國有資產出資人

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　　國有資產出資人是國家授權的企業法人。國有資產出資人是在經營活動的國有資產產權主體，是被授權代表國家履行國有資產所有權權能並且自己有獨立產權權能的市場行為主體，是與其它市場主體地位相同、權責對等的市場行為主體。

　　黨的十五屆四中全會指出：“政府對國家出資興辦和擁有股份的企業，通過出資人代表行使所有者職能，按出資額享有資產受益、重大決策和選擇經營管理者等權利。”“積極探索國有資產管理的有效形式。要按照國家所有、分級管理、授權經營、分工監督的原則，逐步建立國有資產管理、監督、營運體系和機制，建立和健全嚴格的責任制度。國務院代表國家統一行使國有資產所有權，中央和地方政府分級管理國有資產，授權大型企業、企業集團和控股公司經營國有資產。要確保出資人到位。”這一內容的核心就是要明確國有企業中的產權主體即出資人。這就從根本上為解決國有資產無人負責的難題指明瞭方向。

　　從過去到現在，儘管政府也直接指定了一些經濟組織(如大公司)作為出資人，但我國國有資產出資人長期以來大多是政府機構擔任，主要有：財政部門、國有資產管理部門、經濟貿易委員會、專業經濟管理部門等，這僅僅從形式上解決了出資人是誰的問題，而實質上並不符合現代企業制度的理論原則。我們認為，在市場經濟體制下，政府機構不能充當國有資產出資人。這是因為政府機構性質和職責決定了政府不能作為出資人。

　　第一，政府的基本職能是以國家名義面向全社會進行日常管理和服務，其權力來自於人民，管理和服務對象是整個社會；而出資人的出資目的和行為動機是以投入到企業的全部資產追求最大的價值增值，其行為是“經濟人”行為，政府機構如果充當出資人，就要通過董事會等決策機構介入所投資企業的事務，如參與企業的重大經營決策等，政府如果仍然集這兩重身份於一身，喊了多年的“政企分開”和“政資分開”就永遠也分不開。

　　第二，政府作為出資人參與市場競爭，既不利於大力發展非國有經濟，也不利於建立公平、有序的市場秩序。由於政府出資人不僅掌握著雄厚的資產，而且掌握著權力，這是其它出資人所不具備的，在市場競爭中，其它出資人則處於劣勢地位，市場競爭就難以做到公平、有序。

　　第三，政府作為出資人會與企業經營者產生一系列的矛盾。按照現代企業制度的要求，出資人的產權是不能幹預經營人的法人財產權的，出資人一旦投資到企業，就喪失了對財產的支配權。但政府由於是出資人，就可能越過產權的界限，利用手中的行政權力，干預經營人的法人財產權。面對這樣的出資人，經營人簡直無所適從。總之，按照現代企業制度的要求，出資人一定是具有獨立市場主體的身份，政府機構之所以不能作為國有資產出資人，是因為政府機構不具有這種獨立市場主體的性質。

　　那麼，是不是任何市場主體都適宜作國有資產出資人呢?回答是否定的。

　　首先，我們不主張，至少在目前不主張由自然人和私營或合伙企業充當國有資產出資人。雖然自然人和私營或合伙企業也是獨立的市場主體，但他們在財產、人員、經營水平方面沒有什麼優勢，特別在我國市場經濟體制剛剛建立的初期，國有資產管理的正常運行機制還有待培育，這些微觀單位很難擔任國有資產出資人的責任。

　　其次，我們主張原則上國有資產出資人應是具有“中國居民”身份的法人經濟組織，“非居民”組織不宜出任這一角色。這是因為，國有資產是我國國民經濟的主導力量，對整個國民經濟具有控制力，將這一“控制力量”交給“非居民”顯然是不適合的。

　　再次，由於國有資產不同於一般的私人資產，國有資產出資人應是一個特殊的法人組織，它在很多情況下要履行國家的巨集觀調控職責，國家對它的干預肯定要比其它市場主體多。

　　因此，國有資產出資人組織最好是國有獨資企業，至少也要是國有控股的公司企業，待將來條件成熟以後，再考慮是否讓私有(或私人控股)性質的企業成為國有資產出資人。除此之外，在選擇國有資產出資人時還應該考慮一定的資產條件、人員條件和經營管理經驗等。因此，目前較適合作為國有資產出資人的市場主體主要有大型企業集團、資產管理公司、資產經營公司、投資公司、信托公司等，也可以按照全新的三級管理體制專門設立新的國有資產投資公司來授權托管國有資產，或者是按照現在正在實施的辦法，將原來的專業經濟管理部門這一行政組織改造為企業法人，政府授權給這一法人組織，使之成為國有資產出資人，變原來專業經濟管理部門與下屬企業之間的行政隸屬關係為以資產為紐帶的出資人與所投資企業之間的關係，即股東與公司的關係。以上這類企業法人組織必須具有雄厚的資產實力、眾多的經營管理人才、豐富的管理經驗、廣泛的社會聯繫，這樣才能用較短的改革時間、較少的改革成本、較高的改革效率，逐步引導我國國有資產的運行走上市場經濟的軌道。

