矛盾。為避開貸款規模的限制，商業銀行紛紛推出銀信合作、信貸資產轉讓等“影子銀行”業務，導致金融系統蘊藏著巨大的風險隱患。因此，監管部門要特別關註“影子銀行”對金融系統穩定帶來的影響。首先，監管部門要根據影子銀行的業務規模和業務特點明確資本金和流動性要求，建立嚴格的非現場監管與現場監管相結合的檢查制度，控制金融產品的杠桿率。其次，監管部門應要求影子銀行定期或及時向其披露包括產品設計、產品銷售、交易方式等方面的信息，提高金融產品和金融市場的透明度。最後，要加強監管部門之間的國際合作。美國的次貸危機迅速傳導至全球金融體系並蔓延至實體經濟領域，與影子銀行的國際化發展密不可分。因此，國內監管部門要積极參与全球金融監管體系建設，與IMF、G20等國際組織加強信息共用、會計準則、法律制度協調等領域的合作，建立共同應對金融危機的聯合應急機制。

　　2010年，中國人民銀行行長周小川在“巨集觀審慎政策：亞洲視角高級研討會”上對中國當前金融體系所面臨的系統性風險進行了概括：“國內信貸持續擴張動力仍然較強，跨境資本流動蘊含潛在風險，流動性過多、通貨膨脹、資產價格泡沫、周期性不良貸款增加等巨集觀風險顯著上升，金融業資產質量和抗風險能力面臨嚴峻考驗”。2008年以來，在寬鬆的貨幣政策下，中國經濟面臨著內部通脹壓力加劇、外部匯率大戰的雙重壓力，過剩的流動性以及為規避政策限制而不斷出現的金融產品也讓金融監管部門面臨著前所未有的挑戰。

　　在目前的貨幣政策不改變其總量調節基礎的情況下，貨幣政策和巨集觀審慎監管擁有不同的政策目標和政策工具，而且兩者難以相互替代，因此加強貨幣政策與巨集觀審慎監管之間的配合就顯得非常必要。事實上，中央銀行所面臨的核心問題不是徘徊於物價穩定與金融穩定之間的取捨關係，而是如何在當前的經濟穩定與未來的經濟穩定之間做出決策，即政策的實施必須通過對物價穩定和金融失衡的雙重視角來全面評估經濟狀況。當經濟過熱跡象出現時，如果貨幣政策仍然寬鬆，則任何後續的巨集觀審慎工具都難以奏效。換言之，巨集觀審慎監管的結構性調節優勢必須以適當的貨幣總量調節為基礎。

　　因此，為了維護金融環境的穩定，在制度設計上，貨幣當局和監管當局之間要及早建立貨幣政策與金融監管聯席會議制度，對金融運行中的重大問題定期進行磋商，互相及時通報貨幣政策與金融監管的政策執行情況及取向；要加強兩者之間的信息共用，及早建立統一、高效的金融信息中心，防止金融機構從規避金融監管的角度，隨意轉移金融資產，進行違規操作；要以提高透明度、引導公眾預期為手段，定期公開貨幣政策和金融監管的運行情況，向公眾表明貨幣當局和金融監管當局對當前金融運行的態度和看法，通過市場手段調節金融中介，防止或減緩金融市場對金融政策預期產生的震動，保持金融市場的穩健運行。

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