　　第三十條 國家出資企業合併、分立、改製、上市，增加或者減少註冊資本，發行債券，進行重大投資，為他人提供大額擔保，轉讓重大財產，進行大額捐贈，分配利潤，以及解散、申請破產等重大事項，應當遵守法律、行政法規以及企業章程的規定，不得損害出資人和債權人的權益。

　　第三十一條 國有獨資企業、國有獨資公司合併、分立，增加或者減少註冊資本，發行債券，分配利潤，以及解散、申請破產，由履行出資人職責的機構決定。

　　第三十二條 國有獨資企業、國有獨資公司有本法第三十條所列事項的，除依照本法第三十一條和有關法律、行政法規以及企業章程的規定，由履行出資人職責的機構決定的以外，國有獨資企業由企業負責人集體討論決定，國有獨資公司由董事會決定。

　　第三十三條 國有資本控股公司、國有資本參股公司有本法第三十條所列事項的，依照法律、行政法規以及公司章程的規定，由公司股東會、股東大會或者董事會決定。由股東會、股東大會決定的，履行出資人職責的機構委派的股東代表應當依照本法第十三條的規定行使權利。

　　第三十四條 重要的國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司的合併、分立、解散、申請破產以及法律、行政法規和本級人民政府規定應當由履行出資人職責的機構報經本級人民政府批准的重大事項，履行出資人職責的機構在作出決定或者向其委派參加國有資本控股公司股東會會議、股東大會會議的股東代表作出指示前，應當報請本級人民政府批准。

　　本法所稱的重要的國有獨資企業、國有獨資公司和國有資本控股公司，按照國務院的規定確定。

　　第三十五條 國家出資企業發行債券、投資等事項，有關法律、行政法規規定應當報經人民政府或者人民政府有關部門、機構批准、核准或者備案的，依照其規定。

　　第三十六條 國家出資企業投資應當符合國家產業政策，並按照國家規定進行可行性研究；與他人交易應當公平、有償，取得合理對價。

　　第三十七條 國家出資企業的合併、分立、改製、解散、申請破產等重大事項，應當聽取企業工會的意見，並通過職工代表大會或者其他形式聽取職工的意見和建議。

　　第三十八條 國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司對其所出資企業的重大事項參照本章規定履行出資人職責。具體辦法由國務院規定。

　　第三十九條 本法所稱企業改製是指：

　　(一)國有獨資企業改為國有獨資公司；

　　(二)國有獨資企業、國有獨資公司改為國有資本控股公司或者非國有資本控股公司；

　　(三)國有資本控股公司改為非國有資本控股公司。

　　第四十條 企業改製應當依照法定程式，由履行出資人職責的機構決定或者由公司股東會、股東大會決定。

　　重要的國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司的改製，履行出資人職責的機構在作出決定或者向其委派參加國有資本控股公司股東會會議、股東大會會議的股東代表作出指示前，應當將改製方案報請本級人民政府批准。

　　第四十一條 企業改製應當制定改製方案，載明改製後的企業組織形式、企業資產和債權債務處理方案、股權變動方案、改製的操作程式、資產評估和財務審計等中介機構的選聘等事項。

　　企業改製涉及重新安置企業職工的，還應當制定職工安置方案，並經職工代表大會或者職工大會審議通過。

　　第四十二條 企業改製應當按照規定進行清產核資、財務審計、資產評估，準確界定和核實資產，客觀、公正地確定資產的價值。

　　企業改製涉及以企業的實物、知識產權、土地使用權等非貨幣財產折算為國有資本出資或者股份的，應當按照規定對折價財產進行評估，以評估確認價格作為確定國有資本出資額或者股份數額的依據。不得將財產低價折股或者有其他損害出資人權益的行為。

　　第四十三條 國家出資企業的關聯方不得利用與國家出資企業之間的交易，謀取不當利益，損害國家出資企業利益。

　　本法所稱關聯方，是指本企業的董事、監事、高級管理人員及其近親屬，以及這些人員所有或者實際控制的企業。

　　第四十四條 國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司不得無償向關聯方提供資金、商品、服務或者其他資產，不得以不公平的價格與關聯方進行交易。

　　第四十五條 未經履行出資人職責的機構同意，國有獨資企業、國有獨資公司不得有下列行為：

　　(一)與關聯方訂立財產轉讓、借款的協議；

　　(二)為關聯方提供擔保；

　　(三)與關聯方共同出資設立企業，或者向董事、監事、高級管理人員或者其近親屬所有或者實際控制的企業投資。

　　第四十六條 國有資本控股公司、國有資本參股公司與關聯方的交易，依照《中華人民共和國公司法》和有關行政法規以及公司章程的規定，由公司股東會、股東大會或者董事會決定。由公司股東會、股東大會決定的，履行出資人職責的機構委派的股東代表，應當依照本法第十三條的規定行使權利。

　　公司董事會對公司與關聯方的交易作出決議時，該交易涉及的董事不得行使表決權，也不得代理其他董事行使表決權。

　　第四十七條 國有獨資企業、國有獨資公司和國有資本控股公司合併、分立、改製，轉讓重大財產，以非貨幣財產對外投資，清算或者有法律、行政法規以及企業章程規定應當進行資產評估的其他情形的，應當按照規定對有關資產進行評估。

　　第四十八條 國有獨資企業、國有獨資公司和國有資本控股公司應當委托依法設立的符合條件的資產評估機構進行資產評估；涉及應當報經履行出資人職責的機構決定的事項的，應當將委托資產評估機構的情況向履行出資人職責的機構報告。

　　第四十九條 國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司及其董事、監事、高級管理人員應當向資產評估機構如實提供有關情況和資料，不得與資產評估機構串通評估作價。

　　第五十條 資產評估機構及其工作人員受托評估有關資產，應當遵守法律、行政法規以及評估執業準則，獨立、客觀、公正地對受托評估的資產進行評估。資產評估機構應當對其出具的評估報告負責。

　　第五十一條 本法所稱國有資產轉讓，是指依法將國家對企業的出資所形成的權益轉移給其他單位或者個人的行為；按照國家規定無償劃轉國有資產的除外。

　　第五十二條 國有資產轉讓應當有利於國有經濟佈局和結構的戰略性調整，防止國有資產損失，不得損害交易各方的合法權益。

　　第五十三條 國有資產轉讓由履行出資人職責的機構決定。履行出資人職責的機構決定轉讓全部國有資產的，或者轉讓部分國有資產致使國家對該企業不再具有控股地位的，應當報請本級人民政府批准。

　　第五十四條 國有資產轉讓應當遵循等價有償和公開、公平、公正的原則。

　　除按照國家規定可以直接協議轉讓的以外，國有資產轉讓應當在依法設立的產權交易場所公開進行。轉讓方應當如實披露有關信息，徵集受讓方；徵集產生的受讓方為兩個以上的，轉讓應當採用公開競價的交易方式。

　　轉讓上市交易的股份依照《中華人民共和國證券法》的規定進行。

　　第五十五條 國有資產轉讓應當以依法評估的、經履行出資人職責的機構認可或者由履行出資人職責的機構報經本級人民政府核准的價格為依據，合理確定最低轉讓價格。

　　第五十六條 法律、行政法規或者國務院國有資產監督管理機構規定可以向本企業的董事、監事、高級管理人員或者其近親屬，或者這些人員所有或者實際控制的企業轉讓的國有資產，在轉讓時，上述人員或者企業參與受讓的，應當與其他受讓參與者平等競買；轉讓方應當按照國家有關規定，如實披露有關信息；相關的董事、監事和高級管理人員不得參與轉讓方案的制定和組織實施的各項工作。

　　第五十七條 國有資產向境外投資者轉讓的，應當遵守國家有關規定，不得危害國家安全和社會公共利益。

　　國有資產出資人制度是指企業中的國有資產，其出資者為代表全體人民的國家，國有資產出資人以其向企業的全部投資額享有所有者的權益，包括資產收益權、重大決策權、經營管理者選擇權。

　　除此之外，國有資產出資人不能幹預企業經常性的生產經營活動，確保企業的經營自主權。同時，國有資產出資者只以其向企業的全部投資承擔企業的各種債務和損失。政府主管部門與企業之間，由過去的行政管理關係轉變為出資人與投資企業之間的關係。國有資產出資人制度是實現政企職責分開和企業中國有資產保值增值的重要制度基礎。

　　要建立有效的國有資產管理監督和營運的機構與機制。中央政府和省、市(地)兩級地方政府設立國有資產管理機制，中央政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，形成管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。

　　要明確國有資產管理責任，真正做到出資人到位。國家作為出資者，對企業中國有資產進行管理和監督，國有資產管理機構依法行使出資者權利，實施國有資產的產權管理，對國有資產保值增值和國有出資人的權益，防止國有資產流失。相應地加強國有資產管理監督的立法和執法體系建設，發揮國有資產管理部門的職能作用。